丁曉華

我國開展環(huán)境公益民事訴訟的司法障礙

丁曉華

關(guān)于環(huán)境污染問題的解決，長期以來我國一直依賴行政手段的干預(yù)。近期最典型的事例，莫過于2011年康菲石油中國有限公司蓬萊19-3油田溢油事故。該事故造成渤海灣蓬萊840平方公里海域原本一類的海水，一夜之間變?yōu)榱铀念惡Ｋ?，附近漁民及養(yǎng)殖戶遭受巨額損失。按照國務(wù)院的決策部署，農(nóng)業(yè)部全力推進(jìn)漁業(yè)索賠行政調(diào)解工作。最終，農(nóng)業(yè)部、中國海洋石油總公司、康菲石油中國有限公司以及有關(guān)省人民政府就解決蓬萊19-3油田溢油事故漁業(yè)損失賠償和補(bǔ)償問題，達(dá)成一致意見：由康菲公司出資10億元人民幣，用于解決河北、遼寧省部分區(qū)縣養(yǎng)殖生物和渤海天然漁業(yè)資源損害賠償和補(bǔ)償問題；康菲公司和中海油從其所承諾啟動(dòng)的海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)基金中，分別列支1億元和2.5億元人民幣，用于天然漁業(yè)資源修復(fù)和養(yǎng)護(hù)、漁業(yè)資源環(huán)境調(diào)查監(jiān)測評估和科研等方面工作。①《蓬萊19-3油田溢油事故漁業(yè)索賠行政調(diào)解達(dá)成一致》，http://www.gov.cn/gzdt/2012-01/25/ content_2052167.htm，中國中央政府網(wǎng)，2012年12月25日訪問。

對于公益損失的賠償通過行政機(jī)關(guān)出面協(xié)調(diào)推動(dòng)予以解決，是傳統(tǒng)民事訴訟不支持公益訴訟制度下的慣有做法。那么，在2012年《民事訴訟法》新增第55條環(huán)境公益訴訟后，是否意味著環(huán)境污染中的公益損害問題也終于可以通過民事訴訟解決了？答案顯然不是簡單的肯定。當(dāng)前《民事訴訟法》對于公益訴訟，僅宣示了起訴條件和原告資格問題，對于公益訴訟制度所需的訴的利益劃分、損失評估、舉證責(zé)任、裁判效力、監(jiān)督執(zhí)行等一系列立案、審理及執(zhí)行中將面臨的具體問題，并未作出專門規(guī)定，而這些問題構(gòu)成了當(dāng)前實(shí)施環(huán)境公益訴訟面臨的主要困難，需要我們仔細(xì)界定并加以研究，以期未雨綢繆，為公益訴訟的發(fā)展掃清障礙。

一、立法對公共利益缺乏統(tǒng)一定義，公益與私益的劃分邊界尚不清晰

傳統(tǒng)民事訴訟堅(jiān)持無利益即無訴訟的原則，訴的利益是法院受理審判的前提。原告起訴只能以與自己有直接利害關(guān)系的權(quán)利或法律上利益為限，這一點(diǎn)體現(xiàn)在《民事訴訟法》第119條關(guān)于原告資格的規(guī)定中。而新修訂的《民事訴訟法》第55條公益訴訟超越了第119條的規(guī)定，明確對于損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向法院起訴，從而打破了傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人必須與案件有直接法律上利害關(guān)系的當(dāng)事人適格理論。但與私益訴訟不同的是，現(xiàn)階段公益訴訟只能由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起。因而在開展公益訴訟時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)作出界定的是，何謂公共利益，如何區(qū)分公共利益與私人利益。

從我國現(xiàn)行法律來看，當(dāng)前共有128部法律涉及公共利益的規(guī)定，其作用主要有三類：一是表明立法的目的，如《行政強(qiáng)制法》第1條規(guī)定“為了……，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”二是表明行為合法性的界限，如《合同法》第52條明確損害社會(huì)公共利益的合同無效。三是表明公權(quán)力對私權(quán)利進(jìn)行限制的依據(jù)，如《土地管理法》第2條第4款表明國家僅為了公共利益的需要，才可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

