梅進(jìn)祿

（集美大學(xué)政法學(xué)院 福建 廈門(mén) 361021）

2011年國(guó)家批復(fù)了《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》[1]，賦予了平潭積極開(kāi)展兩岸合作試點(diǎn)，建設(shè)兩岸交流合作的先行區(qū)的重任。運(yùn)用SWOT全面分析平潭的優(yōu)勢(shì)與弱勢(shì)、機(jī)遇與威脅，明確其最佳的發(fā)展模式，具有十分重要的意義。

一、突出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)差異發(fā)展是平潭成功的唯一途徑

自《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）公布以來(lái)，平潭的建設(shè)突飛猛進(jìn)，人們對(duì)平潭的期望和呼聲也日益高漲。但平潭與同屬福建省的廈門(mén)市，同國(guó)內(nèi)臺(tái)資企業(yè)發(fā)達(dá)的蘇州昆山、廣東東莞相比，屬于后發(fā)地區(qū)。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，后發(fā)地區(qū)只有充分發(fā)揮自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，實(shí)行與先發(fā)地區(qū)不同的差異化發(fā)展道路，才能在與先發(fā)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)中取得成功。

平潭作為國(guó)家批準(zhǔn)、探索進(jìn)行海峽兩岸區(qū)域合作的第一塊試驗(yàn)田，如果在建設(shè)過(guò)程中照搬照抄其他先發(fā)地區(qū)的發(fā)展模式和思路，不僅經(jīng)濟(jì)建設(shè)無(wú)法取得成功，同時(shí)也失去了國(guó)家建設(shè)平潭綜合試驗(yàn)區(qū)的政治意義。然而，分處臺(tái)海兩岸的平潭與臺(tái)灣在制度上存在著很大的差異，要實(shí)現(xiàn)兩種不同制度的對(duì)接與融合，把平潭建成兩岸同胞“共同家園”，就必須在明確自身優(yōu)勢(shì)與弱勢(shì)、機(jī)遇與威脅的基礎(chǔ)上，在經(jīng)營(yíng)理念、法律制度、社會(huì)文化等與臺(tái)灣開(kāi)展各方面的合作實(shí)驗(yàn)，圍繞共同規(guī)劃、共同開(kāi)發(fā)、共同經(jīng)營(yíng)、共同管理、共同受益這“五個(gè)共同”來(lái)設(shè)計(jì)出具有平潭特色的發(fā)展之路。

二、平潭開(kāi)發(fā)的SWOT分析

（一）平潭的優(yōu)勢(shì)（Strength）

平潭是祖國(guó)大陸距臺(tái)灣本島最近的地區(qū)，與其他地區(qū)相比平潭在對(duì)臺(tái)方面具有許多優(yōu)勢(shì)，如其地理區(qū)位特殊，具備全面開(kāi)放開(kāi)發(fā)的良好的自然條件，具有獨(dú)特的對(duì)臺(tái)交流合作的優(yōu)勢(shì)。但其當(dāng)前最大的優(yōu)勢(shì)是政策優(yōu)勢(shì)與投資優(yōu)勢(shì)。

1.政策優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)階段平潭最大的優(yōu)勢(shì)是政策優(yōu)勢(shì)，因?yàn)椤镀教毒C合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》賦予平潭比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊、更加優(yōu)惠的政策，是高于特區(qū)的特殊政策。所以人們認(rèn)為平潭“比‘特’更特”。這些政策主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，實(shí)施“一線放寬、二線管住、人貨分離”的特殊通關(guān)制度；第二，實(shí)施特殊的稅收政策，對(duì)符合條件的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，并對(duì)在平潭工作的臺(tái)灣居民進(jìn)行所得稅差額補(bǔ)貼；第三，可以購(gòu)買(mǎi)免稅商品；第四，在島上實(shí)行“雙幣制”；第五，實(shí)施最快捷的對(duì)臺(tái)直航；第六，允許臺(tái)灣的機(jī)動(dòng)車(chē)能在平潭島上行駛；第七，允許持有臺(tái)灣地區(qū)權(quán)威機(jī)構(gòu)頒發(fā)的證書(shū)的臺(tái)灣相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員在平潭島開(kāi)展相關(guān)的業(yè)務(wù)；第八，劃定一些區(qū)域，在這些區(qū)域中，將由臺(tái)灣人管理，其它區(qū)域也聘請(qǐng)臺(tái)灣人共同管理。

