包勇恩

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430073)

自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，宏觀審慎已成為指導(dǎo)金融監(jiān)管改革的核心原則之一，構(gòu)建宏觀審慎層面的金融監(jiān)管體制成為主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體金融監(jiān)管制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容。宏觀審慎理念強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管應(yīng)從金融體系整體出發(fā)，同時(shí)注重監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行等宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作，目前學(xué)界對此已進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，但缺乏對宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制改革內(nèi)容的系統(tǒng)研究。構(gòu)建適宜的金融監(jiān)管體制是落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管要求的制度保障，因此，科學(xué)把握宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制改革的方向是當(dāng)前金融監(jiān)管制度改革研究亟待加強(qiáng)的重點(diǎn)領(lǐng)域。

當(dāng)今主要經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管體制可大致分為兩類，即單一監(jiān)管制與多頭監(jiān)管制。單一監(jiān)管是指由單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對整個(gè)金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，以英國、德國和日本為典型代表;多頭監(jiān)管是指由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對不同的金融機(jī)構(gòu)或市場進(jìn)行監(jiān)管，美國、意大利及中國為典型代表。2008年全球金融危機(jī)暴露出現(xiàn)行金融監(jiān)管體制在防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)中的重大缺陷與不足，尤其是在危機(jī)起源地美國的多頭監(jiān)管體制下，由于監(jiān)管者視野被限于特定金融行業(yè)之內(nèi)，缺乏從金融體系整體視野出發(fā)的權(quán)責(zé)，因此，難以適應(yīng)防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的要求。相比而言，雖然在單一監(jiān)管制下，監(jiān)管者可將金融體系整體納入監(jiān)管視野，但由于缺乏與中央銀行的宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)的有效溝通協(xié)調(diào)，監(jiān)管者在系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和危機(jī)處理等關(guān)鍵領(lǐng)域難以單獨(dú)勝任。因此，單一監(jiān)管制與多頭監(jiān)管制走向了不同的監(jiān)管體制改革路徑。

一、單一監(jiān)管制下宏觀審慎層面監(jiān)管體制改革比較

在當(dāng)今金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢之下，不同金融機(jī)構(gòu)和金融市場之間的聯(lián)系日益緊密，加之伴隨金融創(chuàng)新的快速發(fā)展，不同金融產(chǎn)品之間界限日益模糊，傳統(tǒng)多頭監(jiān)管模式已難以適應(yīng)上述變化需求。因此，自上世紀(jì)80年代開始，越來越多的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體選擇構(gòu)建單一監(jiān)管制。單一監(jiān)管制雖然有效化解了因監(jiān)管者之間的權(quán)責(zé)范圍沖突導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞與缺失，但基于中央銀行在維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定中的特殊地位，尤其是貨幣政策對金融穩(wěn)定的潛在影響，如何協(xié)調(diào)單一監(jiān)管者與中央銀行的權(quán)責(zé)就成為宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制改革面臨的主要挑戰(zhàn)。下文將從英國和德國這兩個(gè)實(shí)行單一監(jiān)管制的典型實(shí)踐出發(fā)，通過具體考察單一監(jiān)管下監(jiān)管者與中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中的合作關(guān)系，進(jìn)而分析單一監(jiān)管制下宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制的改革方向。

(一)英國

英國現(xiàn)行的金融監(jiān)管職能主要由金融服務(wù)局(FSA)負(fù)責(zé)對金融服務(wù)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，根據(jù)英國《金融服務(wù)與市場法》(Financial Services and Markets Act，F(xiàn)SMA)的規(guī)定，F(xiàn)SA的法定目標(biāo)有以下四項(xiàng):保持市場信心，促進(jìn)公眾知悉，保護(hù)消費(fèi)者和減少金融犯罪。其中，“保持市場信心”被界定為“保持對金融體系的信心”，包括金融市場交易所、受監(jiān)管活動(dòng)及相聯(lián)系的活動(dòng)。為防止FSA監(jiān)管目標(biāo)與英格蘭銀行維護(hù)金融穩(wěn)定目標(biāo)相沖突，同時(shí)也是基于有效維護(hù)金融穩(wěn)定的需求，F(xiàn)SA、英格蘭銀行和財(cái)政部就系統(tǒng)穩(wěn)定達(dá)成了一個(gè)諒解備忘錄，根據(jù)諒解備忘錄的規(guī)定，英格蘭銀行負(fù)責(zé)“金融系統(tǒng)整體上的穩(wěn)定”，F(xiàn)SA則負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、市場和清算交收系統(tǒng)的監(jiān)管〔1〕約瑟夫·J·諾頓.全球金融改革視野下的單一監(jiān)管者模式:對英國FSA經(jīng)營的批判性重估［J］.廖凡譯.北大法律評論，2006，7(2):551-552.。此外，根據(jù)上述諒解備忘錄的規(guī)定，F(xiàn)SA、英格蘭銀行和財(cái)政部建立常任委員會(huì)(Standing Committee)以確保工作合作的有效性。FSA和英格蘭銀行還簽署了涉及廣泛的信息共享協(xié)議，以確保相互之間有關(guān)信息的自由流動(dòng)〔2〕Clive Briault，A Single Regulator for the UK Financial Services Industry，F(xiàn)inancial Services Authority Occasional Paper No.2，May 1999.。FSA與英格蘭銀行的合作還體現(xiàn)在人員交叉任職上，即英格蘭銀行負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定的副行長兼任FSA理事會(huì)理事，F(xiàn)SA主席兼任英格蘭銀行理事會(huì)理事，工作人員之間還有互相借調(diào)的安排。雖然FSA與英格蘭銀行建立了上述協(xié)調(diào)合作機(jī)制，但在2008年金融危機(jī)中FSA和英格蘭銀行都未能及時(shí)采取有效措施防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)蔓延，英國甚至還發(fā)生近140年來的首次銀行擠兌危機(jī)，這不僅嚴(yán)重威脅著英國的金融安全，甚至影響倫敦的國際金融中心地位。為此，英國議會(huì)于2009年2月通過了《2009年銀行法》，開始對金融監(jiān)管體制進(jìn)行重大改革。

