蔣悟真 詹國(guó)旗

社會(huì)救助法是我國(guó)當(dāng)前重要的社會(huì)立法，其救濟(jì)功能在于對(duì)不同主體利益、不同社會(huì)力量和社會(huì)秩序予以整合，并在實(shí)現(xiàn)利益合理配置、社會(huì)秩序和諧的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)被救助主體的權(quán)益。面對(duì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)特有的國(guó)情——城鄉(xiāng)二元分離、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、體制改革同步，體制摩擦、機(jī)制摩擦與結(jié)構(gòu)沖突、角色沖突、利益沖突并存，〔1〕經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)帶來了對(duì)原有社會(huì)結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與重構(gòu)。不少主體在此過程中無法實(shí)際參與社會(huì)的運(yùn)行，無法分享社會(huì)發(fā)展帶來的利益成果，也無法獲取足夠社會(huì)資源合理實(shí)現(xiàn)自我角色。在社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行中要解決各主體間的社會(huì)沖突、合理實(shí)現(xiàn)“以人為本”的價(jià)值導(dǎo)向和目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)在社會(huì)公平正義價(jià)值的引導(dǎo)下，建構(gòu)和完善社會(huì)制度對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行調(diào)整和分配，而作為人權(quán)保障兜底作用的社會(huì)救助制度的建構(gòu)、完善無疑是其中應(yīng)有之義。本文從“結(jié)構(gòu)—功能主義”視角對(duì)社會(huì)救助法的救濟(jì)功能予以探究，以期在合理實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助法的法益目標(biāo)的同時(shí)，試圖對(duì)以上問題作出解答。

一、結(jié)構(gòu)—功能主義視角下社會(huì)救濟(jì)功能作用機(jī)理

“結(jié)構(gòu)—功能主義”是由帕森斯于20世紀(jì)40年代首次提出的對(duì)社會(huì)予以闡釋的一種方法論或分析范式，其認(rèn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)是由經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會(huì)共同體系統(tǒng)和文化系統(tǒng)四個(gè)部分不同功能的縱橫多層次的子系統(tǒng)構(gòu)成的社會(huì)總系統(tǒng)。不同系統(tǒng)在社會(huì)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著不同功能:經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)具有適應(yīng) (Adaptation)功能，即社會(huì)系統(tǒng)在其外部環(huán)境中獲得足夠的資源并在該系統(tǒng)中進(jìn)行配置的功能，由經(jīng)濟(jì)機(jī)制完成;目標(biāo)達(dá)成功能(Goal attainment)，即政治系統(tǒng)具有確定社會(huì)系統(tǒng)目標(biāo)、分配資源和引導(dǎo)主體實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的功能，由政治體制完成;整合功能 (Integration)，即社會(huì)共同體系統(tǒng)具有維持或協(xié)調(diào)系統(tǒng)各部分一致性的功能，其使系統(tǒng)各部分協(xié)調(diào)一致作為一個(gè)整體發(fā)揮作用，處于核心地位，主要由法律和其他社區(qū)共同體制度 (如軍隊(duì)等)完成;維模功能 (Latency pattern maintenance)，即文化系統(tǒng)具有維護(hù)共同體價(jià)值和消除主體內(nèi)部沖突的功能。并且，社會(huì)結(jié)構(gòu)功能作用模式是一個(gè)縱橫多向的立體作用模式，縱向上每個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)都可以進(jìn)行結(jié)構(gòu)功能分析，橫向上各子系統(tǒng)存在結(jié)構(gòu)功能上相互影響，不同系統(tǒng)在共同體共同價(jià)值體系引導(dǎo)下，不斷地分化、溝通、整合，實(shí)現(xiàn)著整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的穩(wěn)定和社會(huì)秩序的平衡。

