周 超 張媛嬌

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度探討

周 超 張媛嬌

民事執(zhí)行領(lǐng)域中的“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”，一直是困擾我國法學(xué)實務(wù)界和理論界的熱點問題。人民法院三五改革綱要中，將規(guī)范人民法院接受檢察機關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序作為重要內(nèi)容之一。基于權(quán)力不受制約必將導(dǎo)致腐敗的基本論點，主張對民事執(zhí)行開展檢察監(jiān)督的呼聲日漸高漲。但目前關(guān)于該項制度的爭論多糾纏于對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的理論基礎(chǔ)和立法依據(jù)及比較法視野下的存廢之爭，忽略了對民事執(zhí)行權(quán)定位、檢察監(jiān)督權(quán)屬性等源頭性問題的探討。如何在權(quán)力擴張與謙抑之間尋求理性平衡，如何在監(jiān)督與救濟雙重屬性下進行制度重構(gòu)，將是本文探討民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的一個基本的出發(fā)點和落腳點。

一、現(xiàn)狀檢視：從對立到趨合的漸變過程

（一）分歧與對立

對于是否應(yīng)在民事執(zhí)行活動中引入檢察監(jiān)督，法檢兩家觀點迥異，分歧由來已久。這種理論觀點的分歧和對法律條文理解的差異，逐漸演變成司法實務(wù)的對立。

1.理論碰撞。對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，理論上存在贊成和反對兩種觀點。贊成說認為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對民事訴訟進行全方位監(jiān)督，無論法院的審判活動還是當(dāng)事人的訴訟活動，無論訴前、訴訟還是執(zhí)行，都屬于監(jiān)督范圍，對民事執(zhí)行活動進行全面的檢察監(jiān)督是題中應(yīng)有之義。①李浩、江偉：《民事訴訟檢察監(jiān)督若干問題探討》，《人民檢察》1995年第5期；江偉：《略論檢察監(jiān)督權(quán)在民事訴訟中的行使》，《人民檢察》2005年第9期；孫加瑞：《關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的質(zhì)疑與回答》，《檢察日報》2007年9月6日。反對說則認為，基于我國目前的法制現(xiàn)狀，開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督弊大于利，故應(yīng)慎重。②趙晉山、黃文藝：《如何為民事執(zhí)行監(jiān)督開“處方”》，《法制日報》2007年8月14日；龐彩虹：《理性退守：檢察監(jiān)督不應(yīng)介入民事強制執(zhí)行》，《浙江審判》2009年第11期。

2.條文分歧。在《民事訴訟法》修改前，對法律條文的理解分歧，主要集中在該法第14條、第187條和第204條（分別對應(yīng)新《民事訴訟法》的第14條、208條和227條）。③2007年《民事訴訟法》第14條規(guī)定人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督；第187條規(guī)定檢察機關(guān)對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定發(fā)現(xiàn)有本法第179條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴；第204條規(guī)定執(zhí)行過程中，案外人、當(dāng)事人對裁定不服，認為原判決、裁定錯誤的，依照審判監(jiān)督程序辦理。具體來說，《民事訴訟法》將檢察對法院的監(jiān)督職能具化為檢察機關(guān)有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督，其中審判活動是否包含執(zhí)行活動？（新《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督。”將“民事審判活動”改為“民事訴訟”，幾字之差，表明了立法者對于檢察監(jiān)督是否包括民事執(zhí)行的態(tài)度，關(guān)于該條的分歧不言自明）執(zhí)行過程中的裁定是否屬于可以抗訴的裁定？“依照審判監(jiān)督程序辦理”是否包括檢察機關(guān)的民事抗訴程序？對于這些問題，法檢兩方意見相左，分歧較大。

3.實踐對立。1995年和2000年，最高法院分別發(fā)布了兩個司法解釋，規(guī)定執(zhí)行過程中的裁定不屬于抗訴范圍以及檢察院暫緩執(zhí)行建議沒有法律依據(jù)，①《關(guān)于對執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》中規(guī)定：“根據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，人民法院為保證生效判決、裁定及其他法律文書的執(zhí)行而在執(zhí)行程序中作出的裁定，不屬于抗訴的范圍?！薄蛾P(guān)于如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行建議問題的批復(fù)》中規(guī)定：“人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執(zhí)行的建議沒有法律依據(jù)?！蓖ㄟ^限制檢察院抗訴和建議的范圍，明確否定了檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督。各地法院也多援引這兩個司法解釋排斥檢察機關(guān)介入民事執(zhí)行活動。與之對應(yīng)，最高檢察院則兩次發(fā)出通知，要求各級檢察院在辦理抗訴案件時，將抗訴書副本報同級人大常委會。②最高檢的通知緊隨《關(guān)于對執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》之后發(fā)出，其對抗意味很明顯。

