韓 東

（湖北工業(yè)大學(xué)，湖北 武漢 430068）

在市場化改革的進(jìn)程中，政府應(yīng)該做些什么？經(jīng)過長期的摸索，直到2002年，黨的十六大報告才第一次將我國政府的職能明確界定為 “經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”。2007年，黨的十七大報告也提出：要健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系。2012年，黨的十八大報告再次將“提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)”確立為政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向之一?？傊涌旖⑸鐣髁x公共服務(wù)體制已成為我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中不可或缺的內(nèi)容。但究竟怎樣的公共服務(wù)體制才算是社會主義的？本文在堅持馬克思主義基本立場的前提下，借鑒吸收西方公共行政理論的合理成分，試圖從目標(biāo)與手段兩個方面推進(jìn)關(guān)于中國特色社會主義公共服務(wù)的規(guī)范性認(rèn)識。

一、保民生：中國特色社會主義公共服務(wù)的目標(biāo)

“民生”可能是當(dāng)前與我國的公共服務(wù)建設(shè)聯(lián)系最為緊密的關(guān)鍵詞。在中國，研究民生問題的代表人物首推孫中山。在他提出的三民主義中，民生即為其中之一。孫中山認(rèn)為：“民生就是人民的生活——社會的生存、國民的生計、群眾的生命便是?！盵1]相應(yīng)地，民生問題自然就是人民群眾的生活問題。上述理解沿襲至今。但被忽略的是，孫中山在“民生主義”中還探討了當(dāng)時民生問題之所以成為世界各國潮流的原因。他認(rèn)為其根源在于實業(yè)革命：正是機器的大量使用才導(dǎo)致工人失業(yè)，正因為失業(yè)才讓勞動群眾的生活無以為繼，最終衍生出民生問題。從馬克思主義的角度來看，孫中山正確地將近代以來民生問題的爆發(fā)同實業(yè)革命聯(lián)系在一起，但卻錯誤地將工人失業(yè)歸咎于機器，真正的罪魁禍?zhǔn)灼鋵嵤琴Y本主義經(jīng)濟制度本身。

依據(jù)成因的不同，民生問題可以劃分為兩種類型：第一類是制度性民生問題，即由特定的社會經(jīng)濟制度運行所導(dǎo)致的民生問題；第二類是非制度性民生問題，即由社會經(jīng)濟制度以外的偶發(fā)狀況所導(dǎo)致的民生問題，比如難以預(yù)測的自然災(zāi)害、個體不正確的生活態(tài)度等。其中，制度性民生問題是當(dāng)人類步入有階級社會之后才出現(xiàn)的，其成因就是剝削性生產(chǎn)關(guān)系。中國有句古話：“民生在勤，勤則不匱?！盵2]但當(dāng)勞動群眾在生產(chǎn)關(guān)系中處于被剝削地位時，無論多么勤勞都難以改變最終墮入貧困陷阱的結(jié)局。在所有由剝削階級作為統(tǒng)治階級的社會里，制度性民生問題都不可避免。如果要給出一個更為明確的定義，那么制度性民生問題是特指由剝削性生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展而導(dǎo)致勞動群眾不得不面對的貧困問題。孫中山所論及的民生問題其實就屬于此類?，F(xiàn)代意義上政府公共服務(wù)職能的發(fā)展正是以資本主義社會中制度性民生問題的爆發(fā)為歷史契機的。

在19世紀(jì)后半葉的西方世界，由資本主義生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展所造成的貧富兩極分化越來越嚴(yán)重，勞動群眾用自己的雙手創(chuàng)造著財富卻無法擁有分享社會發(fā)展成果的平等權(quán)利。當(dāng)勞動群眾的不滿通過游行示威、罷工甚至暴力革命的方式加以表現(xiàn)時，資產(chǎn)階級的統(tǒng)治地位開始遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。事實上，要想徹底解決制度性民生問題以及消除階級矛盾的方法并不神秘，只要革除生產(chǎn)資料私有制，剝削性生產(chǎn)關(guān)系就無法存續(xù)。但這在資本主義國家恰恰是無法實現(xiàn)的，因為生產(chǎn)資料私有制是維持前者生命的經(jīng)濟基礎(chǔ)。為此，資產(chǎn)階級必須找到既不會從根本上動搖自己賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)又能夠適當(dāng)?shù)貪M足勞動群眾利益訴求的某種方式，從而達(dá)到緩和階級沖突、維護(hù)階級統(tǒng)治的目的。既然制度性民生問題是私有制條件下市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，那么僅僅依靠市場機制來配置經(jīng)濟資源只會使兩極分化愈演愈烈。所以，要照顧被剝削者的利益就必須開拓市場以外的資源配置方式。從這個角度出發(fā)，其本質(zhì)在于利用政治機制來配置經(jīng)濟資源的政府公共服務(wù)的確能夠滿足資產(chǎn)階級緩解社會壓力的需求。英國學(xué)者馬歇爾對此的解釋是：由于政府公共服務(wù)的供給將導(dǎo)致服務(wù)享受者的真實收入比其通過市場交換所能獲得的貨幣收入要多得多，因此市場交換所形成的不平等的重要性將被大大降低。事實證明，西方在二戰(zhàn)后大力推進(jìn)福利國家建設(shè)是這一時期資本主義發(fā)展能夠獲得相對穩(wěn)定社會環(huán)境的關(guān)鍵所在。

