陳 云

（中南民族大學 民族學與社會學學院，湖北 武漢 430074）

20世紀90年代以來，城市貧困問題日益凸顯，國家努力建立并逐步完善了一系列社會保障制度，其中城市居民最低生活保障制度作為最后防線，在維護居民生活權益、保障其基本生活安全、遏制城市貧困規(guī)模繼續(xù)擴大等方面發(fā)揮了重要作用。但是，在該制度的實際執(zhí)行過程中，一系列政府考量和作為將它轉變成少數(shù)貧困家庭才能享受的國家保障，低保制度所提供的資源也相應變?yōu)橄∪辟Y源。城市貧民隨之展開行動爭奪這一稀缺資源。

一、“綠卡效應”及其表現(xiàn)

在我國城市最低生活保障制度實施過程中，出現(xiàn)了一個另類綠卡——低保證。①城市最低生活保障制度的“綠卡效應”正是圍繞低保證而產生的。所謂“綠卡效應”主要是指基于低保證的貧困認定功能及其帶來的一系列政策照顧和補貼，城市貧困家庭把低保證視為身份、關系、特權的象征，采取各種不誠實行動“爭”保，并分化為兩個對立群體，從而干擾低保制度預期效果的實現(xiàn)。它具體表現(xiàn)為城市貧民為取得或維持低保資格而采取的各種應付低保審查的行動和“保內”“保外”貧困居民的分化。

（一）應付低保審查的行動

在城市低保制度的基層實踐過程中，最核心的問題就是確定低保對象及對其后續(xù)的動態(tài)管理。在低保對象的目標定位問題上，我國早期采用單一的收入調查方法，由于無法解決收入的隱蔽性問題，后又引入消費指標作為重要標尺，各地根據(jù)具體情況都出臺了一些“土政策”。例如武漢市保安街社區(qū)執(zhí)行的標準是武昌區(qū)的“十八不準”原則，該原則主要包括兩部分，前半部分從消費權利入手規(guī)定了很多消費禁區(qū)，涉及住房、車輛、投資、收藏、家用電器、服裝購買、休閑娛樂、子女教育、水電費開支、寵物飼養(yǎng)等，后半部分從贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)權利，勞動就業(yè)權利，公益勞動權利，及各種“惡”行等方面規(guī)定了低保資格。規(guī)則顯得異常細致、周密。政策如此設計，無非是想把有限的救助資源落實到真正貧困、需要救助的家庭，但低保政策實施的效果卻不盡如人意。為了獲得低?；蛘呔S持低保，一部分人鉆政策空隙，開展了一系列針對性行動。

城市貧民的“爭”保行動形式多樣。為了避開低保的限制條件，有的夫妻辦理“假離婚”。武漢市武昌區(qū)的低保政策規(guī)定：“實際生活水平高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，盡管家庭月人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?，不能享受最低生活保障待遇?！庇捎趯嶋H生活水平難以衡量，所以在具體執(zhí)行過程中社區(qū)把“家庭月人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴省弊鳛橐粋€硬性標準加以貫徹。武漢市中心城區(qū)最低生活保障標準為月人均300元，這一標準難倒了很多“低保邊緣戶”。這些家庭至少一位成員有工作，往往是一方做事、一方下崗或者一方退休、一方未退休，每個家庭成員的平均收入高于最低生活保障標準，但是由于家里有病人或孩子讀書，部分家庭的實際生活可能比低保戶更艱難。因此，“假離婚”就成為一種應對低保審查的有效手段。在他們的離婚協(xié)議中，家庭財產一律歸有收入的一方；子女特別是入學的子女、已經成年但沒有工作的子女都跟著無收入者。離婚后無收入一方就可以享受低保。這些夫妻離婚后，基本還吃住在一起，感情也未受太大影響，正所謂“離婚不離床，離床不離房”。有的家庭則把空調、冰箱、計算機等物品藏起來，或者幾家捆綁用電，只安一個電表。在應對低保審查的手段中，最常見的要數(shù)偽造相關證件、隱瞞或謊報家庭收入等。

（二）“保內”“保外”的行動差異

“綠卡效應”的另一種表現(xiàn)是形成了“保內”和“保外”兩個不同的身份群體，或可視為貧困群體的另一種分化。這兩個群體對低保工作的態(tài)度和行動方式截然不同。作為政策的受惠者，低保戶對低保政策的評價較為肯定，主要意見在于認為低保審查的政策過于細致、周密，很不近人情，以致干涉了他們的生活方式和個人隱私權。