（二）趨合與探索

近年來，民事執(zhí)行領(lǐng)域暴露出來的各種問題引起廣泛關(guān)注。如何解決這些問題，確保民事執(zhí)行公正高效是擺在理論界和實務(wù)界面前的一大課題。隨著司法形勢的變化和檢察監(jiān)督理論研究的深入，賦予檢察機關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)得到更多人的接受和認可。法檢兩家的分歧逐漸消弭，觀點不斷融合，態(tài)度趨于緩和。具體表現(xiàn)在：部分地方法院逐漸認可和配合檢察機關(guān)的監(jiān)督，有些法院還主動邀請檢察院參與民事執(zhí)行監(jiān)督，各種形式的探索和嘗試如雨后春筍般在各地出現(xiàn)。除了比較常見的檢察建議外，③2002年四川高院、四川省檢察院聯(lián)合出臺《關(guān)于在民事、行政訴訟中應(yīng)用檢察建議的意見（試行）》，規(guī)定人民法院作出的訴訟保全，先予執(zhí)行裁定或者在執(zhí)行過程中作出的裁定有錯誤，可以采用裁定更正或其他方式予以糾正的，檢察院可以向法院提出檢察建議。2005年5月，鄭州中院與鄭州市檢察院出臺的《關(guān)于加強審判監(jiān)督、民事行政監(jiān)察工作協(xié)調(diào)配合的若干意見》中規(guī)定，人民法院的執(zhí)行活動不當(dāng)或確有錯誤的，人民檢察院可以向同級人民法院提出檢察建議，人民法院應(yīng)及時書面答復(fù)。2005年12月重慶高院、重慶市檢察院印發(fā)《關(guān)于規(guī)范民事行政檢察建議工作的若干意見（試行）的通知》，規(guī)定人民法院及其工作人員在民事、行政訴訟活動中違法采取對妨礙訴訟的強制措施、違法保全或者執(zhí)行錯誤并造成損失的，檢察院可以向同級或者下級人民法院提出檢察建議。各地還采取了檢察機關(guān)現(xiàn)場監(jiān)督、發(fā)意見函、建議暫緩執(zhí)行、介入執(zhí)行和解等多種形式，開展執(zhí)行監(jiān)督。④如鄭州新密法院邀請當(dāng)?shù)貦z察院對民事執(zhí)行進行現(xiàn)場監(jiān)督。廣州番禺檢察院向法院發(fā)函，要求法院提供書面執(zhí)行情況說明。深圳羅湖區(qū)檢察院經(jīng)與法院或有關(guān)部門溝通案情交換意見后，通過發(fā)出意見函或檢察建議書的方式，開展執(zhí)行監(jiān)督。2007年3月，深圳市人大常委會出臺《關(guān)于加強人民法院民事執(zhí)行工作若干問題的決定》，其中規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立、健全有關(guān)工作制度，加強對人民法院民事執(zhí)行工作的法律監(jiān)督?！边@是首個明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的地方性法規(guī)。

繼各地開展的探索實踐后，最高法院和最高檢察院于2011年3月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），在山西省等12個省市區(qū)開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督試點。雖然《通知》規(guī)定有待進一步完善，但畢竟為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的進一步探索運行提供了可供參考的司法實踐范本。

二、理性探究：必要性與有限性的雙重考量

（一）必要性——執(zhí)行權(quán)屬性基礎(chǔ)上的正向解讀

筆者發(fā)現(xiàn)，幾乎所有支持執(zhí)行檢察監(jiān)督的文章都有一個共同的立論基礎(chǔ)：執(zhí)行難、執(zhí)行亂亟需加以解決，檢察監(jiān)督是治理執(zhí)行亂象的一劑“良藥”，并由此從權(quán)力制衡、程序正義、權(quán)利救濟等角度論證執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要性。在此，我們不討論是否存在個別司法亂象被無限放大的可能，單就論證的方式來說，先得出結(jié)論后填充理由的過程往往就事論事，缺乏深入的思考和透徹的分析。筆者以為，準確把握執(zhí)行權(quán)的基本屬性是正確對待執(zhí)行與檢察監(jiān)督關(guān)系、構(gòu)建科學(xué)合理的民事執(zhí)行體制的理論基礎(chǔ)，這恰恰是很多理論研究所忽略的。