《2009年銀行法》規(guī)定在英格蘭銀行理事會(huì)之下成立了與貨幣政策委員會(huì)平級(jí)的金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSC)，由英格蘭銀行行長擔(dān)任金融穩(wěn)定委員會(huì)主席，由此明確了英格蘭銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中的法定核心地位。針對危機(jī)期所暴露出的監(jiān)管當(dāng)局在處理危機(jī)銀行時(shí)的權(quán)責(zé)缺失，《2009年銀行法》規(guī)定建立特別處理機(jī)制(Special Resolution Regime，SRR)來干預(yù)和處置問題銀行。在特別處理機(jī)制中，F(xiàn)SA、英格蘭銀行和財(cái)政部分別承擔(dān)著不同職責(zé)，共同協(xié)調(diào)采取相應(yīng)措施。首先，由FSA通過對問題銀行具體情形是否滿足(以及將來能否滿足)基本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，進(jìn)而由其來判斷是否對問題銀行啟動(dòng)特別處理機(jī)制。其次，一旦特別處理機(jī)制啟動(dòng)，則由英格蘭銀行負(fù)責(zé)問題銀行的整個(gè)處理程序，并協(xié)調(diào)FSA、財(cái)政部和金融服務(wù)保險(xiǎn)公司采取流動(dòng)性支持等具體應(yīng)對措施。最后，在處理過程中，涉及公共基金、國際債務(wù)以及國有股份等業(yè)務(wù)時(shí)，則需要財(cái)政部的批準(zhǔn)〔3〕Banking Act 2009 Part 1.。

2010年4月英國議會(huì)又通過《2010年金融服務(wù)法》(Financial Services Act 2010)對FSA的目標(biāo)、權(quán)力和職責(zé)進(jìn)行修訂，涉及宏觀審慎層面的內(nèi)容主要包括以下三點(diǎn):第一，在明確FSA在維護(hù)和提高金融穩(wěn)定中的職責(zé)基礎(chǔ)上，要求FSA在維護(hù)金融穩(wěn)定中加強(qiáng)與財(cái)政部、英格蘭銀行及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作;第二，要求FSA對金融穩(wěn)定戰(zhàn)略進(jìn)行評估，并賦予FSA基于維護(hù)金融穩(wěn)定的目的從非監(jiān)管實(shí)體獲取信息的權(quán)力;第三，要求FSA關(guān)注英國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策對金融體系不穩(wěn)定的影響，為實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定目標(biāo)而采取的任何措施可能對英國經(jīng)濟(jì)增長造成的影響，以及英國國內(nèi)外發(fā)生的事件或環(huán)境的變化可能對英國金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生的沖擊。

2010年英國保守黨執(zhí)政之后，英國政府計(jì)劃對現(xiàn)行的單一監(jiān)管體制進(jìn)行更為全面的改革，其中核心內(nèi)容是撤銷FSA，并在英格蘭銀行體系下設(shè)立金融政策委員會(huì)(Financial Policy Committee)負(fù)責(zé)監(jiān)控和防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。在英國政府2012年1月向議會(huì)提交的立法草案中，計(jì)劃以英格蘭銀行董事會(huì)下設(shè)委員會(huì)的形式設(shè)立金融政策委員會(huì)，由英格蘭銀行行長擔(dān)任該委員會(huì)主席，成員還包括英格蘭銀行副行長和財(cái)政大臣任命的成員等，同時(shí)撤銷英格蘭銀行現(xiàn)行下屬的金融穩(wěn)定委員會(huì)〔4〕HM Treasury，A new approach to financial regulation:securing stability，protecting consumers，Presented to Parliament by the Chancellor of the Exchequer by Command of Her Majesty，January 2012.pp.13-26.。與工黨執(zhí)政期間的金融監(jiān)管體制改革內(nèi)容相比，保守黨執(zhí)政后改革內(nèi)容更為“激進(jìn)”，其通過將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入到中央銀行體系之下，不僅進(jìn)一步明確了中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管體制中的核心地位，同時(shí)極大擴(kuò)展了中央銀行的監(jiān)管職責(zé)與權(quán)限范圍。但截至到2012年10月底，上述立法草案尚未被英國議會(huì)通過。

(二)德國

德國的金融監(jiān)管職責(zé)主要由聯(lián)邦金融監(jiān)管局(BaFin)負(fù)責(zé)，聯(lián)邦金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)德國范圍內(nèi)最廣泛的金融監(jiān)管，其不僅負(fù)責(zé)對信貸機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而且還負(fù)責(zé)對證券市場的監(jiān)管〔5〕Martin Schüler，Integrated Financial Supervision in Germany，Centre for European Economic Research(ZEW)Discussion Paper No.04-35，p.13.。聯(lián)邦金融監(jiān)管局的總體目標(biāo)是確保德國金融體系的穩(wěn)定和完整，具體分為以下兩項(xiàng)目標(biāo):一是維護(hù)銀行、金融服務(wù)提供者和保險(xiǎn)公司的償付能力;二是保護(hù)消費(fèi)者和投資者。雖然聯(lián)邦金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)對德國金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管，但作為德國中央銀行的德國聯(lián)邦銀行(Deutsche Bundesbank)依法有權(quán)對銀行業(yè)實(shí)施一定監(jiān)管。德國《銀行法》第7條規(guī)定了聯(lián)邦金融監(jiān)管局與聯(lián)邦銀行在銀行監(jiān)管中的分工合作關(guān)系，聯(lián)邦銀行參與對銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)監(jiān)管，聯(lián)邦金融監(jiān)管局可基于聯(lián)邦銀行的評估和調(diào)查作出監(jiān)管決定，聯(lián)邦金融監(jiān)管局還可根據(jù)德國《銀行法》第44條規(guī)定委任聯(lián)邦銀行工作人員作為審計(jì)者參與金融監(jiān)管，聯(lián)邦金融監(jiān)管局通過參與聯(lián)邦銀行的大多數(shù)審計(jì)事宜獲得判斷銀行狀況所需的第一手資料〔6〕Jochen Sanio，The new Single Regulator in Germany，in Kuppens，Banking Supervision at the Crossroads，Amsterdam，April 24th，2002.。此外，聯(lián)邦金融監(jiān)管局與聯(lián)邦銀行通過簽訂《諒解備忘》的形式規(guī)定了具體的合作細(xì)節(jié)。由于德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局在各地區(qū)不設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，其通過委托德國聯(lián)邦銀行在各地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地區(qū)的日常金融監(jiān)管事務(wù)，因此，聯(lián)邦金融監(jiān)管局與聯(lián)邦銀行的地區(qū)分支機(jī)構(gòu)建立了緊密的合作關(guān)系〔7〕Martin Schüler，Integrated Financial Supervision in Germany，Centre for European Economic Research(ZEW)Discussion Paper No.04-35，p.18.?；谏鲜霰尘?，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局與德國聯(lián)邦銀行共同組建了金融市場監(jiān)管論壇(Forum für Finanzmarktaufsicht)，金融市場監(jiān)管論壇由雙方高層人士代表組成，就有關(guān)監(jiān)管事宜進(jìn)行合作，以方便和提高雙方之間的合作，并對涉及金融體系穩(wěn)定的重要監(jiān)管事項(xiàng)提供建議。德國《銀行法》第3條第1節(jié)賦予了金融市場監(jiān)管論壇以法人資格，以保障監(jiān)管者與中央銀行之間的常態(tài)協(xié)調(diào)合作機(jī)制的運(yùn)作，通過建立這一論壇，確定了德國聯(lián)邦監(jiān)管局和聯(lián)邦銀行確為對金融體系穩(wěn)定共同負(fù)責(zé)的監(jiān)管機(jī)制。