雖然，公共利益這一名詞在我國立法中發(fā)揮了重要作用，但迄今還沒有一部法律法規(guī)或司法解釋對公共利益的含義予以明確。目前僅有的對公共利益作出解釋的規(guī)范性文件是國家版權(quán)局2006年11月2日《關(guān)于查處著作權(quán)侵權(quán)案件如何理解適用損害公共利益有關(guān)問題的復(fù)函》，該復(fù)函認(rèn)為，就一般原則而言，向公眾傳播侵權(quán)作品，構(gòu)成不正當(dāng)競爭，損害市場經(jīng)濟(jì)秩序和公平競爭環(huán)境就是損害公共利益的具體表現(xiàn)。由于該復(fù)函僅針對知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件作出，且將公共利益僅等同于市場秩序和公平競爭環(huán)境，其對于公共利益的界定過于狹窄，并不具有普遍適用性。

在我國，類似公共利益的概念還有“社會(huì)利益”、“社會(huì)公共秩序”、“國家利益”等，表達(dá)著基本相同的含義，但對這些概念，也沒有任何立法作出明確的定義或解析。

公共利益內(nèi)涵與外延的明確界定，直接決定了公益訴訟的起訴條件和原告資格問題。一項(xiàng)行為只有在損害公共利益的情況下，才能被納入公益訴訟的范圍之內(nèi)。如果對公共利益的含義缺乏統(tǒng)一的解釋，公益與私益界限不清，至少將產(chǎn)生如下危害：

1.公益訴訟的立案受理標(biāo)準(zhǔn)將無法統(tǒng)一。如果對于公益的理解各執(zhí)一詞、各行其是，同樣的環(huán)境侵權(quán)行為，在某些地方可以被納入公益訴訟，而在其他地方卻不作為公益訴訟處理，全國各地法院做法不同，將直接影響司法的公正與公平。

2.私益訴訟的正常運(yùn)行可能會(huì)受到損害。當(dāng)前我國公益訴訟的提起主體只能是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織，如果公益與私益難以劃分，私人提起的私益訴訟可能因涉及公共利益而被拒之門外，這不僅不能起到通過公益訴訟擴(kuò)大民事訴訟保護(hù)范圍的初衷，反而損害了私益訴訟的健康運(yùn)行。尤其在環(huán)境污染事故中，在公益與私益難以區(qū)分的情況下，將直接影響受害者利益的及時(shí)維護(hù)。如在康菲溢油事故中，既有沿海漁民遭受養(yǎng)殖、捕撈損失，也有海洋生態(tài)環(huán)境損害。如果因該事故涉及生態(tài)環(huán)境等公共利益，漁民起訴索賠被法院拒之門外，顯然將不利于廣大漁民私益的維護(hù)。

二、損失概念未作擴(kuò)大解釋，損失評估機(jī)制難以有效運(yùn)作

民事訴訟當(dāng)事人對于損失金額無法達(dá)成一致意見的，或者原告單方證據(jù)不足以證實(shí)損失具體金額的，法院會(huì)根據(jù)當(dāng)事人的申請委托獨(dú)立第三方對損失作出評估，評估結(jié)論經(jīng)庭審質(zhì)證無異議后會(huì)成為判決的依據(jù)。由于環(huán)境公害涉及面廣，當(dāng)事人更難以對損害范圍和金額達(dá)成一致，因此由獨(dú)立第三方進(jìn)行損失評估是無法避免的。但在現(xiàn)階段，由第三方進(jìn)行環(huán)境公害案件的損失評估至少會(huì)面臨如下困難：

1.如何確定損害的范圍。康菲渤海溢油事故發(fā)生后，經(jīng)過油指紋鑒定，在遼寧綏中東戴河浴場沿岸、河北京唐港淺水灣浴場和來自河北昌黎海岸的數(shù)個(gè)油顆粒，被證實(shí)來自蓬萊19-3油田。因此10億元康菲賠償資金，基本上按照上述“三個(gè)范圍”的油顆粒分配。①《康菲案亂局：十億賠償金或被三個(gè)油顆粒左右》，http://finance.qq.com/a/20120309/005119.htm，騰訊財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2012年12月25日訪問。但事實(shí)上環(huán)渤海諸省的沿海地區(qū)，官方和民間均聲稱不同程度遭受了損失。由于油污在海洋中并非靜止不動(dòng)，通過油顆粒鑒定確定損害的范圍受到了人們的質(zhì)疑。在其他環(huán)境公害案件中，如大氣污染、水污染，同樣也面臨著如何科學(xué)確定損害范圍的問題。如果損害的范圍無法合理確定，則損失評估將無從開展。