執(zhí)行權(quán)是一種運用司法權(quán)強制被執(zhí)行人履行民事義務(wù)，以實現(xiàn)生效法律文書所確認的民事權(quán)利的國家權(quán)力，強制性是其最根本的屬性。雖然執(zhí)行權(quán)包含了某些判斷性的內(nèi)容，但這種判斷是為強制性服務(wù)的。應(yīng)當(dāng)承認，強制性并非執(zhí)行權(quán)獨有，任何權(quán)力的背后都有強制力作為后盾，都具備一定的外在或潛在的強制性影響力。但是，相比其他權(quán)力，執(zhí)行權(quán)有其特性：第一，執(zhí)行權(quán)的強制力具有單方性。執(zhí)行權(quán)的行使直接針對被執(zhí)行人的財產(chǎn)權(quán)利乃至人身自由，而且不需要事先征得被執(zhí)行人同意。執(zhí)行程序一旦啟動，即對被執(zhí)行人財產(chǎn)、人身和意志發(fā)生強制作用，即使在被執(zhí)行人公然對抗執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行行為的情況下，執(zhí)行機關(guān)依然可以不顧及被執(zhí)行人的意愿而采取強制執(zhí)行措施。①童兆洪：《論民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)》，《法律適用》2003年第10期，第22頁。第二，強制執(zhí)行行為不可訴。除了法律明確允許對某些裁定提起訴訟的以外，被執(zhí)行人對執(zhí)行法院的查封、扣押、凍結(jié)等強制執(zhí)行行為不服的，不能訴諸法院，只能提出異議來獲得救濟。這也是執(zhí)行權(quán)作為司法權(quán)的一個重要特征。強制執(zhí)行是國家公權(quán)力對私權(quán)利進行強制性救濟的程序，但在這個過程中，執(zhí)行權(quán)也有不當(dāng)運用或濫用的可能，存在侵害執(zhí)行當(dāng)事人或相關(guān)案外人權(quán)益的情況。權(quán)力濫用是權(quán)力運行的痼疾，正是由于執(zhí)行權(quán)具有的強大力量，所以在制度設(shè)計上必然要有合理的規(guī)制：一方面，要控制執(zhí)行權(quán)的擴張和濫用，就必須為其設(shè)置一個合理的界限。這需要從內(nèi)部強化執(zhí)行權(quán)的分權(quán)和自我監(jiān)督，更重要的是引進外部監(jiān)督并建立起一套完備的監(jiān)督機制。另一方面，重視對相關(guān)當(dāng)事人程序性權(quán)利和實體性權(quán)利的保護，有必要設(shè)立某種允許當(dāng)事人、案外人進行爭議并尋求救濟的程序。

1.現(xiàn)有監(jiān)督方式存在局限性。一方面，法院內(nèi)部監(jiān)督效果不甚理想。近年來，法院不斷加大執(zhí)行改革力度，建立健全執(zhí)行監(jiān)督制約機制，包括設(shè)立執(zhí)行局并形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理體制、本院審判監(jiān)督、執(zhí)行裁決權(quán)和實施權(quán)的分離，以及執(zhí)行人員違法責(zé)任追究等等。這些機制在一定程度上可以起到規(guī)范執(zhí)行權(quán)運行、糾正違法執(zhí)行行為的作用。但是，不得不指出，這種自我監(jiān)督在監(jiān)督的范圍、程序和力度上尚存在很多不完善之處，而且內(nèi)部監(jiān)督作為一種自我凈化和糾錯機制，容易陷入自己監(jiān)督自己的邏輯悖論，其權(quán)威性和公信力受到質(zhì)疑。另一方面，外部監(jiān)督缺乏專業(yè)性和制度化。我國民事執(zhí)行的外部監(jiān)督主體非常廣泛，包括人大監(jiān)督、黨政監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等。人大監(jiān)督更多的是原則性、宏觀層面的監(jiān)督，雖然也有個案監(jiān)督，但不少是個別人大代表對與自身有利害關(guān)系的案件的干預(yù)。黨政機關(guān)監(jiān)督主要針對法院的人、財、物，是一種非程序化的監(jiān)督手段，也失之專業(yè)性。媒體的監(jiān)督雖然有力卻容易干擾司法，輿論的監(jiān)督雖然廣泛卻往往缺乏理性。社會分工的細化和法律的職業(yè)化決定了執(zhí)行監(jiān)督工作應(yīng)該是具體的、專業(yè)的、經(jīng)常性并且制度化的監(jiān)督，這正是現(xiàn)有的外部監(jiān)督方式所欠缺的。

2.現(xiàn)有救濟手段存在局限性?，F(xiàn)行《民訴法》規(guī)定了執(zhí)行異議、案外人異議以及向上級法院申請執(zhí)行等救濟制度，賦予當(dāng)事人、利害關(guān)系人、案外人提出異議、申請復(fù)議或者提起異議之訴的權(quán)利。但是這些救濟手段存在很多不足，表現(xiàn)在：一是渠道單一，異議或復(fù)議只能向執(zhí)行法院提出，執(zhí)行法院怠于執(zhí)行的僅可以向上一級法院申請執(zhí)行。二是程序復(fù)雜，一項權(quán)利可能要經(jīng)歷異議、復(fù)議或者訴訟等多個程序才有可能得到救濟，增加當(dāng)事人的訟累。三是過程不透明，對異議、復(fù)議和申訴的審查、裁定是由法院作出的，決定權(quán)在法院，其合理性受到質(zhì)疑。這種依靠私權(quán)利的自我救濟來抗衡公權(quán)力的做法，效果畢竟有限，導(dǎo)致他們的訴求“不得不采取上訪、申訴等非程序化的方式來表達”，②汲長彪：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督啟動的程序設(shè)計》，《山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報》2011年第1期，第122頁。帶來很多負面影響。