對于“保外”貧困居民而言，未能進低保使其對低保政策及基層低保工作產生了強烈的不滿情緒。在他們看來，有三種人可以獲得低保：家里確實非常艱難，無人能比；有后臺，關系硬；狠人，勇于死纏爛打、敢于拍桌子瞪眼放狠話?！袄蠈嵢耸窍硎懿坏降捅５?，能進低保的都是‘?！撕汀荨恕?。 “保外”居民最痛恨的就是在低保認定中走關系、開后門。貧困者對公平有自己的理解：既然低保是面向貧困群體的保障性制度，就應當一視同仁，讓所有困難群眾平等受惠，貧困者都應當享受低保政策帶來的優(yōu)惠。但是，對貧困的篩選和甄別以及在此過程中出現(xiàn)的“權力?！?、“人情?！憋@然嚴重違反了貧困者對公平、公正的理解。他們只能通過自己的實際行動來貫徹自身的公平理念，應對不公平的政策，從而糾正政策執(zhí)行的偏差。

針對“人情?！?、“權力保”，以及自身無法享受低保的現(xiàn)實，“保外”居民采取的行動策略主要有：其一，“背后詆毀”。詆毀的對象主要是社區(qū)干部和那些在他們看來并不貧困的低保戶。由于不太了解具體情況，“保外”居民經常以訛傳訛，對一些現(xiàn)象捕風捉影、夸大其詞，甚至把一些個人恩怨投射到對此類事件的評價中，產生了消極的社會影響。其二，當街謾罵。某些沒有通過低保審查的社區(qū)居民覺得自己委屈，內心憤懣、有牢騷，見到社區(qū)干部就追著罵，以表達內心的強烈不滿。其三，討價還價。有的居民能力較強，雖然拿不到低保，但會向政府索要其他形式的補償。其四，蔑視放棄。有的“保外”居民是主動放棄，他們在了解相關政策后根本不去申請，有的是被迫放棄，申請后未獲批準，也就不了了之。

二、“綠卡效應”產生的原因

“綠卡效應”的產生既源于直接利益刺激，也深受社會支持系統(tǒng)和社會救助理念等深層根源的影響。

（一）物質刺激和身份塑造

客觀而言，低保政策帶來的優(yōu)惠水平非常低，但在城市貧民眼中卻是非常可觀的資源。以武漢市為例，在貨幣救助之外，政府還動員各方力量對低保戶實施政策補貼，例如衛(wèi)生費、水費、電費減免，低保家庭子女讀書可減一半費用，還可享受2000元補貼，另外還有廉租房、房屋補貼等，加起來至少有13個職能部門為低保戶提供優(yōu)惠服務，包括房產、殯葬、創(chuàng)業(yè)、租車、精神心理健康、有限電視、教育助學、電費補貼、衛(wèi)生費、水表安裝、天然氣收費、廉租房等各項關系生存與發(fā)展的切身領域。

上述優(yōu)惠政策的出臺顯示城市低保制度開始了從單一生存保障向綜合保障的轉型。保障內容既有“生存保障項目”（包括衣、食、住、水、電、燃煤、燃氣費用），又增加了“發(fā)展保障項目”（包括未成年人的義務教育費用、精神心理健康等），但仍然以前者為制度的主體目標。這些保障政策給城市貧困居民帶來了諸多便利和優(yōu)惠。

對貧困居民而言，物質利益固然重要，低保證對獲得這些物質利益的合法權利的確認和保障更重要。它使低保戶實際上成為一個國家認可并保障的、具有合法弱者身份的獨特群體，“低保證”就是該群體的“身份證”。它充分體現(xiàn)了“低保戶”在底層民眾中獨特的地位與權利——獲得國家公開認定并依法享受國家提供的各項救助。這張“綠卡”意味著距離國家更近，更能得到政府的庇護，由此產生的依賴感、踏實感或許比物質利益更重要。

（二）社會支持的匱乏與脆弱

社會支持網絡是社會弱勢群體獲得無償物質幫助和精神支持的重要途徑，它既可以來自于政府、單位、社區(qū)等正式機構，也可以由家庭、親屬、朋友等非正式機制提供。當前，城市貧困居民面臨著正式社會支持匱乏與非正式社會支持脆弱的雙重困境。