2.如何確定損害的威脅。損害威脅是指雖然沒有發(fā)生實(shí)際損害，但如果不采取一定的措施，損害的發(fā)生將不可避免。我國當(dāng)前立法對損害威脅的規(guī)定除了體現(xiàn)在反傾銷、反補(bǔ)貼及保障措施等國際貿(mào)易領(lǐng)域外，主要存在于海事訴訟中。我國《海事訴訟特別程序法》第21條第（四）項(xiàng)規(guī)定，船舶對環(huán)境、海岸或者有關(guān)利益方造成損害或者損害威脅的，可以申請扣押船舶?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》也明確，船舶油污事故，是指船舶泄漏油類造成油污損害，或者雖未泄漏油類但形成嚴(yán)重和緊迫油污損害威脅的一個(gè)或者一系列事件。船舶發(fā)生油污事故，對我國海域造成油污損害或者形成油污損害威脅的，由油污損害結(jié)果地或者采取預(yù)防油污措施地海事法院管轄。可以說，在環(huán)境污染事故中，除了實(shí)際損害外，更多的是損害威脅。

如海洋污染中，廣大漁民不僅遭受實(shí)際的養(yǎng)殖生物和漁業(yè)捕撈損失，將來一定年限內(nèi)的捕撈損失的發(fā)生也將不可避免，因?yàn)橛臀矍謇砑盎謴?fù)海洋生態(tài)需假以時(shí)日。又如2013年1月中旬我國中東部地區(qū)多個(gè)城市出現(xiàn)大范圍霧霾天氣，空氣質(zhì)量都是六級(jí)嚴(yán)重污染，一條“污染帶”由東北往中部斜向穿越我國大部地區(qū)，最密集的在京津冀地區(qū)。惡劣的天氣致使各地呼吸道患者人數(shù)增多，患有哮喘、過敏性鼻炎等疾病患者則雪上加霜。②《中東部大范圍霧霾：多個(gè)城市空氣污染瀕臨“爆表”》，http://epaper.dfdaily.com/dfzb/html/2013-01/13/ content_724205.htm，東方早報(bào)網(wǎng)，2013年1月15日訪問。雖然很多人沒有出現(xiàn)明顯不適，但空氣質(zhì)量的污染顯然使得民眾罹患上呼吸道系統(tǒng)疾病的風(fēng)險(xiǎn)大增，造成了對民眾身體健康的損害威脅。然而我國當(dāng)前關(guān)于損害威脅的規(guī)定，僅存在于船舶造成的油污損害領(lǐng)域，其他領(lǐng)域尚不涉及。至于對損害的威脅如何進(jìn)行評估，更缺乏具體的操作規(guī)則。

3.如何賠償精神損害。損害可以分為物質(zhì)損害和精神損害。當(dāng)環(huán)境遭受破壞時(shí)，不僅會(huì)造成財(cái)產(chǎn)損害也會(huì)造成公眾精神損害。如噪聲污染會(huì)導(dǎo)致不特定多數(shù)人產(chǎn)生睡眠障礙、心悸驚慌等癥狀，這些都可以構(gòu)成精神損失。此外，環(huán)境污染事件可能導(dǎo)致優(yōu)美的居住環(huán)境遭到破壞，原有的視覺享受被剝奪，或者海邊居民因海水污染喪失了夏天海泳的樂趣，這些也不能不稱之為精神利益損失。然而我國當(dāng)前可以獲得賠償或補(bǔ)償?shù)木窭鎿p失范圍十分狹窄。我國《侵權(quán)責(zé)任法》第22條規(guī)定，侵害他人人身權(quán)益，造成他人嚴(yán)重精神損害的，被侵權(quán)人可以請求精神損害賠償?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》第8條也規(guī)定，因侵權(quán)致人精神損害，必須達(dá)到嚴(yán)重后果才能獲賠精神損害撫慰金，如果精神損害后果不嚴(yán)重，法院僅判令侵權(quán)人停止侵害、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉。但在環(huán)境公益損害領(lǐng)域，公民所承受的優(yōu)美視覺享受、海泳機(jī)會(huì)被剝奪等損失一方面難以稱之為嚴(yán)重的精神損害，無法通過傷殘?jiān)u定確定精神損害等級(jí)，另一方面我國司法解釋對于不嚴(yán)重的精神損害所規(guī)定的救濟(jì)方式，如停止侵害、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉等，并不適宜用于補(bǔ)償環(huán)境生態(tài)受到破壞而造成的精神損失。