從監(jiān)督的角度而言，現(xiàn)有的法院內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督?jīng)]有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，作為專門和專業(yè)的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察介入執(zhí)行監(jiān)督有其現(xiàn)實意義。從救濟的角度而言，執(zhí)行救濟的最終目的是祛除違法執(zhí)行所造成的對當(dāng)事人、利害關(guān)系人的不利益，那么檢察機關(guān)在監(jiān)督違法執(zhí)行行為的同時，附帶產(chǎn)生了修復(fù)該違法行為的結(jié)果，進而表現(xiàn)為對執(zhí)行不利益的祛除。也就是說，引入執(zhí)行檢察監(jiān)督可以為當(dāng)事人、利害關(guān)系人提供一種新的權(quán)利救濟途徑，即借助于另一種公權(quán)力對執(zhí)行行為進行糾錯，借以實現(xiàn)權(quán)利的救濟和保護。從這個意義上說，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有其制度價值。

（二）有限性——多維價值層面上的反向思考

應(yīng)當(dāng)說，建立并完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，符合法治建設(shè)的基本規(guī)律及司法改革的總體方向。但是，如同對執(zhí)行權(quán)不受制約的擔(dān)憂一樣，不受制約的檢察監(jiān)督權(quán)也是不可取的。任何權(quán)力的行使都必須有其歸屬，也應(yīng)當(dāng)有其邊界，監(jiān)督的最高境界并非全面涵蓋，適度、有限的監(jiān)督反而有利于形成潛在制約。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅守克制、謙抑的立場，既要有限監(jiān)督，也要適度監(jiān)督。

1.基于檢察監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)關(guān)系的考量

第一，檢察監(jiān)督權(quán)存在濫用的可能。任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)有明確的邊界，否則不可避免地會帶來負面影響，檢察監(jiān)督權(quán)也不例外。如果一味只強調(diào)檢察院監(jiān)督法院，單方面強化檢察監(jiān)督權(quán)，忽略檢察監(jiān)督權(quán)也有被濫用的可能，那么隨著民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的推進，有個問題是無法回避的：誰來監(jiān)督監(jiān)督者？一種權(quán)力的行使容易出問題，就設(shè)計另一種權(quán)力從外部加以監(jiān)督，殊不知新的權(quán)力的行使同樣可能出現(xiàn)問題。那么，是否又要設(shè)計另一種新的權(quán)力來監(jiān)督檢察監(jiān)督權(quán)呢？如此制度的循環(huán)將永遠無法結(jié)束。保障檢察監(jiān)督權(quán)不越界的關(guān)鍵不是再行設(shè)立監(jiān)督，而是設(shè)計一條恰當(dāng)合理的路徑并使其嚴格依路徑運行。

第二，檢察監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)是一種對等和制衡的關(guān)系。我國的檢察監(jiān)督制度借鑒于前蘇聯(lián)，在憲法體制的設(shè)定上檢察院和法院是平行的司法機關(guān)，不存在誰高誰低、誰強誰弱的問題。相應(yīng)地，檢察監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)在地位上是對等的，檢察監(jiān)督權(quán)不能超越監(jiān)督的范疇而試圖凌駕于執(zhí)行權(quán)之上。另一方面，民事執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)該體現(xiàn)國家審判機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)在民事執(zhí)行中相互制約的關(guān)系，在執(zhí)行權(quán)作用的范圍內(nèi)檢察權(quán)不宜過多介入，其基本的前提是不能妨礙和干擾正常的民事執(zhí)行。如果檢察監(jiān)督權(quán)過于強大，又能采取各種方式監(jiān)督民事案件的執(zhí)行，那么在個別案件的執(zhí)行中干預(yù)、架空甚至取代執(zhí)行權(quán)就會成為可能。

2.基于公正與效率的考量

首先，有限監(jiān)督符合司法公正的基本要義。檢察機關(guān)對執(zhí)行活動進行監(jiān)督，是以法律監(jiān)督者的身份進行的，代表的是國家利益和公共利益，并不是任何一方當(dāng)事人的代理人或代言人。在民事執(zhí)行程序中，申請執(zhí)行人和被執(zhí)行人之間的關(guān)系是典型的私法關(guān)系。如果檢察機關(guān)可以隨意介入執(zhí)行、任意監(jiān)督執(zhí)行，借助公權(quán)力為一方當(dāng)事人“撐腰”，天平的一側(cè)借了力，另一側(cè)必然上揚或下沉，平衡被打破。這是否會導(dǎo)致有些當(dāng)事人“曲線救國”，繞過現(xiàn)有的各種權(quán)利救濟途徑，轉(zhuǎn)而尋求檢察院的“監(jiān)督”來對抗執(zhí)行呢？這樣的擔(dān)心絕非空穴來風(fēng)。過于強調(diào)監(jiān)督的范圍或放大監(jiān)督的效果很有可能使執(zhí)行監(jiān)督成為少數(shù)人規(guī)避法律的工具，這與借助檢察法律監(jiān)督實現(xiàn)司法公正的價值目標顯然是背道而馳的。

