方世榮，譚冰霖

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430073）

法律園地

論社會公眾民主決策權(quán)利的發(fā)展

方世榮，譚冰霖

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430073）

建立健全充分聽取和吸納民意的決策機(jī)制，需要充分賦予公眾民主決策的權(quán)利。我國立法目前對公眾參與行政決策還只是在單一草擬環(huán)節(jié)賦予單一建議權(quán)的權(quán)利配置模式，這既不能保證行政主體在決策的全過程廣泛聽取民意，也難以促使決策的結(jié)果有效吸納民意。對此，應(yīng)當(dāng)有針對性地發(fā)展公眾民主決策的權(quán)利。在廣度上，要拓寬公眾決策建議權(quán)的行使范圍，使之在行政決策過程的各個環(huán)節(jié)都能充分運(yùn)用；在強(qiáng)度上，應(yīng)在賦予公眾決策建議權(quán)的同時擴(kuò)充其他民主權(quán)利，以增強(qiáng)公眾權(quán)利對行政主體決策民主化的約束力。

行政決策；決策機(jī)制；權(quán)利發(fā)展；聽取吸納民意

隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展，決策的民主化已成為一個普遍要求。黨的十八大報告明確提出要“健全決策機(jī)制和程序”，強(qiáng)調(diào)“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”，[1](p20)為此，建立健全“充分聽取民意”的決策機(jī)制是一個需要深入研究的課題。本文試就在行政決策中發(fā)展公眾的權(quán)利提出一些思考，以期有助于健全充分聽取和吸納民意的行政決策機(jī)制。

一、現(xiàn)行行政決策機(jī)制中公眾權(quán)利的缺失

在我國，社會公眾目前已有權(quán)參與行政決策，但這主要只限于對行政主體的決策方案提出意見和建議的權(quán)利。按照現(xiàn)行立法的普遍規(guī)定，公眾在行政決策的起草環(huán)節(jié)，有權(quán)通過聽證會等形式發(fā)表對決策方案的意見和建議。如《價格法》規(guī)定，政府的價格決策在擬定調(diào)價方案時應(yīng)當(dāng)舉行聽證會征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，至于在價格決策的其他環(huán)節(jié)，尚沒有對公眾相關(guān)權(quán)利的規(guī)定。與《價格法》類似，在《大連市重大行政決策聽證辦法》、《深圳市人民政府重大決策公示暫行辦法》等有關(guān)行政決策的大量地方立法中，對公眾參與行政決策權(quán)利的規(guī)定也基本如此。當(dāng)然，我國也有個別法律規(guī)定了公民除決策起草環(huán)節(jié)的建議權(quán)之外的其他權(quán)利，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，村莊規(guī)劃在編制環(huán)節(jié)上，村民會議或者村民代表會議具有審議同意的權(quán)利。但這類規(guī)定極為少見，并不具有普遍性。從整體上講，我國目前對公眾參與行政決策，基本上還是一種在單一環(huán)節(jié)上賦予單一權(quán)利的權(quán)利配置模式，這將導(dǎo)致產(chǎn)生兩個方面的問題：

第一，公眾對決策的建議、意見權(quán)在行使范圍上十分有限，難以保證行政主體在整體的行政決策過程中廣泛聽取公眾的建議、意見。公眾在決策草擬這一環(huán)節(jié)提出自己的意見、建議，只能針對已經(jīng)形成的決策草案，卻不能對決策的立項啟動、評估、調(diào)整等表達(dá)意見和訴求，甚至可能對這類重要的決策事項一無所知，導(dǎo)致行政決策全過程不能充分聽取民意。這類現(xiàn)象在行政決策的實踐中已有明顯反映。如2011年達(dá)州市發(fā)改委啟動對公交車票價調(diào)整的決策，公告召開“達(dá)州市城區(qū)公交車票價調(diào)整聽證會”，其所提出的兩個價格調(diào)整方案均為不同路線和不同幅度的漲價方案。市民們對此紛紛表示不滿，并質(zhì)疑政府作出漲價決策立項的單方性：“漲就是了，還聽證干啥？”。[2]該事例反映出公眾決策建議權(quán)在行使范圍上的局限：即對于政府漲價決策的立項過程公眾是沒有發(fā)言權(quán)的，只能在已確定立項的事后，僅僅就政府如何漲、漲多少的既定方案框架之內(nèi)提出意見或建議，這樣所形成的決策有可能在起點(diǎn)和基本方向上就是背離了公眾意愿的。其原因就在于公眾未具有事先對決策立項及立項內(nèi)容提出意見和建議（如降價的決策立項）的權(quán)利。