1949年以后，中國作為社會主義國家理應(yīng)與資本主義國家擁有截然不同的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在此理念的引導(dǎo)下，公有制一度是我國社會中唯一存在的生產(chǎn)關(guān)系。依照前文的分析，如果私有制被徹底革除，那么制度性民生問題將不會出現(xiàn)。但是問題的復(fù)雜性就在于直到目前為止我國都還不具備實行單一公有制的能力。馬克思與恩格斯曾經(jīng)設(shè)想的社會主義國家是以生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的資本主義社會為基石的，但包括中國在內(nèi)的社會主義國家在完成社會形態(tài)更替的時刻，其生產(chǎn)力水平卻都不合格。這導(dǎo)致我國無法在短時間內(nèi)完成生產(chǎn)關(guān)系的社會主義改造，私有制生產(chǎn)關(guān)系作為舊社會的殘余在新社會中繼續(xù)發(fā)揮作用。不顧客觀規(guī)律、人為地強制性變革生產(chǎn)關(guān)系只會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，我國建國后長達(dá)30年事與愿違的經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)驗已經(jīng)充分證明這一點。正是為了解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，我國自1978年以來開始經(jīng)濟體制改革，“以公有制為主體且多種所有制成分并存”逐步取代了“單一公有制”，而市場機制在資源配置上的基礎(chǔ)作用也獲得越來越多地認(rèn)同。30多年的改革開放既為我國帶來了經(jīng)濟的騰飛，也為制度性民生問題的重現(xiàn)提供了土壤。盡管決定我國社會主義性質(zhì)的公有制的主體地位未被動搖，但只要私有制還存在，勞動群眾在市場經(jīng)濟的條件下就會處于弱勢地位。因此，建設(shè)具有中國特色社會主義就面臨著兩難抉擇：一方面，在當(dāng)前歷史條件下，否定生產(chǎn)資料私有制也許能根治制度性民生問題但會阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，社會主義建設(shè)將無前途可言；另一方面，繼續(xù)推動市場化改革而對民生問題采取放任態(tài)度，那么不斷拉大的貧富差距將同樣使社會主義建設(shè)難于成功。由于我國當(dāng)前制度性民生問題的形成機理與資本主義社會并無二致，因此我們可以借鑒西方國家通過發(fā)展政府公共服務(wù)以緩解社會壓力的歷史經(jīng)驗。在我國，政府包辦式社會福利體系在計劃經(jīng)濟時期曾經(jīng)是人們引以為傲的制度安排，它被認(rèn)為是社會主義社會優(yōu)越性的典型體現(xiàn)。然而改革開放以來，在市場化突飛猛進(jìn)、生產(chǎn)關(guān)系大變革的同時，我國政府的公共服務(wù)職能反而在不斷退化。準(zhǔn)確地說，是政府包辦型社會福利體系遭到否定之后，缺乏有效的替代性制度來填補空缺。于是，近30年來我國制度性民生問題的突顯便不可避免，這直接導(dǎo)致社會主義改革的繼續(xù)深化已很難像30年前那樣在人民群眾中形成廣泛共識，社會上甚至一度出現(xiàn)質(zhì)疑改革大方向的聲音。

總之，在生產(chǎn)資料私有制尚不能被徹底革除的條件下，只有以緩解制度性民生問題為首要目標(biāo)加快重建公共服務(wù)體系，才能在改革推進(jìn)的過程中最大程度地保障社會和諧與政治穩(wěn)定。

二、興民主：中國特色社會主義公共服務(wù)的手段

中國特色社會主義公共服務(wù)如果從目標(biāo)來說應(yīng)該是民生服務(wù)，以制度性民生問題為關(guān)注的重點，那么從手段來說就應(yīng)該是民主服務(wù)。公共服務(wù)中的民主意味著廣大勞動群眾不僅是服務(wù)對象，同時也必須是服務(wù)過程的主人。