2.后發(fā)優(yōu)勢(shì)。平潭作為后發(fā)地區(qū)具有明顯的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。具體地說(shuō)，平潭與相關(guān)先發(fā)地區(qū)相比，有未開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)，制約因素小，土地資源相對(duì)充裕。在承接臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)周邊地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展等方面具有較大的發(fā)展空間和潛力。同時(shí)，平潭作為新建立的行政區(qū)，可以在行政制度設(shè)計(jì)上打破常規(guī)，找到大陸與臺(tái)灣政治上的接觸點(diǎn)，解決長(zhǎng)期以來(lái)兩岸地政治上缺少溝通的局面。

3.行政體制優(yōu)勢(shì)。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)具有很大的行政體制優(yōu)勢(shì)，它在行政體制上實(shí)行扁平化管理，構(gòu)建了精簡(jiǎn)高效的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了行政管理的高效率運(yùn)作。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)事務(wù)，共內(nèi)設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局等30個(gè)正科級(jí)職能處（室）和部門(mén)管理機(jī)構(gòu)。形成平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的事在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)辦的運(yùn)行機(jī)制，使平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)具有更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)。

（二）平潭的劣勢(shì)（Weakness）

實(shí)驗(yàn)區(qū)的“總體發(fā)展規(guī)劃”列出了平潭在開(kāi)發(fā)條件上的四個(gè)不足，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、公共服務(wù)水平較低、生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱、高層次人才缺乏等。除此之外，我們認(rèn)為平潭還存在著以下幾個(gè)明顯的劣勢(shì)。

1.人口少，經(jīng)濟(jì)總量不大，腹地小。2010年福建省第六次人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，平潭常住人口35.78萬(wàn)，城鎮(zhèn)人口11.39萬(wàn)，鄉(xiāng)村人口24.39萬(wàn)，城鎮(zhèn)化水平僅為31.8%。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，由于平潭偏居海島，交通不便，又長(zhǎng)期擔(dān)負(fù)對(duì)臺(tái)武裝斗爭(zhēng)前線的角色，基本上沒(méi)有大規(guī)模、高科技的工業(yè)企業(yè)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)總量過(guò)小。2009年平潭縣的GDP只有73.58億元，到2011年也僅為111.86億元，2012年才達(dá)到135.53億元[2]。同時(shí)，平潭跨海與福州的各縣市相連，這些縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不高，經(jīng)濟(jì)總量也不大，無(wú)法給平潭提供較大的經(jīng)濟(jì)腹地支撐和完善的產(chǎn)業(yè)鏈。

2.文化語(yǔ)言與臺(tái)灣的差距較大。平潭跟臺(tái)灣語(yǔ)言不相通，文化也不相同。大多數(shù)平潭居民講的是福州方言，且普遍普通話不標(biāo)準(zhǔn)，臺(tái)灣則以閩南文化為主體。平潭的語(yǔ)言文化、社會(huì)環(huán)境、生活方式與臺(tái)灣缺少共同之處，在這種條件下要建設(shè)起臺(tái)灣同胞熟悉的生活環(huán)境，形成臺(tái)灣同胞的“第二生活圈”，是一個(gè)比較棘手的問(wèn)題。