2007年美國次貸危機(jī)爆發(fā)之后，德國于2008年2月21日及時(shí)頒發(fā)指令彌補(bǔ)監(jiān)管體制漏洞，一方面指導(dǎo)聯(lián)邦金融監(jiān)管局與聯(lián)邦銀行對信貸和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管，另一方面，明確了聯(lián)邦金融監(jiān)管局與德國聯(lián)邦銀行合作對銀行和投資公司進(jìn)行監(jiān)控，有力維護(hù)了德國金融市場的整體穩(wěn)定與功能的發(fā)揮〔8〕European Central Bank，Recent developments in supervisory structures in the EU member states(2007-10)，Oct 2010.p.14.。該指令文件還進(jìn)一步細(xì)化了聯(lián)邦金融監(jiān)管局和聯(lián)邦銀行的公眾分工，其中聯(lián)邦銀行負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管中的大部分操作工作。在持續(xù)監(jiān)管中，聯(lián)邦銀行的職責(zé)包括:對銀行機(jī)構(gòu)提交的文件、報(bào)告、年度會(huì)計(jì)與審計(jì)報(bào)告進(jìn)行評估，以及負(fù)責(zé)對銀行業(yè)運(yùn)營中的合規(guī)審計(jì)，其既可對銀行進(jìn)行常規(guī)監(jiān)管，也對銀行進(jìn)行臨時(shí)監(jiān)管。聯(lián)邦銀行在銀行監(jiān)管中的重點(diǎn)工作是出具針對每個(gè)銀行機(jī)構(gòu)至少一年一次的審視風(fēng)險(xiǎn)狀況報(bào)告，其中包括對風(fēng)險(xiǎn)的詳細(xì)評估以及盈利狀況、組織與所有權(quán)結(jié)構(gòu)、內(nèi)部流程等信息。但所有監(jiān)管措施的最終評估與決定權(quán)仍由聯(lián)邦監(jiān)管局保留，由德國聯(lián)邦銀行提供的審慎風(fēng)險(xiǎn)狀況是作為監(jiān)管決策的主要判斷基礎(chǔ)。只有在例外情況下，聯(lián)邦監(jiān)管局才能獨(dú)立或伙同聯(lián)邦銀行對銀行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行審計(jì)〔9〕Felix Hüfner，The German Banking System:Lessons from the Financial Crisis，OECD Economics Department Working Papers，No.788，OECD Publishing 2010.pp.16-17.。最后需要注意的是，由于德國金融業(yè)是全能銀行形式的混業(yè)經(jīng)營模式，因此，德國聯(lián)邦銀行參與對銀行的監(jiān)管實(shí)際不僅是對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，還涉及對銀行證券等其他金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管。

(三)比較結(jié)論

綜合分析英國與德國監(jiān)管體制構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)，宏觀審慎層面監(jiān)管制度的構(gòu)建主要圍繞如何完善監(jiān)管者與中央銀行的合作制度展開，具體表現(xiàn)在以下兩方面。

第一，在明確監(jiān)管者負(fù)有維護(hù)金融體系整體的基礎(chǔ)上，通過建立常態(tài)溝通協(xié)調(diào)合作機(jī)制構(gòu)建監(jiān)管者與中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中的共同合作關(guān)系。英國立法明確金融服務(wù)局維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，并通過構(gòu)建危機(jī)處理的特別處理機(jī)制使得金融服務(wù)局和英格蘭銀行的合作關(guān)系法制化。德國不僅明確維護(hù)金融穩(wěn)定是聯(lián)邦金融監(jiān)管局的總體目標(biāo)，而且直接立法賦予作為監(jiān)管協(xié)調(diào)合作平臺(tái)的金融市場監(jiān)管論壇以法人資格，并細(xì)化具體的合作關(guān)系與職責(zé)，有效保障了監(jiān)管合作機(jī)制的運(yùn)行效果。

第二，充分利用中央銀行在具體金融監(jiān)管中的信息、職能等優(yōu)勢，合理擴(kuò)展中央銀行在宏觀審慎層面的監(jiān)管職能。在中央銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分設(shè)的體制下，如何有效發(fā)揮中央的固有優(yōu)勢以更好地實(shí)施金融監(jiān)管是當(dāng)前金融監(jiān)管體制改革難題。英國的改革正在朝著極力擴(kuò)展中央銀行監(jiān)管職能的方向發(fā)展，但卻未能充分意識(shí)到到中央銀行貨幣政策職能與金融監(jiān)管職能的潛在沖突，因而未來的改革充滿不確定性，但合理擴(kuò)展中央銀行的監(jiān)管職能已成共識(shí)。德國的改革實(shí)踐通過拓展中央銀行在銀行業(yè)監(jiān)管中的職責(zé)范圍擴(kuò)展了中央銀行的監(jiān)管職能，并利用金融市場監(jiān)管論壇平臺(tái)很好地協(xié)調(diào)了中央銀行與金融機(jī)構(gòu)之間的職能沖突，在發(fā)揮德國聯(lián)邦銀行固有優(yōu)勢的基礎(chǔ)上還充分調(diào)動(dòng)了德國聯(lián)邦銀行的主動(dòng)性，有利于保障持續(xù)性合作。

二、多頭監(jiān)管制下宏觀審慎層面監(jiān)管體制改革比較

多頭監(jiān)管制下金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)因限于特定類型金融機(jī)構(gòu)或金融市場，因此，在更高層面成立負(fù)責(zé)維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)就成為監(jiān)管改革的共同選擇。從主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體改革實(shí)踐來看，負(fù)責(zé)維護(hù)金融體系穩(wěn)定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般由主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)與宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)共同組成的，牽頭方一般為中央銀行或財(cái)政部?；诤暧^審慎理念下維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定的要求，應(yīng)賦予金融體系整體監(jiān)管者以何種監(jiān)管權(quán)限就成為監(jiān)管體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，此外，如何保障監(jiān)管者監(jiān)管措施在多頭監(jiān)管制下的有效落實(shí)也是改革的另一重點(diǎn)內(nèi)容。下文將分析考察歐盟和美國的實(shí)際改革措施，進(jìn)而總結(jié)提煉其中的共同特征與發(fā)展方向。

(一)歐盟

歐盟在2008年之前尚未建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制，2008年金融危機(jī)的爆發(fā)促使歐盟加快了構(gòu)建統(tǒng)一金融監(jiān)管制度的步伐。目前，歐盟不僅成立了負(fù)責(zé)歐盟范圍內(nèi)具體金融監(jiān)管的三大監(jiān)管當(dāng)局(European Supervisory Authorities)〔10〕歐盟監(jiān)管當(dāng)局是指歐盟成立的負(fù)責(zé)微觀層面金融監(jiān)管的三大機(jī)構(gòu)，即歐盟銀行業(yè)監(jiān)管局(EBA)、歐盟證券與市場監(jiān)管局(ESMA)和歐盟保險(xiǎn)與職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局(EIOPA)。，并在宏觀審慎層面成立了歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)(ESRB)。