從這個意義上說，資本主義公共服務(wù)可以稱得上是民生服務(wù)，但卻不可能是民主服務(wù)。在西方公共行政的發(fā)展過程中，民主長期以來都是遭受排擠的價值追求。因為人們認(rèn)為公共服務(wù)中的民主與效率存在沖突，民主程度越高，群眾參與度越大，則公共服務(wù)效率被認(rèn)為必然越低。從群眾參與的廣度來看，參與的人數(shù)越多則形成最終共識所需要的時間也就越長，這必然會導(dǎo)致服務(wù)效率的降低；從群眾參與的深度來看，由于普通群眾不具備科學(xué)處理公共事物所需要的專業(yè)知識，因此普通群眾對公共服務(wù)過程的影響力越大，則公共服務(wù)效率就越低。于是，公共服務(wù)理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀槊裰鲀r值的禁區(qū)、少數(shù)精英的專屬領(lǐng)地：傳統(tǒng)公共管理將公共服務(wù)的控制權(quán)劃歸官僚精英；新公共管理又將公共服務(wù)的控制權(quán)轉(zhuǎn)移到市場精英的手中。不可否認(rèn)，公共服務(wù)中民主與效率的沖突確實存在，但資本主義公共服務(wù)民主化的根本障礙卻不在于此。對于資產(chǎn)階級而言，公共服務(wù)的發(fā)展只不過是通過展現(xiàn)國家公共性來維持階級統(tǒng)治的工具，并且在實踐中也確實取得了積極效果。但是，國家公共服務(wù)職能的發(fā)展也會為資產(chǎn)階級帶來負(fù)面影響，因為公共服務(wù)的存在就意味著打破私有制和市場機制在經(jīng)濟資源配置方面的獨占權(quán)，而公共服務(wù)的范圍與水平越是擴展就意味著私有制和市場機制在經(jīng)濟生活中所起的作用將越是受限。事實上，對公共服務(wù)與資本主義生產(chǎn)關(guān)系之間的對立，西方學(xué)者早有認(rèn)識。馬歇爾就曾指出，代表著國家福利體系的公民社會權(quán)利“與資本主義的階級體系在20世紀(jì)處于敵對狀態(tài)之中”。[3]從根本上說，這是趨向于降低經(jīng)濟不平等的公共服務(wù)與趨向于加深經(jīng)濟不平等的資本主義生產(chǎn)關(guān)系之間的沖突。既然公共服務(wù)是一把雙刃劍，那么它的控制權(quán)自然就只能掌握在資產(chǎn)階級而非廣大勞動群眾的手中。

相較于資本主義公共服務(wù)對民主化的抵制，社會主義國家的情況應(yīng)該正好相反。馬克思主義的國家與社會關(guān)系理論指出，國家不是從來就有的，也不會永遠(yuǎn)存在下去。作為從社會分離出來的階級統(tǒng)治工具，經(jīng)濟層面上階級的最終消失也將導(dǎo)致政治層面上國家的最終消失。所有的國家都承擔(dān)著兩種基本職能：階級統(tǒng)治與公共管理。在國家消失的過程中，階級統(tǒng)治職能將隨之消失，但公共管理職能卻不會消失而是實現(xiàn)向社會的回歸。也就是說，只有當(dāng)社會能夠獨立承擔(dān)目前由國家專門執(zhí)行的公共管理職能時，公共管理才具備消亡的條件。按照歷史唯物主義的觀點，既然社會主義國家是階級國家的最后形態(tài)，那么它就肩負(fù)著通過培育社會自治能力來推動國家走向消亡的歷史使命。而基于辯證唯物主義的觀點，社會自治能力并不是先驗性的存在，公民只能在參與公共管理的實踐過程中逐步得到培養(yǎng)。正如參與民主理論家卡羅爾·佩特曼所指出的：民主參與的主要功能就是教育功能，最廣義上的教育功能包括心理方面和民主技能、程序的獲得。通過參與實踐本身，人們可以獲得維持政治參與所需要的品質(zhì)。[4]這意味著包含公民直接參與的民主應(yīng)被確立為社會主義國家在公共管理活動中始終追求的價值規(guī)范，公共服務(wù)自然也不例外。這也意味著社會主義公共服務(wù)體系必須實現(xiàn)包含公民直接參與的民主與服務(wù)效率之間的共容。對此，近30年來興起的參與型公共服務(wù)理念的觀點值得借鑒，它有兩個關(guān)于實現(xiàn)公共服務(wù)民主化的基本主張：