第二，公眾的決策建議權(quán)不僅行使范圍受限，而且約束功能較弱，難以有效促使行政主體采納公眾提出的合理意見和建議。公眾的建議權(quán)在性質(zhì)上屬于表達(dá)權(quán)范疇，偏重于表達(dá)上的自由，這種權(quán)利在行政主體的對應(yīng)義務(wù)上，只能要求準(zhǔn)予充分表達(dá)，要求認(rèn)真傾聽表達(dá)，要求容忍不同的意見等，卻不能促使行政主體必須接受和采納。行政主體對自由表達(dá)的意見、建議可以自由取舍，決定了建議權(quán)對影響行政主體決策缺乏足夠的制約能量。由此，對公眾參與行政決策只賦予單一的建議權(quán)，是難以有效保障行政主體決策時充分吸納民意的。從現(xiàn)實情況來看，這類現(xiàn)象時有發(fā)生。如2008年廣州市擬對污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作出適當(dāng)調(diào)整的決策，在決策起草過程中召開了聽證會等聽取意見的形式，但據(jù)廣州社情民意研究中心事后跟蹤調(diào)查的結(jié)果，有六成被訪者認(rèn)為聽證會已是流于形式或成為“聽令”的擺設(shè)。聽證會后通過的調(diào)價133%的草案并沒有被社會廣泛接受，且有較大反差：仍有五成五的受訪市民不贊成該方案，而且，不清楚調(diào)高收費(fèi)理由的市民超過七成多。[3]這清楚地說明公眾在聽證會上表達(dá)的意見、建議對行政主體的約束力十分有限，公眾有可以“說”的權(quán)利，但行政主體并無應(yīng)當(dāng)“取”的義務(wù)。

綜上，現(xiàn)有的公眾決策建議權(quán)賦予及運(yùn)行存在缺乏實效的不足，既不能保障行政主體在決策的全過程廣泛聽取民意，也難以保障決策的結(jié)果充分吸納民意，必須改進(jìn)完善。權(quán)利是“法律所保障或允許的能夠做出一定行為的尺度，是權(quán)利主體能夠做出或不做出一定行為，以及要求他人相應(yīng)地做出或不做出一定行為的許可與保障”[4](p109)，具體到行政決策中，公眾參與行政決策權(quán)利的配置程度決定了行政主體履行對應(yīng)義務(wù)的程度，進(jìn)而能形成對行政主體聽取、吸納民意的不同約束力。換言之，建立充分聽取和吸納民意的決策機(jī)制要取決于充分配置公眾民主決策的權(quán)利?；诖耍诟倪M(jìn)思路上，應(yīng)當(dāng)有針對性地從廣度和強(qiáng)度兩個層面來發(fā)展公眾在行政決策中的民主權(quán)利。

二、拓寬公眾決策建議權(quán)行使范圍的廣度

“每一個實際存在的行政行為，都呈現(xiàn)為一種時間上的持續(xù)過程；都包含若干的程序環(huán)節(jié)和發(fā)展階段”。[5](p68)行政決策作為行政行為的一種，從過程來觀察，實際上是由若干功能性環(huán)節(jié)構(gòu)成的有機(jī)整體。有關(guān)行政決策過程所包含的環(huán)節(jié)現(xiàn)尚無統(tǒng)一性規(guī)定，但在許多地方立法中已有經(jīng)驗總結(jié)和基本劃分。如《天津市人民政府重大事項決策程序規(guī)則》根據(jù)工作實踐，確定了“重大事項決策建議的提出”、“重大事項決策方案的擬定”、“重大事項決策的決定”、“重大事項決策決定的執(zhí)行和調(diào)整”等四個過程，并各以專章作出了具體規(guī)定?！赌蠈幨姓卮笮姓Q策程序規(guī)定》則將其劃分為“調(diào)查研究”、“風(fēng)險評估”、“聽取意見”、“合法性審查和集體決定”、“決策監(jiān)督檢查”等五個環(huán)節(jié)。總體上講，這些過程或環(huán)節(jié)的設(shè)定大體相同。根據(jù)行政決策從啟動到最后完結(jié)的流程，可以歸納出一般有以下幾項必不可少的環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)對最終決策結(jié)果的達(dá)成各有其功能：