根據(jù)歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)2010年11月24日共同頒布的1092/2010號(hào)立法指令，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)主席由歐洲中央銀行(以下簡稱“歐洲央行”)行長擔(dān)任，其秘書處工作由歐洲央行負(fù)責(zé)，由此確立歐洲央行在委員會(huì)中牽頭方的地位與職責(zé)。歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)在宏觀審慎層面承擔(dān)的職責(zé)主要包括:系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的界定與預(yù)警發(fā)布，就應(yīng)對系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)救措施提供建議;監(jiān)督發(fā)布預(yù)警和建議后的后續(xù)工作;與歐盟系統(tǒng)的所有其他金融監(jiān)管者密切合作;參與歐盟監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管工作，適當(dāng)時(shí)與歐盟監(jiān)管當(dāng)局組成聯(lián)合委員會(huì)(Joint Committee);協(xié)調(diào)與國際貨幣基金組織、金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSB)等國際組織和第三國監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間有關(guān)宏觀審慎監(jiān)管的行動(dòng)。歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)包括總理事會(huì)、指導(dǎo)委員會(huì)、秘書處、學(xué)術(shù)顧問委員會(huì)和技術(shù)顧問委員會(huì)。總理事會(huì)為決策機(jī)構(gòu)，總理事會(huì)有投票權(quán)成員包括:歐洲央行行長與副行長、各成員國中央銀行負(fù)責(zé)人、一名來自歐盟委員會(huì)的成員、歐盟三大金融監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)人、學(xué)術(shù)顧問委員會(huì)主席與兩名副主席以及技術(shù)顧問委員主席;無投票權(quán)成員包括:每個(gè)成員國相關(guān)監(jiān)管當(dāng)局的一名高級(jí)代表和歐盟經(jīng)濟(jì)與財(cái)政委員主席〔11〕REGULATION(EU)No 1092/2010，Article 3 to 8.。

根據(jù)歐盟1092/2010號(hào)立法指令第15條的規(guī)定，歐盟監(jiān)管當(dāng)局、歐洲央行和各成員國監(jiān)管當(dāng)局與統(tǒng)計(jì)當(dāng)局應(yīng)與歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)密切合作，并應(yīng)向歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員提供所有其為履行法定職能所需的必要信息。此外，歐盟1093/2010號(hào)、1094/2010號(hào)和1095/2010立法指令還具體規(guī)定了歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)要求歐盟三大金融監(jiān)管當(dāng)局提供相關(guān)信息的不同形式及有關(guān)約束條件，這一方面確保歐盟系統(tǒng)委員會(huì)能夠及時(shí)全面獲取有關(guān)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的信息，另一方面保障信息獲取的正當(dāng)性和必要性以防止濫用。及時(shí)有效地獲取相關(guān)信息是判斷系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，根據(jù)相關(guān)信息及時(shí)發(fā)布預(yù)警和采取應(yīng)對措施則是防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，為此，歐盟1092/2010號(hào)立法指令第16條對歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)的預(yù)警與建議進(jìn)行了具體的規(guī)定。首先，當(dāng)歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)界定存在威脅歐盟金融體系穩(wěn)定等重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)提供預(yù)警并在適當(dāng)時(shí)發(fā)布補(bǔ)救建議措施，包括必要的立法行動(dòng)。其次，預(yù)警與建議可以是概括性的也可是特定性的，可針對歐盟整體或某一或某些成員國，還可針對歐盟金融監(jiān)管當(dāng)局或成員國監(jiān)管當(dāng)局。建議應(yīng)包括采取政策措施的時(shí)間表，建議可針對歐盟委員會(huì)的相關(guān)立法措施。再次，相關(guān)預(yù)警和建議應(yīng)在嚴(yán)格保密規(guī)定下提交給歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)、有關(guān)成員國監(jiān)管當(dāng)局和歐盟金融監(jiān)管當(dāng)局。最后，為提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的經(jīng)濟(jì)性和對系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先防范，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)將與歐盟其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)緊密合作以構(gòu)建一套風(fēng)險(xiǎn)分類體系，來適應(yīng)不同層次風(fēng)險(xiǎn)防范的需要，一旦上述風(fēng)險(xiǎn)分類體系建立之后，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)在發(fā)布預(yù)警與建議時(shí)就應(yīng)指明具體的風(fēng)險(xiǎn)類型。

(二)美國

美國在1999年《金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化法案》全面開放混業(yè)經(jīng)營模式的同時(shí)構(gòu)建了傘型監(jiān)管模式，但仍主要延續(xù)多頭監(jiān)管體制的特征〔12〕有關(guān)美國的傘型監(jiān)管模式，具體內(nèi)容請參見韓龍.國際金融法［M］.北京:法律出版社，2007.151.。2008年金融危機(jī)暴露出美國傘型監(jiān)管模式在防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)中的重大缺失，為此，美國展開了自上世紀(jì)30年代以來最大規(guī)模的金融監(jiān)管體制改革。根據(jù)2010年7月美國參眾兩院通過名為《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》(以下簡稱“多德—弗蘭克法”)的金融監(jiān)管改革法案，美國在宏觀審慎層面監(jiān)管體制的改革核心內(nèi)容包括兩方面，一是成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)(Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC)，負(fù)責(zé)監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，二是極大拓展了中央銀行(美聯(lián)儲(chǔ))的監(jiān)管權(quán)責(zé)。由于FSOC將美聯(lián)儲(chǔ)納入其宏觀審慎監(jiān)管體系之內(nèi)，因此，下文主要通過分析歸納FSOC的職權(quán)論述美國在宏觀審慎層面的金融監(jiān)管體制改革內(nèi)容。

《多德—弗蘭克法》規(guī)定FSOC的成員由10名有投票權(quán)成員和5名無投票權(quán)成員組成，有投票權(quán)成員包括財(cái)政部長、美聯(lián)儲(chǔ)主席、貨幣監(jiān)理署署長和證券交易委員會(huì)主席等主要聯(lián)邦金融監(jiān)管負(fù)責(zé)人，財(cái)政部長擔(dān)任委員會(huì)主席。5名無投票權(quán)成員分為是金融研究辦公室負(fù)責(zé)人、聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室負(fù)責(zé)人和三名分別來自州監(jiān)管當(dāng)局的保險(xiǎn)、證券、銀行監(jiān)管負(fù)責(zé)人。FSOC承擔(dān)監(jiān)管信息收集與分享的法定職責(zé)，而且還是擔(dān)當(dāng)著成員機(jī)構(gòu)之間的管轄權(quán)沖突的法定協(xié)調(diào)平臺(tái)，其成員的廣泛性一方面便于宏觀審慎監(jiān)管信息的收集與共享，同時(shí)也有利于協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)沖突，由此可彌補(bǔ)美國多頭監(jiān)管體制下的監(jiān)管漏洞。除此之外，F(xiàn)SOC的宏觀審慎權(quán)責(zé)還主要包括以下三方面。