20世紀80年代末期，城市貧困問題開始引起人們關注。在此之前，城市貧困者主要是由個人原因造成的“三無”群體，包括無收入、無工作能力和無家庭支持的人。而隨著城市改革的推進，因社會結構轉型、經濟體制轉軌、國有企業(yè)改革而誘發(fā)的貧困改變了城市貧困的規(guī)模和構成。當前，我國城市貧困總規(guī)模在2500～3500萬人之間，而且城市貧困率在不斷增長。[1]現(xiàn)在的城市貧困者主要來源于經濟體制改革產生的“新貧困群體”。這些人包括失業(yè)、下崗人員，停產、半停產企業(yè)中的半失業(yè)者和其他的一些由市場因素引起的貧困者。[2]他們中只有下崗失業(yè)工人才能夠獲得最低生活保障制度的救助。

在改革過程中，城市下崗失業(yè)工人不僅經歷了地位身份的巨大落差，更遭遇著正式社會支持網絡的全面崩盤。一方面，計劃經濟時代所提供的“父愛式”關懷、終身福利戛然而止。伴隨企業(yè)減員增效、關停并轉，國家通過企業(yè)提供的全面保障完全終止。另一方面，受制于自身條件、觀念和勞動力市場的升級，他們中的很多人難以找到合適、穩(wěn)定、收入與保障理想的新工作。在舊的正式社會支持系統(tǒng)已經瓦解而新的正式社會支持系統(tǒng)力量又有限的情況下，該群體能從正式途徑獲取支持的機會自然微乎其微。

在這種情況下，有鄰近血緣關系的親人本應該成為城市貧困居民最依賴的支持來源。然而，不幸的是，他們中的大多數(shù)也不太富有，家庭經濟條件并不比貧困家庭好多少,有的甚至和貧困家庭一樣處于貧困狀態(tài)。貧困家庭所獲得的資金援助往往是單向流動、不求回報的。親屬之間良好關系的維持有時不能完全依靠精確的計算和市場原則來處理。傳統(tǒng)文化、價值理念和行為規(guī)范的影響使得親屬間的互動富有某種道德義務和責任感。利益分割的適度模糊也有利于建設健康的親屬關系。處在一定社會關系網絡中的個人會基于關系性質、信任基礎的不同而形成不同的道德義務，有的期望對他人的幫助能夠得到回報，有的則不期望回報。這些道德義務使人們之間可以進行各種交換，甚至單方轉讓對資源的控制，而實現(xiàn)某種程度的“泛化的互惠”。無可否認，“窮幫窮”扶助體系是窮人創(chuàng)造的危機緩解機制，但是它只能適當緩解生活危機，并不能根本性改善貧困家庭的經濟生活狀況，不能使他們真正擺脫貧困。

在正式社會支持匱乏、非正式社會支持脆弱的情況下，最低生活保障制度作為貧困者所能獲得的最方便、直接的正式社會資源，對其克服困難、擺脫困境顯得尤為珍貴。

（三）社會救助理念的失誤

如前所述，目前在我國，低保是少數(shù)貧困人口的福利，只有被認定為貧困的家庭才能夠名正言順地享受一系列優(yōu)惠。這就涉及一個根本問題：誰有資格獲得低保救助？對這一問題的回答反映出我國傳統(tǒng)社會救助理念的影響仍不可小覷。

一方面，中華民族歷來重視勤勞自立、勤儉持家，個人的貧富完全是自己或家庭的事，家庭成員不能以自身的貧困給社會增添負擔。這種個體主義貧困觀至今影響深遠，多勞多得、少勞少得、不勞不得的觀念依然深入人心。只有那些沒有勞動能力、沒有收入來源、沒有法定贍養(yǎng)人的“三無”人員才能得到社會的同情和國家的救助。那些因結構性因素下崗、有勞動能力但沒有勞動機會的貧困人口則很難得到社會的同情。

另一方面，所謂“慈者，愛出于心，恩被于物也”，顯然，在行善者提供的幫助上附有行善者的恩情，所以，慈善活動在施舍物的同時也在施恩。我國很多管理干部都是懷著這樣一種觀念來看待政府與貧困者之間的扶助關系的。他們認為，最低生活保障是政府的恩賜，受助者應該知恩圖報，用公益勞動來報答政府的恩情。同時，為了防止窮人因此產生依賴心理而成為政府和社會的負擔，必須進行嚴格的規(guī)范和限制，消除貧困人員的惰性，避免懶漢和無賴的產生。