結(jié)構(gòu)—功能主義分析模式強(qiáng)調(diào)縱橫多層次子系統(tǒng)及各子系統(tǒng)間的相互作用對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的影響，即強(qiáng)調(diào)多重因素 (多層因果關(guān)系)及多重因素相互作用對(duì)一事物 (制度)運(yùn)行過程的影響。此分析模式為從多層次、多角度對(duì)社會(huì)救助法救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)予以分析提供了可行性進(jìn)路，亦增加了分析的深度和解釋力。從結(jié)構(gòu)—功能視角而言，社會(huì)救助法作為被救助主體權(quán)益保障機(jī)制和社會(huì)救濟(jì)功能的制度承載，是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，社會(huì)救助法救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)深受與其共同作用的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會(huì)共同體系統(tǒng)和文化系統(tǒng)的影響，即社會(huì)救助法救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)深受其所處的經(jīng)濟(jì)、政治和法律等制度的影響。具體而言，首先，我國(guó)社會(huì)救助法救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)深受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的阻礙。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制所造成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)救濟(jì)機(jī)制阻礙了社會(huì)救助法救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)。其次，我國(guó)現(xiàn)行民主政治體制下，社會(huì)救助法救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)依賴于政治系統(tǒng)對(duì)被救助主體權(quán)利的確認(rèn)、對(duì)相關(guān)資源的合理配置以及引導(dǎo)或明確適格主體承擔(dān)適當(dāng)責(zé)任。再次，法律作為一種系統(tǒng)整合機(jī)制，具有協(xié)調(diào)各系統(tǒng)、使系統(tǒng)整體效率最大化的功能。要合理實(shí)現(xiàn)社會(huì)救濟(jì)功能就應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)救濟(jì)法予以合理的建構(gòu)和完善。最后，社會(huì)共同體價(jià)值體系是實(shí)現(xiàn)各功能合理發(fā)揮、社會(huì)結(jié)構(gòu)運(yùn)行動(dòng)態(tài)平衡或社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)化的基礎(chǔ)性前提，不同的共同體價(jià)值影響著不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)和功能的實(shí)現(xiàn)，〔2〕社會(huì)救助法救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)有賴于共同體價(jià)值的引導(dǎo)。不可否認(rèn)，作為一種方法論或分析進(jìn)路，結(jié)構(gòu)—功能主義因其一貫的宏觀研究取向而廣受詬病。但本文對(duì)社會(huì)救助法救濟(jì)功能及其實(shí)現(xiàn)的分析，不僅有宏觀的結(jié)構(gòu)分析，更有具體制度和規(guī)范的研究，從而力求克服宏觀分析的不足，以增強(qiáng)研究的實(shí)用性和可行性。

二、社會(huì)救濟(jì)功能的嬗變與定位

正如默頓從結(jié)構(gòu)功能視角將功能界定為可觀察到的有助于一定系統(tǒng)調(diào)試的客觀結(jié)果而不是主觀意向 (目的、動(dòng)機(jī)、目標(biāo)等)一樣，〔3〕“法律功能是指法律作為體系或部分，在一定的立法目的指引下，基于其內(nèi)在結(jié)構(gòu)屬性而與社會(huì)單位所發(fā)生的，能夠通過自己的活動(dòng) (運(yùn)行)造成一定客觀后果，并有利于實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值，從而體現(xiàn)自身在社會(huì)中的實(shí)際特殊地位的關(guān)系”。〔4〕這一定義使法律功能區(qū)別于應(yīng)然性的法律價(jià)值、主觀性的法律目的以及變動(dòng)性的法律作用，突顯了法的功能所獨(dú)有的特征或?qū)傩浴Ｓ需b于此，可從結(jié)構(gòu)—功能視角將社會(huì)救濟(jì)功能界定為作為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)并以實(shí)現(xiàn)特定的立法目的或價(jià)值為導(dǎo)向的社會(huì)救助法同特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化結(jié)構(gòu)相互作用而產(chǎn)生的客觀結(jié)果。