第一，構(gòu)建對非銀行機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管體系。鑒于美聯(lián)儲(chǔ)早已負(fù)責(zé)銀行控股公司統(tǒng)一監(jiān)管，《多德—弗蘭克法》在有關(guān)FSOC職責(zé)規(guī)定中，特意提及對非銀行金融公司(nonbank financial companies)的監(jiān)管。FSOC負(fù)責(zé)對非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一宏觀審慎層面的監(jiān)管，即當(dāng)非銀行金融機(jī)構(gòu)對美國金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生威脅時(shí)，將要求美聯(lián)儲(chǔ)對其實(shí)施監(jiān)管，包括有權(quán)建議美聯(lián)儲(chǔ)提高對非銀行金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)資本、杠桿率、流動(dòng)性等具體監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

第二，建立針對金融市場重要支付、清算與結(jié)算系統(tǒng)的統(tǒng)一監(jiān)管體系。金融市場的支付、清算與結(jié)算系統(tǒng)大多關(guān)系到每個(gè)市場主體的權(quán)益，因此，支付、清算與結(jié)算等金融市場共同設(shè)施的穩(wěn)定往往事關(guān)金融體系整體穩(wěn)定?！抖嗟隆ヌm克法》在第8節(jié)有關(guān)支付、清算和結(jié)算監(jiān)管的規(guī)定中，特別規(guī)定了FSOC對金融市場支付、清算與結(jié)算等共有設(shè)施(utilities)的統(tǒng)一系統(tǒng)監(jiān)管。FSOC通過判斷某一金融市場的共有設(shè)施是否具有系統(tǒng)重要性，進(jìn)而可對系統(tǒng)重要性的共用設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。此外，F(xiàn)SOC不僅有權(quán)要求金融市場的相關(guān)共用設(shè)施運(yùn)營者達(dá)到指定的風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)，還有權(quán)提高美聯(lián)儲(chǔ)和證券交易委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，構(gòu)建對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)更為嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)?！抖嗟隆ヌm克法》賦予FSOC認(rèn)定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力，且負(fù)責(zé)批準(zhǔn)針對此類金融機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管措施。針對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)最嚴(yán)厲的監(jiān)管規(guī)定就是《多德—弗蘭克法》第121節(jié)規(guī)定的鎮(zhèn)定措施(mitigatory actions)，即一旦美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)定并表總資產(chǎn)超過500億美元的銀行控股公司或受其監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)對美國的金融穩(wěn)定產(chǎn)生重大威脅(grave threat)時(shí)，在獲得不少于FSOC 2/3有投票權(quán)成員同意的情況下，可限制上述機(jī)構(gòu)的并購、合并等行為，還可控制上述公司提供金融產(chǎn)品的能力和要求其停止一項(xiàng)或多項(xiàng)業(yè)務(wù)，最后，在上述措施均難以消除其對美國金融穩(wěn)定威脅的情況下，美聯(lián)儲(chǔ)可強(qiáng)制要求其向非附屬機(jī)構(gòu)出售或轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)或資產(chǎn)負(fù)債表中的項(xiàng)目。

(三)比較結(jié)論

縱觀歐盟和美國在宏觀審慎層面的監(jiān)管體制改革，其都是通過構(gòu)建獨(dú)立的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)來履行宏觀審慎監(jiān)管職能。但歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)與美國金融穩(wěn)定委員會(huì)在具體職權(quán)等方面也存在一定的差異，這一方面是因?yàn)椴煌恼误w制和傳統(tǒng)等因素，另一方面與其各自面臨的金融監(jiān)管挑戰(zhàn)有關(guān)。因此，在結(jié)合宏觀審慎監(jiān)管基本原則與上述實(shí)證分析之上〔13〕有關(guān)宏觀審慎監(jiān)管的基本原則可參見:包勇恩，韓龍.論金融監(jiān)管中的宏觀審慎原則［J］.安徽大學(xué)法律評論，2009，(1).，可將多頭監(jiān)管制下宏觀審慎層面監(jiān)管體制改革的同性概括為以下幾方面。

第一，宏觀審慎層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)包括主要微觀審慎監(jiān)管者，牽頭方應(yīng)具備宏觀審慎層面的視野且不宜承擔(dān)微觀審慎監(jiān)管職責(zé)。宏觀審慎層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成員無疑應(yīng)將主要微觀審慎監(jiān)管者都納入其中，美國FSOC成員不僅包括聯(lián)邦金融監(jiān)管者，還吸納了州金融監(jiān)管者，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)也類似地將成員國主要監(jiān)管者納入組成成員。在牽頭方的確定上，美國和歐盟的選擇存在差異，美國FSOC由財(cái)政部長擔(dān)任主席，日常工作也由財(cái)政部負(fù)責(zé)，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)主席由歐洲央行行長擔(dān)任，日常工作由歐洲央行負(fù)責(zé)。但不論是美國財(cái)政部還是歐洲央行都具備宏觀審慎層面的視野，且都不承擔(dān)微觀審慎監(jiān)管職責(zé)，因此，歐盟與美國在牽頭方選擇上遵循相同的原理。

第二，信息收集應(yīng)是宏觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)的首要工作重點(diǎn)。準(zhǔn)確判斷系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是全面準(zhǔn)確獲取相關(guān)信息，多頭監(jiān)管制下監(jiān)管者之間的分割監(jiān)管狀況實(shí)際妨礙了對金融風(fēng)險(xiǎn)信息的全面準(zhǔn)確獲取，美國監(jiān)管者在2008年正是基于“雷曼兄弟破產(chǎn)不會(huì)引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”這樣的判斷而拒絕提供援助，最終由此引發(fā)全球金融危機(jī)。為此，美國《多德—弗蘭克法》規(guī)定FSOC的第一法定職責(zé)就是信息的收集，其中不僅包括從成員機(jī)構(gòu)、其他聯(lián)邦和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取有關(guān)信息，且還可通過金融研究辦公室自行直接向銀行控股公司和非銀行金融機(jī)構(gòu)獲取信息。歐盟立法也將信息收集定位歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員的核心職責(zé)，成員國相關(guān)機(jī)構(gòu)有義務(wù)向歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員提供其所需信息，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員也向歐盟監(jiān)管當(dāng)局直接收集監(jiān)管信息。