第一，要解決公共服務(wù)中公民參與的廣度與服務(wù)效率之間沖突的問題，就必須充分完善社區(qū)層次的基層公民參與體系。在現(xiàn)代民族國家讓所有公民都成為政治代表并同時參與公共事務(wù)的決策確實不具備可行性，但突破代議制度的局限在社會領(lǐng)域中卻能夠找到更為廣闊的參與空間。美國學(xué)者登哈特夫婦就認(rèn)為，許多公民實際上都不是把自己的時間花在選舉或政黨政治上，而是參與一種新型的政治活動，即在街坊鄰里、工作團(tuán)體和社團(tuán)內(nèi)從事一些以公民為基礎(chǔ)的“草根”活動。[5]（P32）這些基層的參與實踐與國家層面上的政治參與一樣能夠起到教育功能，但是卻可以容納“遠(yuǎn)為多數(shù)的人們”。

第二，要解決公共服務(wù)中公民參與的深度與服務(wù)效率之間沖突的問題，就必須讓政府角色由執(zhí)行者、控制者轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭?。誠然，多數(shù)公民都缺乏處理專業(yè)技術(shù)問題所需要的知識，但這并不構(gòu)成政府包辦一切的理由。政府在促進(jìn)公民參與的過程中既不能成為價值中立的執(zhí)行者，也不能化身全能的控制者，而是應(yīng)當(dāng)成為擴大公民參與的幫助者。作為幫助者的政府不僅要向公民下放權(quán)力，而且還要與后者分享知識，循序漸進(jìn)地培養(yǎng)公民的自治能力。需要說明的是，分享知識并非要將所有的公民都培養(yǎng)成專家，而是要將復(fù)雜的專業(yè)問題用通俗易懂的話語向公民解釋清楚，讓后者掌握足夠的信息開展討論。正如有學(xué)者說過，行政官僚“負(fù)有將那些危若累卵的社會問題和道德問題從它們被裹在其中的混雜科學(xué)數(shù)據(jù)資料和法律體系中梳理出來的基本責(zé)任。 ”[5]（P92）

盡管參與型公共服務(wù)理念緣起于西方國家，但階級性質(zhì)的差異決定了上述理論設(shè)想只有在社會主義國家才具備可行性。也正是因為始終堅持對資本主義國家的肯定，才導(dǎo)致那些參與型公共服務(wù)的支持者雖然提出了美好設(shè)想，卻無法想象如何才能讓政府心甘情愿地放棄權(quán)力去充當(dāng)公民參與的幫助者。

總之，社會主義國家所肩負(fù)的歷史使命決定了它必須在公共服務(wù)中貫徹民主，積極推動公民參與，而充分開發(fā)社區(qū)自治體系以及轉(zhuǎn)變政府角色是將公共服務(wù)民主化落到實處的關(guān)鍵。

三、結(jié)語

按照馬克思、恩格斯最初的設(shè)想，社會主義國家本不應(yīng)該出現(xiàn)制度性民生問題，但特殊的國情決定了在中國特色社會主義建設(shè)的過程中仍需長期面對制度性民生問題存在的現(xiàn)實。歷史經(jīng)驗表明，源于不平等生產(chǎn)關(guān)系的制度性民生問題會帶來嚴(yán)重的政治后果，資本主義國家如此，社會主義國家也不例外。因此，中國特色社會主義公共服務(wù)必須以緩解制度性民生問題為首要的建設(shè)目標(biāo)，這就是本文中“保民生”的含義。與資本主義國家相比，中國特色社會主義公共服務(wù)的獨特之處就在于應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)手段的民主化，即廣大勞動群眾不僅是公共服務(wù)的對象，同時也要成為公共服務(wù)的主人。盡管從階級性質(zhì)的角度來看公共服務(wù)民主化只有在社會主義國家才具備可能性，要使可能轉(zhuǎn)變?yōu)榭尚腥孕枰鄳?yīng)條件的支撐。在此基礎(chǔ)上，社區(qū)自治體系的開發(fā)和以成為公民參與幫助者為目標(biāo)的政府角色轉(zhuǎn)型正是本文中“興民主”的含義。綜上所述，在推進(jìn)中國特色社會主義公共服務(wù)體制發(fā)展的過程中，既不能以“保民生”為借口排斥公民自治，也不能以“興民主”為借口漠視服務(wù)效率，惟有將作為目標(biāo)的“保民生”與作為手段的“興民主”統(tǒng)一起來才稱得上是社會主義的公共服務(wù)。

[1]孫中山﹒三民主義[M].北京：中國長安出版社，2011.159.

[2]左丘明.左傳·宣公十二年[M].河南：中州古籍出版社，2011.78.

[3]郭忠華，劉訓(xùn)練﹒公民身份與社會階級[M].南京：江蘇人民出版社，2007.33.

[4]卡羅爾·佩特曼﹒參與和民主理論[M].陳堯，譯﹒上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2006.(序言)9.

[5]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特．新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M]．丁煌,譯．北京：中國人民大學(xué)出版社．2004.