三、舉證責(zé)任尚未合理分配，原有舉證倒置規(guī)定難以全面覆蓋舉證需求

我國民事訴訟針對某些特殊類型的案件，設(shè)置了舉證責(zé)任倒置規(guī)定，環(huán)境污染訴訟也在其中。《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條第(三)項(xiàng)明確規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。《侵權(quán)責(zé)任法》第66條也規(guī)定因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。環(huán)境污染案件中由侵權(quán)人承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定減輕了環(huán)境污染受害方的舉證責(zé)任，但對于環(huán)境公益訴訟而言，這些規(guī)定還不足以解決舉證負(fù)擔(dān)的全部問題，其在環(huán)境公益訴訟中的狹隘性在于：

首先，將損害僅定義為實(shí)際損害，未包括損害的威脅。如前所述，環(huán)境污染造成的損害，包括肉眼可見的現(xiàn)實(shí)損害，也包括將來的潛在損害。如果舉證責(zé)任的范圍僅限于損害，則意味著損害的威脅不在賠償之列。而在許多環(huán)境公害案件中，實(shí)際的損害尚未產(chǎn)生，但將來的損害不可避免。因此，對于損害威脅的舉證也應(yīng)當(dāng)納入舉證責(zé)任的規(guī)定之中，否則不利于對公眾利益的全面保護(hù)。

其次，舉證責(zé)任倒置規(guī)定無法適用于損害威脅。舉證責(zé)任分配的目的在于實(shí)現(xiàn)公平與正義。民事訴訟按照一定的原則將每一類訴訟的舉證責(zé)任預(yù)先在當(dāng)事人之間分配，如果采用了正確的原則，分配結(jié)果將符合公平正義的要求。但民事案件的類型多樣，案件事實(shí)錯(cuò)綜復(fù)雜，按照一定原則進(jìn)行的分配無法保證每一具體分配結(jié)果都是妥當(dāng)?shù)?。①李浩：《舉證責(zé)任倒置：學(xué)理分析與問題研究》，《法商研究》2003年第4期。在環(huán)境污染案件中，當(dāng)發(fā)生實(shí)際損害時(shí)，要求加害方舉證，固然可以通過舉證責(zé)任的倒置來平衡弱勢方的利益保護(hù)；但在損害尚未發(fā)生僅存在損害威脅時(shí)，被告其實(shí)難以舉證證明損害的威脅與其行為沒有因果關(guān)系。事實(shí)證明，許多環(huán)境污染事件，除了造成財(cái)產(chǎn)損失外，對人類健康的長期危害是巨大的，但在短期內(nèi)無法顯現(xiàn)出相應(yīng)的癥狀，需要原告方積極搜集并保存證據(jù)，證明環(huán)境污染對一個(gè)地區(qū)公民帶來的損害威脅。如在某地，由于飲用水的污染，食道癌患者數(shù)量在近幾年來明顯攀升，在這種情況下，即使沒有身患癌癥的患者，也可以搜集這些證據(jù)證明飲用水污染對自己健康構(gòu)成的威脅，并據(jù)此要求侵權(quán)方停止侵害恢復(fù)清潔水源。所以，在存在損害威脅的情況下，如果堅(jiān)持侵權(quán)方舉證責(zé)任倒置規(guī)定，反而會(huì)造成待證事實(shí)真?zhèn)尾幻鳌?/p>

再次，舉證責(zé)任倒置是否剝奪受害方的舉證權(quán)利有待質(zhì)疑。對于環(huán)境公益受害方而言，利益受損表現(xiàn)在多方面，既有物質(zhì)損害又有精神利益損失，既有實(shí)際損害又有損害威脅。如果狹隘地理解舉證責(zé)任倒置規(guī)定，僅允許被告對是否存在因果關(guān)系進(jìn)行舉證，剝奪原告方對因果關(guān)系的舉證權(quán)利，則意味著原告方的許多利益無法通過行使舉證權(quán)利獲得聲張，這顯然不利于受害方利益的維護(hù)。