（1）啟動環(huán)節(jié)，也有的地方立法稱之為“決策準(zhǔn)備”。該環(huán)節(jié)的功能是提出行政決策的立項以啟動決策程序。（2）風(fēng)險評估環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)的功能是論證決策的必要性、可行性和科學(xué)性等，并就立項在財政經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定、環(huán)境生態(tài)以及法律后果等方面的風(fēng)險作出評估，評估結(jié)果要作為是否立項的重要參考或依據(jù)。（3）草擬環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)的功能是確定決策草案，具體內(nèi)容包括提出備選方案，通過聽證會等形式征求意見，并修改、完善后形成決策草案。（4）審定環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)的功能是審議決策草案并作出決定。具體內(nèi)容如對草案內(nèi)容進(jìn)行合法性審查，經(jīng)集體審議后形成通過、不予通過、修改、擱置等決定。（5）實施的評估和調(diào)整環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)的主要功能是已通過的決策付諸實施后，對實施效果進(jìn)行評估、檢查，并針對所發(fā)現(xiàn)的問題作出相應(yīng)調(diào)整，以完善決策的內(nèi)容。具體內(nèi)容如：對決策的實施情況進(jìn)行調(diào)查、評估和反饋問題，并針對問題進(jìn)一步調(diào)整決策內(nèi)容等。

以上諸項環(huán)節(jié)在行政決策過程中承擔(dān)著不同的階段性任務(wù)，分別對行政決策的最后形成發(fā)揮著不同的作用。基于行政決策全過程這些諸環(huán)節(jié)的相互連接性，行政主體在行政決策中聽取民意如果只是局限于決策的草擬環(huán)節(jié)，顯然就非常狹窄有限，其所達(dá)成的結(jié)果不可能全方位反映公眾的意愿及利益訴求。從保障行政決策廣泛、充分聽取民意來講，公眾應(yīng)當(dāng)在行政決策過程的各個環(huán)節(jié)都能行使提出建議、意見的權(quán)利，這就需要擴(kuò)展目前建議權(quán)的行使范圍，使之在啟動環(huán)節(jié)、風(fēng)險評估環(huán)節(jié)、草擬環(huán)節(jié)、審定環(huán)節(jié)以及實施的評估和調(diào)整等各環(huán)節(jié)都得以充分行使。

在啟動環(huán)節(jié)上，決策的立項對決策過程具有前提作用，它能確定整個行政決策的基本走向和范圍限度。因而在這一環(huán)節(jié)賦予公眾提出立項的建議權(quán)是十分重要的，它可以使公眾內(nèi)心真正關(guān)注、期待的公共事項訴求進(jìn)入決策議程，而不是僅由行政主體以單方意志和需要來決定立項，以保證行政決策在啟動上就符合民意。這正如有學(xué)者所指出的：“設(shè)置議程的權(quán)利往往比參與討論的權(quán)利更為重要，因為議程如何設(shè)置在很大程度上已經(jīng)事先限定了討論的開展方式。”[6](p11)目前我國有的地方立法已賦予公眾提出決策立項建議的權(quán)利，使公眾的建議權(quán)行使前移到行政決策的啟動環(huán)節(jié)，這是值得肯定和推崇的。如《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第10條規(guī)定，公民、法人和其他組織可以通過省政府有關(guān)部門向省政府提出建議。但這類規(guī)定還比較少見，更多的法律、法規(guī)和規(guī)章并沒有作出普遍性規(guī)定，今后應(yīng)當(dāng)通過國家層面的立法來全面確立公眾對決策立項的建議權(quán)。