其次，有限監(jiān)督符合司法效率的基本要求。執(zhí)行就其基本性質(zhì)而言本來就更要求效率性，要求盡可能節(jié)約時間精力等成本，盡快和不折不扣地實現(xiàn)已經(jīng)被確認的實體權(quán)利義務(wù)，但如果這個過程隨時可以被打斷被中止的話，效率的要求就很難得到滿足。①王亞新：《執(zhí)行檢察監(jiān)督問題與執(zhí)行救濟制度構(gòu)建》，《中外法學(xué)》2009年第1期，第141頁。執(zhí)行工作具體、瑣碎，大量的都是事務(wù)性工作。以裁定為例，一個執(zhí)行案件往往有幾個、十幾個裁定，有的甚至多達幾十個。其中很多為非終局性的裁定，大多僅涉及程序問題，不對當(dāng)事人的實體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接和決定性的影響。如果檢察機關(guān)對執(zhí)行中所有的裁定都可以提出抗訴，法院都要進行再審，將會出現(xiàn)一個執(zhí)行案件引發(fā)多個再審案件、產(chǎn)生多個權(quán)利主體的現(xiàn)象。執(zhí)行程序因此需要投入比現(xiàn)在多得多的司法資源，而且變得復(fù)雜冗長，執(zhí)行工作可能因此無法正常進行。這不僅不利于解決執(zhí)行難，反而會加劇執(zhí)行難，嚴重影響執(zhí)行效率。

3.基于意思自治的考量

在民事執(zhí)行法律關(guān)系中，執(zhí)行權(quán)的啟動和行使以債權(quán)人申請為前提，受當(dāng)事人私權(quán)自治的制約，具有被動性。同樣，檢察監(jiān)督也應(yīng)遵循司法程序運行的規(guī)律與特點，恪守被動性和補充性。除非執(zhí)行行為嚴重損害了國家利益或社會公共利益，檢察機關(guān)不應(yīng)主動介入。這是因為：第一，代表公權(quán)力的檢察監(jiān)督不能代替當(dāng)事人處分權(quán)利，只要當(dāng)事人未對法院執(zhí)行提出異議或申請復(fù)議，哪怕執(zhí)行裁決或?qū)嵤┐嬖谶`法情形，應(yīng)當(dāng)推定為私權(quán)讓渡或權(quán)利忍讓，務(wù)必尊重“意思自治”原則。第二，出于對公權(quán)救濟的盲目崇拜及對私權(quán)救濟和法院自我糾錯的固有偏見，當(dāng)事人在面臨執(zhí)行異議或檢察監(jiān)督選擇時，必然偏向后者，民訴法關(guān)于執(zhí)行救濟制度的程序設(shè)計將因此面臨尷尬的境地。因此檢察監(jiān)督應(yīng)該作為救濟的補充，當(dāng)事人、利害關(guān)系人要窮盡系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)行救濟制度后，方可訴諸檢察機關(guān)。

三、制度構(gòu)建：在權(quán)力的謙抑與擴張之間尋求平衡

（一）基本原則的確立

1.合法監(jiān)督原則。一方面,檢察機關(guān)在民事執(zhí)行監(jiān)督活動中應(yīng)當(dāng)嚴格依照法律法規(guī)進行，其只在法律明文授權(quán)監(jiān)督的范圍內(nèi)，按照法定程序采取法律規(guī)定的監(jiān)督方式開展監(jiān)督活動。另一方面,檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)把監(jiān)督重點放在案件合法性監(jiān)督而非合理性監(jiān)督上。

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序流程圖

2.窮盡救濟原則。為避免造成對當(dāng)事人處分權(quán)的不當(dāng)干預(yù)以及妨礙民事執(zhí)行程序的高效運行，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動應(yīng)以當(dāng)事人窮盡法院系統(tǒng)內(nèi)救濟途徑為前提，檢察機關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)視為對當(dāng)事人權(quán)利救濟的最后途徑而非選擇途徑。

3.效率優(yōu)先原則。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動盡量以不干預(yù)執(zhí)行法院正常執(zhí)行為原則，將有利于推進法院執(zhí)行效率作為監(jiān)督的目標之一。另一方面,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度運行本身要以效率優(yōu)先為原則，相應(yīng)的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證的便利，方便其盡快查明事實，作出相應(yīng)處置，防止淪為當(dāng)事人拖延執(zhí)行的工具。