3《.規(guī)劃》不具體?！兑?guī)劃》是原則性的看法，并沒(méi)有一些具體的優(yōu)惠措施，致使臺(tái)灣方面沒(méi)有很認(rèn)真地看待和重視平潭的開(kāi)發(fā)和建設(shè)。平潭實(shí)行“五共”政策是一個(gè)很好的構(gòu)想，但相關(guān)政府沒(méi)有形成一個(gè)清晰的發(fā)展定位，只仍停留在小區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)的共建共管，臺(tái)灣民眾便捷進(jìn)入平潭等方面，而究竟要讓平潭成為何種產(chǎn)業(yè)的聚落，目前仍不明確。這無(wú)形中導(dǎo)致了不少想來(lái)此發(fā)展的臺(tái)灣人的誤解和困擾，因而保持觀望，謹(jǐn)慎面對(duì)。

4.優(yōu)勢(shì)遞減快。各種優(yōu)勢(shì)都有一個(gè)積累提高的問(wèn)題，往往在開(kāi)創(chuàng)之初，大家干勁足，容易出成果，效果明顯。但隨著時(shí)間的推移，問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多，情況會(huì)越來(lái)越復(fù)雜，從而使各種優(yōu)勢(shì)逐步減弱，甚至快速遞減，最終喪失。

（三）機(jī)遇（opportunity）

1.兩岸關(guān)系平和。2008年國(guó)民黨重新執(zhí)政后，揭開(kāi)了兩岸關(guān)系的歷史新頁(yè)，使兩岸關(guān)系持續(xù)緩和。經(jīng)濟(jì)上，兩岸各種生產(chǎn)要素的直接交流更加密切，兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系走向正?；?，兩岸經(jīng)濟(jì)合作制度化進(jìn)程也在加速推進(jìn)。在社會(huì)與文化交流交往方面，兩岸直接“三通”（通郵、通航、通商）基本實(shí)現(xiàn)，兩岸人民邁入大交流時(shí)期，兩岸文化教育交流迅速升溫。

2.國(guó)家積極支持。國(guó)家支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)，對(duì)平潭而言是一個(gè)絕佳的歷史機(jī)遇期。因此，從平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)成立以來(lái)，先后有19位黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，130多位副部級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)前來(lái)考察，并作出一系列重要指示，要求平潭先行先試，加快開(kāi)放開(kāi)發(fā)，服務(wù)對(duì)臺(tái)工作和海西發(fā)展大局。國(guó)家財(cái)政部決定從2010年起每年給予8億元補(bǔ)助，6年將給予48億元。福建省委、省政府賦予平潭設(shè)區(qū)市及部分省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并將未來(lái)10年內(nèi)平潭所有稅收留在平潭，用于平潭的建設(shè)。福建省30多個(gè)省直部門(mén)也相繼出臺(tái)支持政策，如省發(fā)改委等部門(mén)相繼將部分項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)權(quán)限下放到平潭，全力支持平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)。

3.各方投資力度大?！捌教毒C合實(shí)驗(yàn)區(qū)”確立以來(lái)，各級(jí)政府對(duì)平潭的投資逐年加大，增長(zhǎng)迅猛。2010年投資近100億元，2011年已達(dá)303.5億元，2012年達(dá)到600.29億元，2013年預(yù)計(jì)投資500億。根據(jù)計(jì)劃，十二五期間要完成2500億元，平均每年達(dá)到500億元。同時(shí)，各金融機(jī)構(gòu)也對(duì)平潭單列了信貸額度，其中15家商業(yè)銀行就給了平潭670億元的總承貸資金。

（四）威脅（threat）

目前平潭發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力仍然是“政策和資金投入”兩架馬車(chē)。政策的變動(dòng)和投資的減少，必然會(huì)影響平潭的發(fā)展。這是顯性的威脅，本文不作過(guò)多的分析。我們認(rèn)為，在這兩因素不變的情況下，一些隱性的威脅更需要重視，否則平潭的建設(shè)就難以達(dá)到既定的目標(biāo)。