在風(fēng)險評估環(huán)節(jié)上，風(fēng)險評估能對決策項目發(fā)揮“過濾”作用，它通過對各種決策風(fēng)險進(jìn)行綜合研判，將一些可能侵害公眾切身利益、長遠(yuǎn)利益的不可行、不合理、不科學(xué)的擬決策事項加以剔除，這同樣要充分聽取民意。從現(xiàn)行立法來看，在此環(huán)節(jié)上通常只規(guī)定專家具有風(fēng)險評估權(quán)，卻不規(guī)定公眾對風(fēng)險評估有提出建議、意見的權(quán)利，①如《南寧市政府重大行政決策程序規(guī)定》僅在第11條規(guī)定：“專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項的風(fēng)險評估可以委托有關(guān)專家、專門研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或者其他組織進(jìn)行”，卻沒有規(guī)定公眾對風(fēng)險評估有提出意見和建議的權(quán)利。這在風(fēng)險評估的民主性上是有缺失的。人們通常有一種認(rèn)識誤區(qū)，即風(fēng)險評估是專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的專門工作，因而是專家們的專屬領(lǐng)地，普通公民無需染指。事實上，風(fēng)險評估單一依賴專家有其局限性。其一，專家自身不能形成對自身立場及價值中立的約束機(jī)制，它需要廣大社會公眾來發(fā)揮監(jiān)督作用。專家知識運(yùn)用的正當(dāng)性在于其獨(dú)立的事實判斷，但“如果缺乏有效的機(jī)制阻止專家知識越出事實領(lǐng)域，專家可能會以自己的價值判斷代替大眾的價值判斷”，[7](p120)在目前主要由行政主體聘請專家進(jìn)行風(fēng)險評估的政府主導(dǎo)體制下，易于導(dǎo)致“專家與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，有些咨詢機(jī)構(gòu)實際上就是政府的‘后花園’?！盵8](p52)如果沒有社會公眾參與對風(fēng)險評估過程的必要監(jiān)督，專家們價值中立的天平就可能會向行政主體的立場和意圖傾斜。其二，專家個體知識也是有限的。當(dāng)然，不能否認(rèn)專家們都因其專業(yè)知識和專門技能而具有權(quán)威性，但一項行政決策往往涉及諸多知識領(lǐng)域，專家基于自身專門領(lǐng)域的相關(guān)知識進(jìn)行風(fēng)險評估，在當(dāng)今知識爆炸的時代也難免百密一疏，這就需要充分開發(fā)社會公眾中蘊(yùn)藏的廣泛民智來彌補(bǔ)。鼓勵和支持公眾（包括社會上未被行政主體聘請的其他同行專家）對決策的風(fēng)險評估工作提出各種建議和意見，可以協(xié)同專家們進(jìn)一步提高對決策風(fēng)險評估的全面性和精準(zhǔn)性。從決策風(fēng)險評估的實踐進(jìn)行觀察，僅依賴專家評估也確有教訓(xùn)值得總結(jié)。如2002年底深港西部通道接線工程通過了環(huán)境影響評價，根據(jù)專家的環(huán)評報告，工程的污染規(guī)格完全符合國家2級排放標(biāo)準(zhǔn)。但沿線居民仍有“專家是政府請的，必然會尊重政府的意思”的擔(dān)憂，出于對工程廢氣排放危害自身健康的防范，沿線居民在收集大量相關(guān)信息的基礎(chǔ)上自行進(jìn)行了計算，結(jié)果顯示空氣污染超標(biāo)19.64倍，與專家的環(huán)評報告有很大差距。據(jù)此，沿線居民就空氣污染是否超標(biāo)與政府展開了長達(dá)數(shù)年的抗?fàn)?。最后政府聘請的專家“終于承認(rèn)居民的計算沒有錯誤，并承認(rèn)自己的計算機(jī)程序有誤”。[9]這一環(huán)評事件體現(xiàn)了公眾對專家價值中立實施廣泛社會監(jiān)督的必要性，并說明單純的專家評估也可能出現(xiàn)紕漏（當(dāng)然不排除專家站在政府立場上做出了有傾向性的結(jié)論）。為此，公眾的建議權(quán)有必要擴(kuò)展運(yùn)用到行政決策的風(fēng)險評估環(huán)節(jié)，具體可包括:（1）對風(fēng)險評估專家人選的提名建議權(quán)，這項建議權(quán)旨在約束行政主體基于自身需要單方選擇評估專家，促使專家在評估中堅持立場及價值中立。（2）對風(fēng)險評估內(nèi)容的建議權(quán)，即公眾有權(quán)對風(fēng)險評估的具體內(nèi)容，如評估依據(jù)、評估指標(biāo)體系、評估方法和程序等提出建議，其中合理的建議有利于幫助專家更全面、精確地評估決策風(fēng)險，以得出正確的結(jié)論。（3）對風(fēng)險評估結(jié)果認(rèn)定的建議權(quán)，即評估結(jié)果公布后，公眾有權(quán)對專家作出的風(fēng)險評估結(jié)果提出異議并建議重新評估或補(bǔ)充評估。如果公眾提出的異議證據(jù)和理由充分、建議合理，行政主體就應(yīng)吸收，重新組織風(fēng)險評估或者補(bǔ)充評估內(nèi)容。