四、既判力界限尚未突破，環(huán)境公害相關(guān)各方的利益無法獲得司法保障

既判力是大陸法系民事訴訟法學(xué)的基本理論范疇，它指民事判決實(shí)質(zhì)上的確定力，即形成確定的終局判決所具有的基準(zhǔn)性和不可爭性效果。原則上，既判力作用的主體范圍，僅包括提出請求及與請求相對立的當(dāng)事人。①吳明童：《既判力的界限研究》，《中國法學(xué)》2001年第6期。當(dāng)前，我國法律對既判力主體界限的擴(kuò)張，僅局限在少數(shù)類型的案件中。如離婚和收養(yǎng)關(guān)系的判決，因身份關(guān)系的特殊而發(fā)生，其約束力和執(zhí)行力不僅及于當(dāng)事人，還對社會(huì)上的一切人和單位產(chǎn)生約束力。此外，公司訴訟、代表人訴訟、破產(chǎn)案件也會(huì)發(fā)生既判力主體界限的擴(kuò)張。

然而，對于公益訴訟判決既判力的效力指向，我國法律并未作出明確規(guī)定。從公益訴訟的原告來看，原告僅為形式上的當(dāng)事人，即原告并不是與民事實(shí)體權(quán)利義務(wù)有利害關(guān)系或者有法律上利害關(guān)系的當(dāng)事人。真正的符合法律條件的當(dāng)事人并未參加訴訟，但判決書又直接涉及其民事實(shí)體權(quán)益。因此，公益訴訟的裁判效力已經(jīng)超出了傳統(tǒng)民事訴訟既判力的主體界限。

另外，從既判力的時(shí)間界限來看，普通民事訴訟主要是針對以往行為，而民事公益訴訟還可針對訴訟時(shí)尚未發(fā)生而今后可能會(huì)發(fā)生的侵害行為，尤其是環(huán)境公益訴訟，起訴時(shí)侵權(quán)行為已經(jīng)發(fā)生，但損害后果可能還未顯現(xiàn)，但不可避免會(huì)發(fā)生。如果說傳統(tǒng)民事訴訟是為了解決糾紛，那么民事公益訴訟則兼有行為調(diào)整和公共政策形成的功能。

公益訴訟要求公益判決書的既判力至少在主體范圍和時(shí)間界限上有所突破，但從我國當(dāng)前關(guān)于判決的效力規(guī)定來看，民事判決的效力尚未隨著公益訴訟的設(shè)置而作出相應(yīng)的變更。民事訴訟的判決，其約束力和執(zhí)行力仍然僅指向訴訟當(dāng)事人，不能對案外人發(fā)生法律效力，除非是一些需要協(xié)助執(zhí)行的單位。如在房屋確權(quán)案件中，判決確認(rèn)被告名下的房屋應(yīng)歸屬原告的，則房地產(chǎn)登記部門應(yīng)受判決的拘束，根據(jù)判決將產(chǎn)權(quán)過戶至原告名下。但公益訴訟的判決書，客觀上要求其效力指向應(yīng)包括所有未參加公益訴訟但由原告所維權(quán)的公民、法人或其他組織，如果對于公益訴訟判決書的效力指向不作擴(kuò)張規(guī)定，那么公益受害者的利益將無法通過公益訴訟獲得司法保障。

五、公益賠償金的領(lǐng)取、分配、使用與監(jiān)督亦存在立法空白

公益訴訟若勝訴，必然會(huì)涉及損害賠償及補(bǔ)償問題。如果判決的救濟(jì)方式除了停止侵害、恢復(fù)原狀、消除影響以外，還存在賠償金的，則對于賠償金的領(lǐng)取、分配、使用與監(jiān)督，還存在如下司法障礙：

1.由誰領(lǐng)取賠償金。對于誰能領(lǐng)取和支配公益賠償金，法律并未明確?！睹袷略V訟法》第55條規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。作為法律授權(quán)的訴訟主體，公益訴訟原告雖然在訴訟中成為了公共利益的代表，但代表者并不等于享有者。對公益造成損害而給予的賠償金，應(yīng)當(dāng)由受害方共同享有。然而法律僅僅規(guī)定了公益訴訟的訴訟主體，并未對公益賠償金的利益歸屬主體作出明確。因此，誰有資格領(lǐng)取公益賠償金將是公益訴訟判決執(zhí)行中首先要解決的問題。由于公益訴訟往往涉及不特定多數(shù)人，由受害方領(lǐng)取賠償金顯然并不現(xiàn)實(shí)。賠償金的領(lǐng)取是否仍然由法定的部門統(tǒng)一領(lǐng)取尚待明確。