（二）具體制度的構(gòu)建

1.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

準確界定民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍，是構(gòu)建科學(xué)合理執(zhí)行監(jiān)督制度的基礎(chǔ)。按照民事執(zhí)行權(quán)力構(gòu)造、運行及行為種類的劃分，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)行裁定和執(zhí)行行為兩大類：

（1）執(zhí)行裁定。按照適用對象不同，可分為執(zhí)行措施的裁定、執(zhí)行程序的裁定和涉及實體的裁定。前文所述，并非所有執(zhí)行裁定都有納入檢察監(jiān)督范圍的必要，尤其是查封、扣押、凍結(jié)等執(zhí)行措施裁定及中止、回轉(zhuǎn)等執(zhí)行程序裁定，不宜納入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍。而對債務(wù)人異議之訴、案外人異議之訴、第三人異議之訴、代位請求異議之訴、執(zhí)行變更后的被執(zhí)行人財產(chǎn)等涉及實體處分的裁定，因為直接關(guān)系到債權(quán)人、案外人、利害關(guān)系人的實體權(quán)利是否受到保護或侵害，應(yīng)當(dāng)將其納入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍。

（2）執(zhí)行行為。根據(jù)執(zhí)行行為種類不同，可以分為合法性行為和合理性行為。并非所有執(zhí)行行為都有納入檢察監(jiān)督的必要，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)始終堅守合法性審查而不應(yīng)擴張至合理性審查。如果將合理性納入監(jiān)督范圍，將與法院的自由裁量權(quán)發(fā)生沖突，有干涉審判獨立之嫌，而且從當(dāng)事角度而言，檢察機關(guān)過多關(guān)注合理性問題也有違私法自治。故檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)只對當(dāng)事人反映的不法執(zhí)行行為依法啟動監(jiān)督程序，責(zé)令法院審查、改正；而對當(dāng)事人反映的不當(dāng)執(zhí)行行為，可以建議當(dāng)事人通過其他途徑尋求救濟。如果將不當(dāng)執(zhí)行行為納入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍，只會導(dǎo)致監(jiān)督標準的模糊以及監(jiān)督效果的混亂。

除此之外，也有學(xué)者主張將執(zhí)行依據(jù)、執(zhí)行人員徇私枉法行為等納入執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍，筆者認為：對于執(zhí)行依據(jù)的檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)屬于民事審判抗訴范疇，民訴法已有明確規(guī)定，實無納入執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要；對于立案查處執(zhí)行人員違法執(zhí)行涉及的職務(wù)犯罪，雖然客觀上產(chǎn)生了監(jiān)督的效果，但其屬于檢察機關(guān)職責(zé)所在。所以從本質(zhì)上來說，上述兩類不應(yīng)納入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍。

2.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動

目前理論界在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督啟動方式上主要有“依職權(quán)”、“依申請”及“申請為主職權(quán)為輔”三種觀點。筆者認同第三種觀點。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序依賴于當(dāng)事人的申請，檢察機關(guān)不能依職權(quán)主動啟動，當(dāng)事人窮盡系統(tǒng)內(nèi)的救濟制度時，檢察機關(guān)才可以依據(jù)當(dāng)事人的申請啟動民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序。當(dāng)然，在法院執(zhí)行行為嚴重損害國家或社會公共利益的情況下，檢察機關(guān)可依職權(quán)啟動執(zhí)行監(jiān)督程序。①兩高《通知》第2條和第4條規(guī)定：“人民檢察院可以依當(dāng)事人、利害關(guān)系人的申請，對下列民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督：…….”“當(dāng)事人或者利害關(guān)系人認為人民法院的民事執(zhí)行活動違法，損害了自己合法權(quán)益，直接向人民檢察院申訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)告知其依照法律規(guī)定向人民法院提出異議、申請復(fù)議或者申訴。”可以說這兩條規(guī)定基本確立了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督“申請為主職權(quán)為輔”的啟動原則。

3.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的受理

規(guī)范的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督受理機制是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度實現(xiàn)設(shè)置目的的有效保證。具體包括管轄范圍、提起時效及受理條件三個方面：

（1）管轄范圍。具體又分為級別管轄和地域管轄。在級別管轄上，應(yīng)當(dāng)以同級監(jiān)督為原則。民事執(zhí)行以效率為先，如通過自上而下的方式進行監(jiān)督，難以及時對違法民事執(zhí)行活動進行及時查處或糾正，影響監(jiān)督效果。實行同級監(jiān)督包含兩層含義：一是由同級檢察院受理對同級法院執(zhí)行監(jiān)督的申請，并進行調(diào)查取證；二是由受理的檢察院向同級法院提出抗訴或發(fā)出檢察建議。在特殊情況下，如上級檢察院認為必要，可主動對下級法院的執(zhí)行活動進行監(jiān)督，下級檢察院認為需要的，也可提請上級檢察院進行監(jiān)督。在地域管轄上，實行執(zhí)行法院所在地或執(zhí)行行為發(fā)生地檢察院管轄，一方面有利于及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，另一方面有利于更好地溝通協(xié)調(diào)。