在審定環(huán)節(jié)上，行政主體要對決策草案進(jìn)行審議和作出決定。由于公眾在決策草案的草擬環(huán)節(jié)已經(jīng)具有并運(yùn)用了建議權(quán)，其意見、建議已獲聽取，從節(jié)省行政成本和提高效率考慮，審議和決定階段一般無需再重復(fù)征求意見和建議。但這并不等于進(jìn)入審定環(huán)節(jié)時公眾就沒有建議權(quán)，如有某種特殊必要，如決策草案在草擬環(huán)節(jié)聽取意見不充分，或者情況發(fā)生了新的變化等，進(jìn)入審定環(huán)節(jié)之后也可以當(dāng)面再專門聽取公眾代表的相關(guān)建議和意見，以保證決策審定的慎重。

在實施評估和調(diào)整環(huán)節(jié)上，公眾的建議權(quán)也應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞中惺??！罢咭坏┩ㄟ^，重心就轉(zhuǎn)移到政策執(zhí)行上來”，[10](p157)行政決策在實施中常有因內(nèi)容瑕疵、疏漏或不完全符合客觀情況等而發(fā)生實施效果的問題，需要進(jìn)行決策后實施情況的評估以及再次進(jìn)行內(nèi)容調(diào)整。這種事后評估和再次調(diào)整過程，更需要充分聽取公眾的意見、建議。因為行政決策的實施結(jié)果如何，作為受決策結(jié)果直接影響的公眾，有著最實際的切身利益關(guān)聯(lián)和直觀感受，他們的評價在很大程度上會更客觀、準(zhǔn)確，也有著期待改進(jìn)原決策內(nèi)容的具體訴求。由此，在決策實施的評估和調(diào)整環(huán)節(jié)，必須保障公眾建議權(quán)的充分行使，以通過廣泛聽取公眾的意見來獲得客觀、真實的評價結(jié)果，進(jìn)而可以在此基礎(chǔ)上科學(xué)、合理地調(diào)整決策內(nèi)容。

二、增加行政決策中公眾權(quán)利的強(qiáng)度

如前所述，公眾的建議權(quán)有其功能上的先天不足，難以有效促使和約束行政主體充分吸納民意，因此，僅在廣度上對決策過程的各環(huán)節(jié)配置建議權(quán)仍然不夠。在權(quán)利強(qiáng)度上，還有待增強(qiáng)公眾權(quán)利對行政主體決策的約束功能，這就需要在公眾建議權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予功能更強(qiáng)、更具實效的其他民主權(quán)利，它們包括：