第三，宏觀審慎層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)負(fù)責(zé)對微觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間沖突的協(xié)調(diào)。防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)無疑是宏觀審慎層面監(jiān)管者的核心職能之一，歐盟與美國的制度構(gòu)建也實(shí)際體現(xiàn)了這一點(diǎn)。但鑒于金融混業(yè)趨勢和金融創(chuàng)新的快速發(fā)展背景下，多頭監(jiān)管制下不同監(jiān)管者之間的權(quán)責(zé)沖突不斷加劇，如何有效協(xié)調(diào)上述沖突將是保持良好微觀審慎監(jiān)管的狀況的重大挑戰(zhàn)，也是有效維護(hù)金融穩(wěn)定必須面對的重大現(xiàn)實(shí)問題。美國《多德—弗蘭克法》在第119節(jié)規(guī)定了FSOC解決成員機(jī)構(gòu)之間關(guān)系沖突的程序，但FSOC僅有建議權(quán)，且相關(guān)建議對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)并無約束力，歐盟目前尚未構(gòu)建正式的監(jiān)管沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，宏觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)職能立法還有待今后進(jìn)一步探索。

第四，宏觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備保障相關(guān)決策落實(shí)的權(quán)力，但需注意防止與微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的沖突。宏觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)必然需要配套相應(yīng)的權(quán)力，美國《多德—弗蘭克法》賦予FSOC判斷系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)等一系列權(quán)力，但實(shí)際執(zhí)行工作多由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)，F(xiàn)SOC主要是扮演決策者的角色，其實(shí)際執(zhí)行權(quán)力有限。歐盟立法規(guī)定歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)有發(fā)布預(yù)警和建議的權(quán)力，但具體監(jiān)管措施的實(shí)施權(quán)由歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)、有關(guān)成員國監(jiān)管當(dāng)局和歐盟金融監(jiān)管當(dāng)局等機(jī)構(gòu)享有，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員也扮演著類似的決策者角色。從美國和歐盟的監(jiān)管體制改革實(shí)踐分析，宏觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力應(yīng)集中于宏觀指導(dǎo)，直接監(jiān)管權(quán)力應(yīng)嚴(yán)格限制，這一方面是基于其宏觀審慎層面的監(jiān)管定位，另一方也是防止與微觀審慎監(jiān)管者之間的監(jiān)管沖突。

三、宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制改革方向的選擇

縱觀上述主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在宏觀審慎層面的金融監(jiān)管體制改革，其不僅注重宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融體系的整體監(jiān)管，且特別重視監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行等宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)。雖然不同的宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向?qū)鹑诜€(wěn)定有不同的影響，但從監(jiān)管制度構(gòu)建出發(fā)，更需關(guān)注同一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策對金融體系內(nèi)不同部門和市場所可能產(chǎn)生的不同影響。如從一般意義上講，提高基準(zhǔn)利率有利于商業(yè)銀行吸納存款，進(jìn)而促進(jìn)商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)擴(kuò)展;但提高基準(zhǔn)利率卻會(huì)降低證券市場投資產(chǎn)品的吸引力，進(jìn)而不利于證券公司業(yè)務(wù)的擴(kuò)展。既然同一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策可能會(huì)對不同金融機(jī)構(gòu)或市場產(chǎn)出不同的影響，那么，多頭監(jiān)管制下不同監(jiān)管者對同一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的態(tài)度也就可能存在較大差異，多個(gè)金融監(jiān)管者與宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)效果也就難以保障。因而，從一般意義上分析，單一監(jiān)管制較之多頭監(jiān)管制更為適應(yīng)宏觀審慎的監(jiān)管要求。

金融監(jiān)管體制的選擇實(shí)質(zhì)是對監(jiān)管權(quán)力分配方式的選擇，因此，監(jiān)管體制改革必然受到歷史傳統(tǒng)和政治現(xiàn)實(shí)的影響。從國家權(quán)力分配角度出發(fā)，在有著強(qiáng)烈權(quán)力制衡傳統(tǒng)的國家，構(gòu)建單一制監(jiān)管體制難以獲得實(shí)際支持，美國就是典型代表。從金融業(yè)發(fā)展差異出發(fā)，選擇何種金融監(jiān)管體制最重要還是要與金融業(yè)發(fā)展和金融風(fēng)險(xiǎn)暴露狀況相適應(yīng)。在金融市場交易簡單、分業(yè)經(jīng)營占主導(dǎo)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)較為集中的國家，多頭監(jiān)管體制專業(yè)針對性強(qiáng)、便于加強(qiáng)對特定單個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管等，因而更為適合實(shí)際需要。因此，宏觀審慎層面監(jiān)管體制的改革應(yīng)著眼于不同的現(xiàn)實(shí)狀況與傳統(tǒng)因素，選擇適宜本國或地區(qū)實(shí)際的監(jiān)管體制。綜上所述，宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制的改革方向可概括為以下三點(diǎn)。

第一，在已建立的單一監(jiān)管制經(jīng)濟(jì)體，完善監(jiān)管者的法定職責(zé)及配套機(jī)制是落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管要求關(guān)鍵。在單一監(jiān)管制下，監(jiān)管者的職責(zé)范圍的廣泛性決定了其法定目標(biāo)的多樣性，由此可能難以明確監(jiān)管指導(dǎo)理念，影響監(jiān)管政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。因此，應(yīng)對單一監(jiān)管者的法定職責(zé)進(jìn)行具體細(xì)化，同時(shí)配套對應(yīng)機(jī)制以保障法定職責(zé)的落實(shí)。從宏觀審慎監(jiān)管的目的出發(fā)，應(yīng)將防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)作為單一監(jiān)管者的首要職責(zé)目標(biāo)，這一方面是基于系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)并已成為金融業(yè)發(fā)展，乃至實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為嚴(yán)重的威脅這一實(shí)際狀況，另一方面，有效防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)也是落實(shí)保護(hù)投資者權(quán)益、促進(jìn)市場效率等其他監(jiān)管目標(biāo)的基本前提。在配套機(jī)制構(gòu)建上，單一監(jiān)管者內(nèi)部應(yīng)設(shè)立專業(yè)部門負(fù)責(zé)對金融體系整體風(fēng)險(xiǎn)狀況的監(jiān)測，尤其是需注意對特定風(fēng)險(xiǎn)跨部門轉(zhuǎn)移的監(jiān)控。此外，還應(yīng)構(gòu)建與中央銀行等宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)的常態(tài)機(jī)制，以便及時(shí)準(zhǔn)確獲取系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的潛在信息。