（2）提起時效。為維護法院執(zhí)行活動的穩(wěn)定性和嚴肅性，檢察機關(guān)對民事執(zhí)行啟動監(jiān)督應(yīng)受到合理期限的限制。該期限規(guī)定的時間不能太短，否則不利于當(dāng)事人充分尋求救濟，從而有違民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度設(shè)立的目的；同時不能太長，否則不利于實現(xiàn)執(zhí)行效率。具體而言，針對執(zhí)行裁定，當(dāng)事人或案外人須在裁定生效之日起6個月內(nèi)提出申訴；針對執(zhí)行行為，當(dāng)事人或案外人須在行為終了之日起1個月內(nèi)提出申訴。但嚴重損害國家利益或社會公共利益的不受上述期限限制。

（3）受理條件。按照窮盡救濟原則，當(dāng)事人向檢察機關(guān)反映申訴不法執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的文書或證據(jù)材料。但民事執(zhí)行裁決或執(zhí)行行為與民事審判畢竟有所不同，前者一經(jīng)做出就對相對人產(chǎn)生直接的法律效力，如果等到損害結(jié)果產(chǎn)生再尋求法律救濟，是不公平的也是不經(jīng)濟的。特別是在執(zhí)行可能造成公共利益受損、如不及時制止可能造成執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難等情形時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時介入。故對受理條件要求不宜苛刻，建議滿足兩個條件即可：一是證明已向法院提起異議、申請復(fù)議、申訴等事實的證據(jù)材料；二是證明執(zhí)行違法事實的證據(jù)材料。至于是否已經(jīng)窮盡法院系統(tǒng)內(nèi)救濟途徑，以及違法事實是否屬于檢察監(jiān)督范圍，應(yīng)當(dāng)留予檢察機關(guān)民行部門審查決定。

4.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

監(jiān)督方式作為監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的途徑，是構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的核心。①兩高《通知》出臺前，各地司法實踐做法多樣，歸納起來主要有兩種模式：一種是區(qū)別模式，即依照民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍不同，采取不同的監(jiān)督方式，如對民事事執(zhí)行裁判行為，采取抗訴、檢察建議，對涉及國家和社會公益案件提起異議之訴等；對民事執(zhí)行實施行為，采取要求說明不執(zhí)行理由、命令調(diào)查與補充偵查、暫緩執(zhí)行、檢察和解等。另一種是統(tǒng)一模式，即主張不管民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍如何，都應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一的監(jiān)督方式。新《民訴法》對民事審判活動進行檢察監(jiān)督確立了檢察建議和抗訴兩種方式。民事執(zhí)行活動雖然從法理上講屬于審判活動的自然延伸和組成部分，但其呈現(xiàn)出與審判活動不同的特點，而且執(zhí)行裁定與執(zhí)行行為又有各自不同的特點。構(gòu)建與執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍相適應(yīng)的檢察監(jiān)督模式，是確保民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作實效的前提和保障，也是構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的基本要求。筆者以為：針對違法執(zhí)行行為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取檢察建議的監(jiān)督方式進行監(jiān)督；針對涉及實體權(quán)利處分的執(zhí)行裁定，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取提起抗訴的監(jiān)督方式進行監(jiān)督。

（1）檢察建議。在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督試點中，檢察建議是運用最多的一種監(jiān)督方式，該方式源于《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第47條第（二）、（四）項的規(guī)定。由于檢察建議的方式相對比較平緩、溫和、容易讓法院接受，兩高《通知》采納該種監(jiān)督方式不失為一種明智之舉。但采用檢察建議遇到的最大問題是其效力問題。作為“建議”，它體現(xiàn)的是檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用的延伸和輻射，是對需要辦理的某件事情提出如何辦理的意見和主張，不是命令，因此不具有法律的約束力和強制性。為此《通知》第3條規(guī)定檢察建議應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會決定并以書面形式提出，人民法院應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議后1個月內(nèi)作出處理并將處理情況書面回復(fù)人民檢察院，這在一定程度上賦予了其法律強制力。由于檢察建議是同級檢察機關(guān)監(jiān)督同級人民法院，出于慎重性的考慮，《通知》規(guī)定檢察建議需經(jīng)檢察委員會決定，那么按照對等原則，法院關(guān)于檢察建議的書面回復(fù)應(yīng)當(dāng)也要經(jīng)審判委員會決定。