1.公眾對行政決策的提案權(quán)。此處的“提案權(quán)”是指公眾有權(quán)向行政主體提出自行擬定的決策方案。公眾對行政決策的提案權(quán)，是在原一般建議權(quán)基礎(chǔ)上的權(quán)利發(fā)展和提升，能充實建議權(quán)的功能強(qiáng)度，對行政主體決策產(chǎn)生更有效的影響。這是因為：第一，建議權(quán)在行使方式上一般具有分散性特點(diǎn)，即個體化現(xiàn)象較普遍，不易形成集中、統(tǒng)一的意見。同時，其所提的意見、建議在內(nèi)容上大都是表態(tài)（反對或贊成等）或置疑（指責(zé)決策中的問題等），論證較弱，不夠成熟，缺乏建設(shè)性。建議權(quán)的行使固然能夠反映樸素的民意，但卻難以集中共同意愿，也不方便行政主體直接采納。而提案權(quán)可以讓公眾在理性、科學(xué)認(rèn)識的基礎(chǔ)上，經(jīng)研究、討論，共同或聯(lián)名提出論證較充分系統(tǒng)、內(nèi)容較成熟的決策方案，對行政決策具有較強(qiáng)的建設(shè)性。這種權(quán)利的行使減少了個體意愿的分散性，增加了公眾意愿的集中性和共同性，所傳遞的也不僅僅是民意，而且承載了大量的民智，方便并易于獲得行政主體采納。因此，提案權(quán)及其行使在實效上優(yōu)于一般的建議權(quán)。第二，行使建議權(quán)所提的意見、建議因不方便行政主體采納，客觀上就會催生、助長行政主體對建議、意見取舍的隨意性。而提案權(quán)的行使，通常是提供較完整的預(yù)選方案設(shè)計及其充分的根據(jù)和理由，這將形成與行政主體所提決策方案的客觀比較，如果公開這些不同的方案進(jìn)行擇優(yōu)性的公平競爭，就能大大增強(qiáng)對行政主體取舍公眾意見隨意性的約束。

該項權(quán)利可以有廣泛的運(yùn)用范圍，在行政決策的啟動環(huán)節(jié)、草擬環(huán)節(jié)和實施的評估、調(diào)整環(huán)節(jié)公眾都應(yīng)有權(quán)提出提案，如在啟動環(huán)節(jié)公眾有權(quán)提出決策立項的提案，在草擬環(huán)節(jié)公眾有權(quán)提出決策事項的備選方案，在實施的評估、調(diào)整環(huán)節(jié)公眾有權(quán)針對決策實施的問題提出調(diào)整方案等等。

2.公眾對行政主體聽取采納建議意見的督促權(quán)。這里的“督促權(quán)”,是指公眾提出決策意見、建議后，有權(quán)督促行政主體及時處理和吸收。決策建議權(quán)雖能保障公眾自由表達(dá)意見、建議，但意見、建議的表達(dá)并不等于就能得到行政主體的及時處理，更不意味著公眾意愿、訴求能夠被行政決策積極吸收采納。為此，需要賦予公眾與建議權(quán)相配合的督促權(quán)，以增加建議權(quán)的權(quán)能強(qiáng)度，促使行政主體正確對待已表達(dá)的民意。督促權(quán)在行政決策的各個環(huán)節(jié)上均可發(fā)揮作用，在具體行使上，可以通過媒體、信函、電話等不同方式提出督促要求：（1）督促行政主體將公眾提出的意見加以歸納、整理并向社會公開，使社會公眾真實、全面了解行政主體征求到了哪些意見、建議，并理性判斷哪些意見、建議具有合理性、代表性等。同時，還可以促使行政主體認(rèn)真處理公眾的意見和建議，防止行政主體對提出的意見和建議不予理睬或束之高閣。（2）督促行政主體必須采納合理的意見和建議。行政主體在決策結(jié)果上吸收采納民意中的合理內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是決策民主的一個基本要求，對此我國在許多地方立法中已經(jīng)得以確立。如《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》、《貴州省人民政府重大決策程序規(guī)定》等都明確要求：“決策起草部門應(yīng)當(dāng)充分考慮、采納聽證代表的合理意見”或“應(yīng)當(dāng)吸收、采納社會公眾提出的合理意見和建議”。在這些規(guī)定中，“合理”作為一個判斷準(zhǔn)則可以約束行政主體單方取舍的恣意性，公眾有權(quán)據(jù)此督促行政主體采納有合法依據(jù)、有充分事實根據(jù)和科學(xué)根據(jù)、合乎道德情理以及絕大多數(shù)人的訴求。