第二，適宜構(gòu)建單一監(jiān)管制的其他經(jīng)濟(jì)體應(yīng)盡快建立單一監(jiān)管制。從防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，從多頭監(jiān)管制度向單一監(jiān)管制轉(zhuǎn)變適應(yīng)了金融體系風(fēng)險(xiǎn)暴露狀況的變化，尤其是在全球化、混業(yè)經(jīng)營和金融創(chuàng)新已成為發(fā)展趨勢背景下，構(gòu)建單一監(jiān)管制不僅是落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管的要求，同時(shí)也是主動(dòng)適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展趨勢和調(diào)整監(jiān)管法制的重要選擇。除上文論述的英國和德國之外，日本、韓國和挪威等北歐經(jīng)濟(jì)體也屬于單一監(jiān)管體制，法國也于2010年3月9日將原有負(fù)責(zé)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)許可與監(jiān)管的四個(gè)機(jī)構(gòu)合并建立審慎監(jiān)控局(Autorité de contr?le prudential)，建立了單一監(jiān)管制。澳大利亞的“雙峰”監(jiān)管模式雖然不同于單一監(jiān)管制，但負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管職責(zé)的澳大利亞審慎監(jiān)管局(APRA)的職權(quán)范圍是跨部門的，從防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定角度而言，這在本質(zhì)上也體現(xiàn)了單一監(jiān)管制的實(shí)質(zhì)要求。

第三，在不宜或不易建立單一監(jiān)管制的經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)及時(shí)構(gòu)建常態(tài)化的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制。縱觀世界主要經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管改革動(dòng)向，繼續(xù)保持多頭監(jiān)管基本框架的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體紛紛建立常態(tài)化的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制，以適應(yīng)宏觀審慎監(jiān)管的要求。除美國和歐盟之外，意大利、西班牙等國也成立了類似的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制。意大利于2008年3月建立了由經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部長牽頭，包括負(fù)責(zé)銀行、證券及保險(xiǎn)監(jiān)管的三部門負(fù)責(zé)人組成的金融穩(wěn)定委員會(huì)(Comitato per la salvaguardia della stabilità finanziaria)〔14〕意大利的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管的意大利中央銀行(Banca d'Italia)、負(fù)責(zé)證券業(yè)監(jiān)管的證券委員會(huì)(Commissione nazionale per le società e la borsa)、負(fù)責(zé)保險(xiǎn)公司監(jiān)管的保險(xiǎn)監(jiān)管局(Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo)和負(fù)責(zé)退休金監(jiān)管的退休金監(jiān)管委員會(huì)(Commissione di vigilanza sui fondi pensione)。。西班牙也于2006年由經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部長和負(fù)責(zé)金融監(jiān)管的三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人正式簽署文件決定建立金融穩(wěn)定委員會(huì)(Comité de Estabilidad Financiera)〔15〕西班牙的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括負(fù)責(zé)存款機(jī)構(gòu)監(jiān)管的西班牙銀行(Banco de Espa?a)、負(fù)責(zé)證券市場監(jiān)管的全國證券市場委員會(huì)(Comisión Nacional del Mercado de Valores)和設(shè)立在經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部之下的負(fù)責(zé)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的保險(xiǎn)與退休金委員會(huì)(Directorate-General Insurance and Pension Funds)。。從上述建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制的各國實(shí)踐來看，主要是通過加強(qiáng)不同監(jiān)管者之間的合作以彌補(bǔ)多頭監(jiān)管體制下對金融體系整體監(jiān)管的缺失。此外，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的成員并不僅是微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策的財(cái)政部門和中央銀行也是監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制的成員之一，這也再次證實(shí)了在宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制中，金融監(jiān)管者與宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)之間溝通合作的必要性與重要性。

四、我國宏觀審慎層面監(jiān)管體制改革方向

我國現(xiàn)行的“一行三會(huì)”多頭監(jiān)管制主要基于我國現(xiàn)行的分業(yè)經(jīng)營模式，但隨著近年來我國金融混業(yè)經(jīng)營態(tài)勢的發(fā)展和國際金融危機(jī)凸顯出維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定的重要性，構(gòu)建與我國國情相適應(yīng)的宏觀審慎層面監(jiān)管體制已是當(dāng)前我國金融監(jiān)管制度改革亟待完善的重點(diǎn)領(lǐng)域。早在2003年人民銀行的銀行監(jiān)管職能被基本剝離之后，為發(fā)揮人民銀行在金融監(jiān)管中的作用，同年修訂后的《中國人民銀行法》新增了第九條，“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，2008年7月國務(wù)院頒布的《人民銀行“三定”方案》又明確指出，“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，中國人民銀行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)?！痹谌嗣胥y行和銀監(jiān)會(huì)等部門2012年9月聯(lián)合公布的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》中，也明確提出建立健全金融宏觀審慎政策框架。由此可見，我國現(xiàn)有的立法和政策已經(jīng)明確了通過建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度形式來加強(qiáng)人民銀行與金融監(jiān)管部門之間的溝通合作。

從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體宏觀審慎層面監(jiān)管體制改革經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，結(jié)合我國金融業(yè)發(fā)展實(shí)際狀況分析，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度是符合宏觀審慎監(jiān)管要求下的金融監(jiān)管制度構(gòu)建要求的。首先，我國金融業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀仍以分業(yè)經(jīng)營為主，限于各項(xiàng)客觀因素和法規(guī)、政策的約束，混業(yè)經(jīng)營在今后相對長時(shí)期內(nèi)難以在金融業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位。其次，我國當(dāng)前的金融創(chuàng)新層次較之發(fā)達(dá)金融市場仍有很大差異，金融創(chuàng)新產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)交易都受到嚴(yán)格的限制，具有跨部門替代功能的金融創(chuàng)新產(chǎn)品種類和業(yè)務(wù)規(guī)模都極有有限。最后，建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，一方面可以保證人民銀行和金融監(jiān)管部門拓展監(jiān)管視野，更多從金融體系整體出發(fā)確定具體的監(jiān)管策略與要求，以有效防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn);另一方面也能夠加強(qiáng)人民銀行與監(jiān)管部門之間溝通與合作，同時(shí)還可加強(qiáng)監(jiān)管部門之間工作配合與協(xié)調(diào)，以彌補(bǔ)多頭監(jiān)管可能導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞和不足。

構(gòu)建監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度雖然被法律和政策確定為我國今后金融監(jiān)管體制的改革方向，但在實(shí)踐中卻遲遲未見落實(shí)。雖然早在2000年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行就與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)籌建“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議”制度，2003年銀監(jiān)會(huì)成立后，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)于2003年9月18日召開了第一次監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，確立了對金融控股公司的主監(jiān)管制度，但卻將人民銀行排除在監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議之外。而自2004年3月18日，“三會(huì)”召開了第二次監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議之后，“三會(huì)”共同參與的部級(jí)聯(lián)席會(huì)議未能繼續(xù)召開，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度處于名存實(shí)亡的境界。造成上述現(xiàn)象最為重要的因素之一是人民銀行及金融監(jiān)管部門之間的沖突，這其中既包括爭奪主導(dǎo)權(quán)的積極沖突，也包括不愿承擔(dān)具體的監(jiān)管責(zé)任的消極沖突。因此，落實(shí)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度須首先制定和完善相關(guān)法律制度，當(dāng)前應(yīng)主要構(gòu)建以下三方面體制內(nèi)容。