（2）檢察抗訴。前文所述，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍包含執(zhí)行裁定和執(zhí)行行為兩大類，由于檢察建議是檢察機關(guān)針對法院執(zhí)行等活動中存在的違法行為依法提出糾正違法建議而制作的非訴訟法律文書，故其監(jiān)督范圍主要針對違法執(zhí)行行為，那么針對民事執(zhí)行裁定，應(yīng)當(dāng)設(shè)置抗訴監(jiān)督方式與之相對應(yīng)。理由是：執(zhí)行人員在做出涉及當(dāng)事人實體權(quán)利處分的裁定過程中，需要聽取雙方當(dāng)事人的舉證、質(zhì)證，并在查明事實基礎(chǔ)上作出裁判，其本質(zhì)與審判程序并無二致，檢察機關(guān)當(dāng)然可以采用抗訴的監(jiān)督方式；而對于不涉及實體處分的程序性裁定，因為沒有訴的存在，也就沒有抗訴的必要，況且本文觀點也未將其納入執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍。因此，參照審判再審程序，檢察機關(guān)在民事執(zhí)行階段就執(zhí)行裁定提起抗訴的，法院應(yīng)當(dāng)立即停止裁定的執(zhí)行，執(zhí)行裁決部門應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)另行組成合議庭重新進行審查，如有違法，及時糾正錯誤裁定并更換執(zhí)行實施行為承辦人；如無違法，維持原裁定并立即恢復(fù)執(zhí)行。

至于檢察機關(guān)參與執(zhí)行和解，事實上是在幫助法院化解執(zhí)行中的當(dāng)事人爭議難題，而不是一種監(jiān)督方式；①孫加瑞：《檢察機關(guān)實施民事執(zhí)行監(jiān)督之程序設(shè)計》，《人民檢察》2007年第13期，第14頁。檢察機關(guān)代表國家和社會公共利益提起執(zhí)行異議之訴，本質(zhì)上是民事執(zhí)行異議之訴的一種特殊形式，同樣不能認定為檢察監(jiān)督方式；還有如建議暫緩執(zhí)行、設(shè)立執(zhí)行撤銷權(quán)等，雖然能夠發(fā)揮一定監(jiān)督效力，但因缺乏監(jiān)督范圍的針對性，容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。故在現(xiàn)有民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍之下，賦予檢察機關(guān)發(fā)送檢察建議和提起抗訴兩種監(jiān)督方式，能夠較好地實現(xiàn)手段與目的、方式和范圍的有機統(tǒng)一。

（三）保障機制的配套

為確保民事執(zhí)行檢察監(jiān)督取得實效，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的監(jiān)督保障機制，其中最為重要的是應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)必要的文書閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)及提請上級監(jiān)督權(quán)。

1.文書閱卷權(quán)。執(zhí)行人員在從事執(zhí)行活動時必須依照相關(guān)程序進行，執(zhí)行法律文書是其活動軌跡的書面記載，包括執(zhí)行過程中作出的通知、裁定、決定及執(zhí)行日志等。檢察機關(guān)對執(zhí)行活動的合法性審查首先應(yīng)是對執(zhí)行法律文書進行審查。因此應(yīng)當(dāng)通過立法形式明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)調(diào)閱、復(fù)印審判、執(zhí)行過程中的相關(guān)文書，人民法院不得拒絕。

2.調(diào)查取證權(quán)。雖然民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動要求申訴人提供相關(guān)執(zhí)行違法事實的證據(jù)材料，但由于民事執(zhí)行活動存在很大的復(fù)雜性和靈活性，在很多情況下除了能提供初步的證據(jù)外，申訴人欲取得確鑿的證據(jù)存在很大的困難，檢察機關(guān)只有通過自身的調(diào)查取證才能了解。因此，為保障檢察機關(guān)履行執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察機關(guān)可以向有關(guān)單位和組織調(diào)取證據(jù)、詢問證人以及采取其他調(diào)查措施，法院及其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以配合。

3.提請上級監(jiān)督權(quán)。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督能否取得實效，有賴于法院對檢察建議或抗訴的態(tài)度。賦予檢察機關(guān)提請上級監(jiān)督權(quán)，使得提起監(jiān)督的檢察機關(guān)在不滿法院的答復(fù)意見或處理決定時，如果認為確有必要繼續(xù)督促法院糾正錯誤的，可以提請上級檢察機關(guān)進行監(jiān)督。上級檢察機關(guān)審查認為理由成立的，應(yīng)當(dāng)向同級法院發(fā)出檢察建議或提起抗訴，收到檢察建議或抗訴的法院應(yīng)當(dāng)通知下級法院將相關(guān)案卷移送至本院，并組成合議庭進行審查，必要情況下可以舉行執(zhí)行聽證。經(jīng)審查，認為檢察機關(guān)意見成立的，責(zé)令下級法院立即糾正，同時書面答復(fù)提起監(jiān)督的檢察院；如果認為意見不成立的，書面答復(fù)提起監(jiān)督的檢察院并說明理由。

浙江省臺州市中級人民法院