3.公眾分享對行政決策結(jié)果的決定權(quán)。這是指在特定情況下，社會公眾有權(quán)與行政主體通過討論協(xié)商共同決定行政決策的結(jié)果。在一定意義上，這是公眾與行政主體共同決策的權(quán)利。社會轉(zhuǎn)型時期，多元利益并存的格局必然導(dǎo)致時有發(fā)生各種利益訴求之間的碰撞和沖突，這使得行政決策時不可避免地會面臨利益爭議。對此行政主體不宜簡單地采納某種意見、建議或由自己單方作出決定，否則將難以保證決策結(jié)果的廣泛可接受性，甚至還可能招致強(qiáng)烈抵制并引發(fā)嚴(yán)重的社會風(fēng)險。這在決策實踐中已不乏前車之鑒。近年來所發(fā)生的典型事例如，2012年7月江蘇省啟東市政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在未與公眾充分溝通的情況下決定上馬日本王子紙業(yè)集團(tuán)設(shè)廠及排污設(shè)施項目。但廣大市民因擔(dān)心造紙污水致癌和污染漁場，舉行了大規(guī)模的示威和抗議，要求政府停止該項目，期間民眾還采取了一些過激行為。直到政府公告明確表示“如果廣大市民不同意，將停止在啟東實施”后事件才得以平息。[11]這里值得思考的問題是：對于一項嚴(yán)重影響廣大公眾的切身健康和環(huán)境利益的行政決策，與其因社會公眾在事后以引發(fā)極大社會風(fēng)險后果的極端方式抗?fàn)幎黄韧Ｖ?，何不如在事前以與社會公眾平等溝通、充分協(xié)商的有序方式而達(dá)成共識（包括決定該項目可以上馬或不能上馬）？它表明，對行政決策來講，公眾若缺乏必要的決定權(quán)不僅不能有效化解利益沖突，而且還會激化矛盾引發(fā)危險后果，因為公眾在缺乏維權(quán)的有效手段時，往往可能被迫采取非法定方式來抗?fàn)?。讓公眾對決策結(jié)果分享一定的決定權(quán)，則提供了一種合法、有序解決問題的手段。行政決策結(jié)果的社會可接受度是一個極重要的問題，政府必須獲得公眾較大的接受認(rèn)度才能作出決策，而這種可接受度在根本上取決于與公眾進(jìn)行充分的溝通商討。凡對意見分歧較大且公眾可接受性要求高的決策事項，必須讓公眾參與來共同行使決定權(quán)，通過社會公眾與行政主體之間互諒互讓、商討達(dá)成對行政決策結(jié)果的共識，以實現(xiàn)社會利益的最大化。公眾的這項權(quán)利可以使民意直接進(jìn)入行政決策內(nèi)容并形成行政決策結(jié)果，因而在功能強(qiáng)度上遠(yuǎn)超出了決策建議權(quán)，能有效約束行政決策體現(xiàn)民意。公眾所分享的決定權(quán)可以配置運(yùn)用于行政決策的草擬和審定環(huán)節(jié)。在草擬環(huán)節(jié)，公眾可以通過面商、懇談甚至談判等形式，使公眾代表和行政主體就草案內(nèi)容進(jìn)行充分討論，在合意的基礎(chǔ)上形成決策草案；在審定環(huán)節(jié)則可以由公眾代表參加相關(guān)的決策會議，與行政主體共同討論通過決策方案。當(dāng)然，公眾分享決定權(quán)并不是針對所有的決策，一般而言，它主要適用于決策內(nèi)容涉及特定公眾群體的重大切身利益，但與行政主體有一定意見分歧的事項。