1.周邊地區(qū)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。平潭不僅與國(guó)內(nèi)的長(zhǎng)三角、珠三角等臺(tái)企密集地區(qū)相比在發(fā)展上存在著比較大的差距，就是與同處海西、對(duì)臺(tái)職能相近的廈門(mén)相比差距也不小。同時(shí)，現(xiàn)在這些先發(fā)地區(qū)對(duì)臺(tái)交流的力度也在不斷加大，如昆山也已經(jīng)開(kāi)始大力打造“臺(tái)灣精神家園”，讓臺(tái)商在昆山不只是工作，還能融入當(dāng)?shù)?，把昆山?dāng)成“第二個(gè)家鄉(xiāng)”?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)更加激烈，平潭要在競(jìng)爭(zhēng)中取勝困難不小。

2.認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。對(duì)平潭的開(kāi)發(fā)建設(shè)，在福建省內(nèi)有不同的認(rèn)識(shí)，甚至有一些干部群眾持懷疑態(tài)度，他們擔(dān)心扶持開(kāi)發(fā)平潭會(huì)犧牲廈門(mén)的發(fā)展，得不償失。這就造成如何在各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)推動(dòng)平潭快速發(fā)展是個(gè)比較大的難題。同時(shí)，分管平潭開(kāi)發(fā)建設(shè)的不同層面的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)平潭的定位和解讀也不同，容易引起人們的誤解。這對(duì)平潭的開(kāi)發(fā)建設(shè)形成了很大的制約。

3.臺(tái)灣當(dāng)局不認(rèn)同。平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)需要臺(tái)灣當(dāng)局的積極參與，否則其優(yōu)勢(shì)將無(wú)法顯現(xiàn)。但從最近的情況看，臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)“平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)”的開(kāi)發(fā)建設(shè)不積極、不熱心，更不鼓勵(lì)臺(tái)灣企業(yè)、民眾到平潭投資創(chuàng)業(yè)。國(guó)民黨和臺(tái)灣當(dāng)局把“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”曲解為“一國(guó)兩制”的實(shí)驗(yàn)區(qū)，或以懷疑實(shí)驗(yàn)區(qū)暗藏“一國(guó)兩制的統(tǒng)戰(zhàn)陰謀”為由，宣稱(chēng)臺(tái)官方?jīng)]有跟大陸攜手開(kāi)發(fā)平潭的打算，也與對(duì)岸并沒(méi)有“共同規(guī)劃”過(guò)平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)，大陸要怎么試是他們的事情。并表示對(duì)平潭開(kāi)發(fā)表示不樂(lè)觀，甚至提醒、告誡臺(tái)商前往投資須小心。臺(tái)灣當(dāng)局的這種態(tài)度必然會(huì)給平潭的開(kāi)發(fā)建設(shè)帶來(lái)不利的影響，它不僅制約平潭開(kāi)發(fā)的速度，更會(huì)影響平潭發(fā)展的未來(lái)走向。

4.臺(tái)海局勢(shì)變化的不確定性

臺(tái)海局勢(shì)的變化是平潭發(fā)展中最為復(fù)雜的不可控的因素，也是平潭未來(lái)發(fā)展的一個(gè)威脅因素。臺(tái)灣海峽的局勢(shì)錯(cuò)綜而復(fù)雜，影響的變數(shù)很多，并且許多因素的不確定性很大。如果臺(tái)海局勢(shì)繼續(xù)趨于和緩，將對(duì)平潭的開(kāi)發(fā)有益；如果臺(tái)海局勢(shì)趨于緊張，將會(huì)扼制平潭的發(fā)展。2012年5月20日馬英九開(kāi)始了第二個(gè)任期，但他個(gè)人的聲望則創(chuàng)下了歷史的新低。這在一方面會(huì)使馬英九在兩岸關(guān)系上更為消極、保守，另一方面也使民進(jìn)黨重新執(zhí)政成為可能。如果民進(jìn)黨重新執(zhí)政，將會(huì)對(duì)平潭開(kāi)發(fā)建設(shè)造成巨大威脅。