在這些傳統(tǒng)社會救助理念的影響下，各城市推出的貧困認定標準都較為苛刻，加之地方財政能力不足，城市最低生活保障制度所發(fā)揮的作用極其有限。根據(jù)中國社科院社會學所唐鈞和朱慶芳的估算，中國城市貧困人口的規(guī)模在1500～3100萬人之間。而1999低保制度在全國普遍推行后，只有有281萬人得到了該項保障。到2006年年中，低保人數(shù)上升到310萬，7年只增加了30萬人。[3]因此，從另一個角度來看，“綠卡效應”的兩種表現(xiàn)在某種程度上是城市貧困居民根據(jù)貧困認定標準而進行“自我證明”的過程，證明自己是真正的窮人，有資格獲得國家的救助。

社會救助應該是現(xiàn)代政府一項義不容辭的社會責任。對于公民而言，不管出于什么原因，只要收入低于貧困線就有資格申請并獲得社會救濟，這是他們的基本權利。最低生活保障制度設計的初衷是確保每一個公民在生活困難時能夠得到援助。由于種種原因，這個本應具有基本公平性的制度只能為一小部分貧困人口帶來實惠。因此，被生活壓力所迫的人們不得不想盡辦法證明自己“確實困難”。當意識到擁有合法弱者身份對于其主張權利所具有的意義時，他們自然會主動采取行動爭取低保。結果反而強化了政策執(zhí)行的特殊主義，使得更多的貧困家庭被排除在外。

三、消除“綠卡效應”的制度改進

“綠卡效應”實質上揭示了城市最低生活保障制度貧困認定條件苛刻及小范圍救助的問題，反映了城市貧民對制度公正的理解，體現(xiàn)了他們對自身弱者權利的維護。城市貧民所實施的針對性行動，雖然從社會公德的角度看有失光彩，但是貧困群體道德缺陷的來源不是群體本身缺乏教養(yǎng)而是社會結構性原因。匱乏的資源、狹仄的生存空間以及群體內部的分化構成了窮人采取所謂“不道德”手段欺瞞政府以及他們之間相互對立的結構性因素。因此，“綠卡效應”的消除必須以轉變社會救助理念為基礎，承認社會轉型、經濟轉軌、企業(yè)改革是導致城市貧困大規(guī)模爆發(fā)的結構性誘因，承認存在阻礙下崗失業(yè)工人重新就業(yè)的結構性障礙，認可并尊重社會弱者的合法權益。

技術層面的改進也非常重要。制度改進的方向在于避免“一刀切”式的操作，讓制度更人性化。斯科特在《國家的視角》一書中對政策的這種特性給予了深刻剖析。在他看來，現(xiàn)代國家機器的基本特征就是簡單化，它們只是從官方的興趣角度反映社會生活的某一個片斷，而無法成功展示社會生活的真實全貌。[4]消除制度簡單化的途徑就是充分考慮到社會生活的復雜性，最大限度地納入各種可能的選擇。落實到城市低保制度而言，要求城市管理者不僅要注意低保戶和其他貧困群體的區(qū)別，更要關注低保群體自身需求的多元化。

（一）構建動態(tài)救助體系

一直以來，我國的最低生活保障制度建設都在不斷致力于增加財政投入、擴大低保覆蓋面。這種方式逐漸暴露出救助手段簡單、落后，不能滿足不同家庭的需求等缺陷。如何在財政投入有限的情況下擴大低保覆蓋面是一個急需解決的技術問題。增加低保人數(shù)的做法實質是降低了個人平均受助水平，對緩解困境無益。應從實際出發(fā)，兼顧救助需求和救助可能兩者之間的平衡，建立多層次、多類別、有差異(包括地區(qū)差異和類別差異)、有彈性的動態(tài)救助標準。開辟更多的救助領域，區(qū)別需求差異和需求變動，讓更多的城市貧民得到適當、合理的救助，以保證他們的基本生活和發(fā)展訴求。