4.公眾對決策實施的評估權(quán)?！霸u估權(quán)”是指公眾有權(quán)對行政決策的實施進(jìn)行具有法律效力的民主評議或評定，適用于行政決策實施的評估和調(diào)整環(huán)節(jié)。行政決策在過程上主要有兩個環(huán)節(jié)上的評估：一是決策前的風(fēng)險評估，這一環(huán)節(jié)當(dāng)然也涉及公眾對風(fēng)險評估的參與，但風(fēng)險評估是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的活動，對此專家應(yīng)當(dāng)具有最終評判權(quán)，公眾參與只適合于運(yùn)用建議權(quán)，以督促風(fēng)險評估過程的公正性，并有助于專家全面、準(zhǔn)確地評估決策風(fēng)險。二是對決策后實施效果的評估，在這一環(huán)節(jié)上公眾的作用有所不同，作為行政決策實施最直接的受影響對象，對實施效果及其存在的問題有著切身的感受，也最具有評判的資格，因此應(yīng)當(dāng)具有并行使對決策實施效果評估的權(quán)利。從本質(zhì)上講，行政決策的宗旨是決策為民，決策的結(jié)果要以人民是否滿意作為根本標(biāo)準(zhǔn)，這就應(yīng)當(dāng)讓社會公眾來檢驗決策的實施效果，以社會公眾反映的突出問題作為調(diào)整決策內(nèi)容的客觀依據(jù)。評估權(quán)不同于一般性的建議權(quán)，它不能由行政主體來決定取舍，而是公眾對行政主體有直接約束力的結(jié)果性評判，行政主體負(fù)有接受評估結(jié)果的義務(wù)和據(jù)此調(diào)整決策內(nèi)容的義務(wù)。我國有些地方在決策實踐中對此已有很好的做法，如山東省曲阜市建立了一項“群眾提出、群眾交辦、群眾監(jiān)督、群眾評議”的決策制度，其中的“群眾監(jiān)督”和“群眾評議”就是由群眾監(jiān)督評議員來對行政決策的實施效果進(jìn)行評分，檢驗其是否“讓群眾滿意”，并有權(quán)參與對決策改進(jìn)和調(diào)整的督辦。[12]公眾評估權(quán)的實際運(yùn)用可以從兩個方面展開：（1）有權(quán)對決策的實施效果作出評估。即社會公眾有權(quán)通過民意調(diào)查、網(wǎng)上投票、打分評議等方式評定行政決策的實施效果，如果公眾滿意度未達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)（如半數(shù)以上公眾不滿意）或決策得分低于一定數(shù)值（如低于60分），則行政主體就應(yīng)當(dāng)決定暫停執(zhí)行或加以廢止。（2）有權(quán)對決策的實施存在的問題作出評估。即社會公眾有權(quán)通過問卷統(tǒng)計、集體反映等方式確定決策實施中反映出來的突出問題，針對這些問題，行政主體必須及時調(diào)整或修改決策內(nèi)容。

通過梳理我國現(xiàn)行立法的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)在行政決策中公眾是十分缺乏上述權(quán)利的。如《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》、《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》、《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》等涉及行政決策的大量地方立法，都只規(guī)定行政主體有權(quán)擬訂決策方案和作出審議決定，沒有規(guī)定公眾有提案權(quán)和參與共同決定的權(quán)利；只規(guī)定決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)或行政主體委托的專業(yè)機(jī)構(gòu)有權(quán)對決策實施進(jìn)行監(jiān)督檢查和評估，沒有規(guī)定公眾享有對決策實施進(jìn)行評估、評議的權(quán)利，至于公眾應(yīng)有的督促權(quán)則完全沒有涉及。對此，都需要在立法上加以完善。

總之，公眾只是在單一草擬環(huán)節(jié)上享有單一建議權(quán)的權(quán)利配置模式是有缺陷的，從廣度和強(qiáng)度上發(fā)展公眾民主決策的權(quán)利，是健全民主決策機(jī)制并有效保障行政決策充分聽取吸納民意的一個重要途徑。

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責(zé)任編輯勞志強(qiáng)

DF31

：A

：1003-8477（2013）07-0137-05

方世榮（1956—），男，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。譚冰霖（1988—），男，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大課題資助項目“‘參與式行政’與中國行政法制模式變革研究”（08JJDB20163）。