三、對(duì)策

1.統(tǒng)一自身認(rèn)識(shí)，加大對(duì)臺(tái)宣傳力度。認(rèn)真組織干部群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的重大舉措，學(xué)習(xí)福建省委省政府推進(jìn)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的思路和措施，把全省上下的思想和行動(dòng)統(tǒng)一到加快平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)上來(lái)。尤其是處理好平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)與廈門(mén)特區(qū)在發(fā)展上的關(guān)系，避免在發(fā)展中出現(xiàn)的自覺(jué)或不自覺(jué)的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和不應(yīng)有的內(nèi)耗，明確各自在兩岸和平發(fā)展中應(yīng)該發(fā)揮的不同作用和最佳的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)地區(qū)差異化發(fā)展和良性競(jìng)爭(zhēng)。

2.加大對(duì)臺(tái)的宣傳力度，將大陸建設(shè)平潭經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)的意圖、思路、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、可能帶來(lái)的效益以及相關(guān)聯(lián)絡(luò)方式制作成多媒體的光盤(pán)，或放在網(wǎng)站上，或經(jīng)由對(duì)臺(tái)交流訪問(wèn)活動(dòng)，全力向臺(tái)灣民眾介紹宣傳，讓臺(tái)商及相關(guān)人員對(duì)到平潭投資、工作的利多有更充分、更深入的了解。讓臺(tái)灣民眾真正溶入平潭的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)通過(guò)兩岸合作共創(chuàng)雙贏，讓臺(tái)灣共同分享政策利好，在實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)過(guò)程中讓臺(tái)灣方面深度融入?yún)⑴c。

3.吃透各項(xiàng)政策，細(xì)化落實(shí)方案，制定具體措施，盡快發(fā)揮政策效應(yīng)。平潭應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)和吃透國(guó)家發(fā)布的一系列有關(guān)政策精神，尤其是國(guó)家發(fā)展改革委近期印發(fā)的《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)［2013］348號(hào)）精神，根據(jù)這些文件精神盡早制定出平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)招商選資、培育兩岸共同產(chǎn)業(yè)和共同市場(chǎng)的實(shí)施細(xì)則。

4.促進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)兩岸制度協(xié)調(diào)。海峽兩岸在規(guī)章制度上存在著很大的差異，因此在平潭必定存在地方的規(guī)章、規(guī)定怎么來(lái)執(zhí)行，怎么來(lái)使用的問(wèn)題。即到底用臺(tái)灣那一套，還是用大陸這一套。這就必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)制度協(xié)調(diào)。比如可以學(xué)習(xí)深圳灣口岸開(kāi)通的“一地兩檢”模式。把臺(tái)灣的口岸查驗(yàn)場(chǎng)地和設(shè)施設(shè)在位于平潭的口岸大樓里。同一幢樓內(nèi)，兩套人馬、兩種制度共存，讓臺(tái)灣的行政管理權(quán)和司法管轄權(quán)在中央授權(quán)下有限度地延伸至內(nèi)地，實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”。最初還可以海峽兩邊都承認(rèn)的相關(guān)規(guī)定，可以做，只要有一邊不承認(rèn)的，先不做；進(jìn)而大陸能做，而臺(tái)灣不能做的，平潭島先做；臺(tái)灣能做，而大陸不能做的，平潭島也可以先做。

5.積極引進(jìn)臺(tái)灣優(yōu)秀人才，加快培育閩南文化。加大措施，積極引進(jìn)各類(lèi)優(yōu)秀人才，尤其是臺(tái)灣和閩南地區(qū)的優(yōu)秀人才。一方面可以把臺(tái)灣的各種先進(jìn)理念引入平潭，另一方面使閩南語(yǔ)和閩南文化在平潭生根、開(kāi)花，營(yíng)造適合臺(tái)灣民眾生活的環(huán)境。

［1］國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃［N］.福建日?qǐng)?bào)，2011-12-19（1）.

［2］費(fèi)偉偉.福建平潭共同海上家園，人民日?qǐng)?bào)［N］.2013-2-25（6）.

［3］國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄［EB/OL］.http://www.fjsen.com/a/2013-03/07/content_10-801242.htm.