分類救助是目前出現(xiàn)的一種較為合理的方法?！胺诸惥戎钡母拍顚W界已有提出，實踐中也在進行著嘗試，例如編制貧困系數(shù)以便區(qū)分貧困程度；把低保金劃分為 “基本生活救助金”、“特別需要救助金”和“酌情發(fā)放的救助金”3個部分；根據(jù)1人戶、2人戶、3人戶、4人戶、4人以上多人戶的實際需求，對補貼標準作出調整；對有勞動能力的最低生活保障對象，可考慮適當減少其補貼標準等等。[5]此類措施均考慮到貧困群體的內部差異，但在總體結構和相互關系上還不夠清晰，分類施助的方法仍有待探索。此外，施助內容也應當更加豐富，文化教育、技能培訓、生活照料、心理健康咨詢等都是有效的選擇。

（二）推進城市社會保障制度整體改革

現(xiàn)有的城市社會保障體制過于狹隘，它只著重對下崗工人實施有限救助，而將農民工和新失業(yè)群體排斥在社會保障體系之外，制造了貧困群體內部的分化，不利于社會團結，同時也無法充分體現(xiàn)社會福利保障體系的優(yōu)越性。城市社會保障制度整體改革的方向應該是強化國家的責任意識，將政府置于主導地位，同時將市場（企業(yè)）、家庭、社會組織等保障主體納入體系之中。對各種保障性資源進行整合，在城市貧困人群中進行統(tǒng)籌分配，把農民工和新失業(yè)群體也有序地納入城市社保體系。

改革的基礎是對城市社會保障性資源進行整合。要結合中國國情和城市發(fā)展現(xiàn)狀，在現(xiàn)有供給主體框架基礎上開辟新的保障資源（社會輿論、文化教育、心理輔導等）及其供給主體，其目標是不僅緩解城市貧困群體的基本生活壓力，同時有助于突破階層壁壘、增強群體交流與溝通，在社會結構層面削弱導致社會排斥、社會歧視的結構性力量；區(qū)別各主體所提供保障性資源的種類、性質和差異，構建統(tǒng)和機制，明確各主體在保障性資源供給體系中的地位和作用，努力構建一個以國家為主導并托底，企業(yè)、社會組織、家庭等為輔的彈性主體框架，各地區(qū)、各城市可以根據(jù)自身實際情況，適當調整，優(yōu)化資源配置機制。

改革的關鍵是把整合后的城市社會保障性資源有效地分配給不同需求的貧困群體，以擴大社會保障的范圍、力度和效應。要準確把握城市貧困群體中三大人群（下崗工人、農民工和新失業(yè)人群）的具體需求和利益訴求，區(qū)分其對基本生活保障、住房保障、醫(yī)療保障、文化教育、司法援助、心理輔導、社會輿論等保障項目的需求程度差異，以利于資源分配的有的放矢；更要全面了解各群體的客觀貧困現(xiàn)狀、主觀貧困認知并預測其貧困性狀的發(fā)展趨勢；同時改進貧困認定方法，以多維貧困理論為指導，更新完善貧困認定與監(jiān)測方法，對貧困概念、貧困維度、貧困程度、貧困動態(tài)等問題進行深入探究。既重視公共力量的作用，也注意開發(fā)個人社會資本的潛力，將“物質的”“生存型”的保障提升為“關系的”“參與的”“發(fā)展型”的保障。

注釋：

① “綠卡”一詞起源于美國，官方名稱為“永久居民卡”，是用于證明外國人在某國境內擁有永久居民身份的一種身份證，屬于沒有該國國籍，也不具有該國公民身份的外國人。綠卡可以給外國移民帶來諸多便利，例如進出海關、在境內基本享有和本國國民一樣的待遇（政治權利除外）。

[1]唐鈞.當前中國城市貧困的形成與現(xiàn)狀[J].中國黨政干部論壇，2002，（3）：22-25.

[2]朱慶芳.城市弱勢群體的特征、貧困原因及解困對策[EB/OL].中國社會學網，2003-10-28.

[3]唐鈞.中國的城市貧困問題與社會救助制度[EB/OL].劍虹評論網，http://www.comment-cn.net.2006-04-22.

[4][美]斯科特.國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的[M].王曉毅，譯.北京：社會科學文獻出版社，2008.3.

[5]韓克慶，劉喜堂.城市低保制度的研究現(xiàn)狀、問題與對策[J].社會科學，2008，（11）:65-72.