第一，明確牽頭方和日常工作負(fù)責(zé)方。監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議在性質(zhì)上屬于臨時(shí)磋商機(jī)制，人民銀行和各金融監(jiān)管部門又都是平級(jí)的部級(jí)單位，只有明確牽頭方才能保障監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的有效運(yùn)作，同時(shí)通過確定日常工作負(fù)責(zé)方為具體工作的開展提供支持。從上文比較分析可知，由人民銀行擔(dān)任監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的牽頭方較為適合。首先，人民銀行負(fù)有維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定的法定職責(zé)，同時(shí)還承擔(dān)金融信息的匯總分析工作和制定調(diào)整貨幣政策的職能，因此，人民銀行在金融監(jiān)管中更易從宏觀經(jīng)濟(jì)政策和金融體系整體出發(fā)。其次，由于人民銀行已不再承擔(dān)微觀審慎層面的監(jiān)管職能，其客觀上也不存在基于維護(hù)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定而限制監(jiān)管視野的拘束。最后，我國的各金融監(jiān)管部門的主要職責(zé)還是維護(hù)特定金融機(jī)構(gòu)與市場的穩(wěn)定，其監(jiān)管對象也限于特定類型的金融機(jī)構(gòu)與市場，由其中任何一金融監(jiān)管部門承擔(dān)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的牽頭職責(zé)，不僅難以落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管的視野要求，更易造成與其已有職責(zé)的潛在沖突，進(jìn)而影響微觀審慎監(jiān)管的落實(shí)。在人民銀行承擔(dān)牽頭責(zé)任之下，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的日常工作自然應(yīng)由人民銀行負(fù)責(zé)，實(shí)踐中人民銀行在2003年就已設(shè)立專業(yè)負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定的“金融穩(wěn)定局”，《人民銀行“三定”方案》中對金融穩(wěn)定局職責(zé)界定中首先就是“綜合分析和評估系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，提出防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策建議”，因此，由人民銀行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)金融穩(wěn)定局負(fù)責(zé)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的日常工作既符合法定要求也便于職能的發(fā)揮。

第二，明確監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的權(quán)限與職責(zé)。監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的權(quán)責(zé)是決定其地位與作用的核心因素，只有賦予監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議以明確的監(jiān)管權(quán)責(zé)才能有效保障其功能作用的發(fā)揮。分頭監(jiān)管體制的最大優(yōu)勢之一就是職責(zé)分工明確，在我國現(xiàn)在的分頭監(jiān)管體制基礎(chǔ)上構(gòu)建監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度應(yīng)注意繼續(xù)發(fā)揮上述優(yōu)勢，當(dāng)然，構(gòu)建監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度更重要的在于構(gòu)建宏觀審慎層面監(jiān)管體制。結(jié)合上文分析結(jié)論，我國今后在明確監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的權(quán)限與職責(zé)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以下兩項(xiàng)原則:原則一，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的權(quán)限應(yīng)足以落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管，尤其是必須能夠彌補(bǔ)和協(xié)調(diào)針對混業(yè)經(jīng)營和金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管不足與沖突;原則二，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議職責(zé)的界定應(yīng)盡量減少與現(xiàn)有金融監(jiān)管部門職責(zé)的沖突，應(yīng)主要從協(xié)調(diào)金融監(jiān)管部門協(xié)助合作出發(fā)而非替代金融監(jiān)管部門的職責(zé)。

第三，明確細(xì)化會(huì)議的運(yùn)作程序規(guī)則。作為臨時(shí)磋商合作性質(zhì)的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)，細(xì)致合理的程序是保障會(huì)議有效進(jìn)行所必不可少的，有效的程序規(guī)則還可在一定程度內(nèi)彌補(bǔ)實(shí)體規(guī)則缺失所導(dǎo)致的沖突和保障監(jiān)管合作的順利進(jìn)行。從宏觀審慎監(jiān)管出發(fā)，我國可借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的改革經(jīng)驗(yàn)，通過立法賦予監(jiān)管聯(lián)席會(huì)以法定地位與職責(zé)，并明確相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、程序規(guī)則與決策機(jī)制。首先，明確會(huì)議組成部門與人員，從現(xiàn)行法規(guī)政策出發(fā)，人民銀行和各金融監(jiān)管部門無疑應(yīng)是監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的組成部門，但其他負(fù)有宏觀經(jīng)濟(jì)政策的部門，如財(cái)政部和發(fā)改委等是否應(yīng)該作為監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議組成部門是今后需要研究和在實(shí)踐中探索的，但可先行確定財(cái)政部、發(fā)改委和統(tǒng)計(jì)局等部門列席會(huì)議以從更廣范圍全面分析金融穩(wěn)定。其次，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議核心程序規(guī)則是決策程序。在我國現(xiàn)行的政治體制下，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的決定程序不宜模仿美國金融穩(wěn)定委員會(huì)的表決制度，更適合采用協(xié)商一致的決策程序，對于難以達(dá)成一致和其他重大決定則需要報(bào)請國務(wù)院決定。最后，還需注意明確監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議決定措施的實(shí)施。鑒于金融監(jiān)管部門實(shí)際負(fù)責(zé)具體的金融監(jiān)管職責(zé)，對于金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議決定的實(shí)施應(yīng)明確各金融監(jiān)管部門的具體分工職責(zé)，而人民銀行必要時(shí)也是直接承擔(dān)部分落實(shí)工作，但作為牽頭方人民銀行主要應(yīng)協(xié)調(diào)金融監(jiān)管部門的分工合作，通過牽頭組織金融監(jiān)管部門來具體落實(shí)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的各項(xiàng)決定。

五、結(jié)語

金融監(jiān)管體制改革并無統(tǒng)一模式，但在金融全球化和金融一體化背景下，基于有效防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融安全穩(wěn)定的需求，從金融體系整體出發(fā)和構(gòu)建完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制已成為宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制改革的共同方向?；诤暧^審慎監(jiān)管理念的基本要求，在單一監(jiān)管制下，從金融體系整體出發(fā)需要以構(gòu)建完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制為基礎(chǔ)保障，在多頭監(jiān)管制下，構(gòu)建完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制能夠?qū)⒈O(jiān)管者視野拓展至整個(gè)金融體系。不同經(jīng)濟(jì)體應(yīng)結(jié)合本國或地區(qū)不同的傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)因素，特別是應(yīng)注重根據(jù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)暴露的不同狀況和金融監(jiān)管面臨的不同挑戰(zhàn)，在宏觀審慎層面構(gòu)建能夠適應(yīng)從金融體系整體出發(fā)和有效保障監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的金融監(jiān)管體制。