2.由誰監(jiān)督公益賠償金的分配及使用。如果法律法規(guī)或司法解釋能夠確定領(lǐng)取賠償金的主體，那么接下去要面臨的問題是，賠償金如何分配與使用并且如何接受監(jiān)督。在昆明一起非法采礦的刑事案件中，安寧市國土資源局代表國家提起刑事附帶民事公益訴訟，經(jīng)法院主持調(diào)解，6名被告賠償因破壞國家礦產(chǎn)資源造成的經(jīng)濟(jì)損失44.3512萬元，該筆賠款支付給“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”。①《昆明市第二例環(huán)境公益訴訟案審結(jié)，被告賠償40余萬元用于支付環(huán)境公益專項(xiàng)資金》，http://yn.yunnan. cn/km/html/2011-08/07/content_1761854.htm，云南網(wǎng)，2012年12月25日訪問。在這起案件中，由于昆明設(shè)立了環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金，賠償金的領(lǐng)取主體獲得了確立，但納入專項(xiàng)資金的賠償金是否得到合理分配與使用，還需要監(jiān)督主體的參與。由于公益訴訟涉及一定區(qū)域內(nèi)的共同利益，是該區(qū)域的受害方全體來行使監(jiān)督權(quán)，還是由公益訴訟原告、相關(guān)的協(xié)會(huì)、社團(tuán)，抑或是相關(guān)行政機(jī)關(guān)或案件管轄法院來監(jiān)督，也有待法律統(tǒng)一規(guī)定。

3.由誰起訴賠償金使用或分配中的不當(dāng)行為？如果公益賠償金分配不公或使用不當(dāng)?shù)?，公共利益將再次受到影響。在這種情況下，公共利益受害方是否能夠享有訴權(quán)？在法治國家，有損害必有救濟(jì)。如果因賠償金的不當(dāng)使用或分配不公影響公共利益的，受害方應(yīng)當(dāng)享有救濟(jì)途徑，無論是行政救濟(jì)還是司法救濟(jì)。如果允許司法救濟(jì)的，那么誰將再次成為公益訴訟的原告，這也將是一個(gè)棘手的問題。

除了上述司法障礙，還值得深思的問題是，基于私法自治原則，普通民事訴訟當(dāng)事人具有完全的處分權(quán)，而民事公益訴訟中，為確保公共利益不受侵犯，原告方的處分權(quán)應(yīng)當(dāng)受到一定限制，其和解、調(diào)解、撤訴等訴訟權(quán)利應(yīng)受到一定程序的制約。因此，在環(huán)境公益訴訟中如何制約原告方的訴訟處置權(quán)，也需要精良的制度設(shè)計(jì)。另外，《民事訴訟法》第55條將公益訴訟的原告資格僅賦予法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，在這些機(jī)關(guān)或組織怠于行使公益訴訟起訴權(quán)的情況下，是否可以允許私人作為替代性主體，在有證據(jù)證明相關(guān)機(jī)關(guān)或組織拒絕提起公益訴訟的情況下，直接向法院提起公益訴訟？正如康菲溢油事故中，如果將清污費(fèi)、恢復(fù)生態(tài)治理費(fèi)用、資源損失等列為公共利益損失，而環(huán)保法規(guī)定的相關(guān)組織怠于出面維護(hù)上述公共利益的，勢必將影響廣大漁民的捕撈權(quán)的實(shí)現(xiàn)以及將來的養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的開展。此時(shí)，如果不賦予私人的起訴權(quán)或共同訴訟權(quán)，顯然不利于社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)。

綜上，2012年《民事訴訟法》增設(shè)的公益訴訟規(guī)定，擴(kuò)大了民事訴訟的利益保護(hù)范圍，在民事訴訟的發(fā)展歷史上具有里程碑式的意義。然而在如何具體實(shí)施公益訴訟的問題上，《民事訴訟法》并沒有給出具體的答案，第55條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定十分概括，尚缺乏可操作的規(guī)則，其宣示意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)踐意義。民事公益訴訟尤其是環(huán)境公益訴訟的發(fā)展還面臨著諸多司法障礙，許多難題亟待破解，需要盡早在訴的利益劃分、精神損失概念延伸、判決效力指向擴(kuò)張等領(lǐng)域進(jìn)一步進(jìn)行拓展和制度改革，從而探索建立我國民事公益訴訟的具體規(guī)則，使得環(huán)境公益訴訟盡早付諸實(shí)踐，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)早日實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處。

上海市浦東新區(qū)人民法院

2013-05-10