“任何的法律發(fā)展都建立在社會(huì)發(fā)展之上，而所有的社會(huì)發(fā)展則在于人及其關(guān)系在時(shí)間進(jìn)程中發(fā)生改變”?！?〕社會(huì)救濟(jì)功能的發(fā)展變遷同樣深嵌于社會(huì)發(fā)展及其結(jié)構(gòu)的變遷之中，不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)決定不同性質(zhì)的社會(huì)救濟(jì)功能。不管是歐洲早期的濟(jì)貧活動(dòng)還是我國(guó)封建專制時(shí)期的救濟(jì)活動(dòng)，都帶有恩賜性質(zhì)，社會(huì)救濟(jì)功能更多地表現(xiàn)為維護(hù)政治統(tǒng)治或經(jīng)濟(jì)秩序的工具性功能。因?yàn)樵谏鐣?huì)結(jié)構(gòu)之中，法律系統(tǒng)深受政治系統(tǒng)的影響，統(tǒng)治階級(jí)會(huì)通過法律命題強(qiáng)制保護(hù)自己利益的實(shí)現(xiàn)?！?〕隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化——社會(huì)階層斷裂、貧富差距巨大、社會(huì)沖突尖銳，許多社會(huì)主體已被甩到了社會(huì)體制之外，必須要在制度上對(duì)整個(gè)社會(huì)利益的分配作出調(diào)整。歐洲國(guó)家先后宣布進(jìn)入福利資本主義社會(huì)，利用社會(huì)救助制度來調(diào)整利益分配、調(diào)節(jié)社會(huì)結(jié)構(gòu)的平衡。20世紀(jì)中期以來各國(guó)社會(huì)救助法先后轉(zhuǎn)型，成為真正的權(quán)利型立法，①歐洲國(guó)家社會(huì)救助立法成為權(quán)利型立法一般都在其宣布成為福利性國(guó)家之后，而美國(guó)則在“戈德伯格訴凱利案”(Goldberg v.Kelly，397 U.S.254〔1970〕)后，日本則在1947年《日本憲法》制定后。以保障主體真正享有權(quán)利為最高目標(biāo)，社會(huì)救濟(jì)功能則最大程度上發(fā)揮了其調(diào)節(jié)利益分配、調(diào)和社會(huì)力量、維護(hù)和諧秩序的社會(huì)整合性功能，〔7〕正如哈貝馬斯所言，“現(xiàn)代法之所以出現(xiàn)，就是為了填補(bǔ)不堪社會(huì)整合之重負(fù)的社會(huì)秩序功能的缺口?！薄?〕隨著人權(quán)入憲、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立以及社會(huì)分配價(jià)值由“效率優(yōu)先兼顧公平”向“更加注重社會(huì)公平”轉(zhuǎn)化，我國(guó)社會(huì)救濟(jì)功能也由傳統(tǒng)維護(hù)政治統(tǒng)治或經(jīng)濟(jì)秩序的工具性功能轉(zhuǎn)向?yàn)楝F(xiàn)代調(diào)節(jié)利益分配、調(diào)和社會(huì)力量、維護(hù)整體秩序動(dòng)態(tài)平衡的社會(huì)整合性功能。

作為整合經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)適應(yīng)功能和政治系統(tǒng)目標(biāo)達(dá)成功能之一的社會(huì)救助法的制定與實(shí)施的關(guān)鍵，在于其所承載的社會(huì)救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椴还苁墙?jīng)濟(jì)系統(tǒng)適應(yīng)功能還是政治系統(tǒng)目標(biāo)達(dá)成功能發(fā)揮作用所形成的利益分配或社會(huì)秩序格局，只有在法律系統(tǒng)的整合之下，才具有正當(dāng)性、合法性，亦只有在法律 (權(quán)益)的合理實(shí)現(xiàn)過程中得以實(shí)現(xiàn)，正如羅爾斯所言:“法律秩序?qū)δ硞€(gè)已完全確定的領(lǐng)域行使一種最后權(quán)威?！纱_定了那種所有其他活動(dòng)都在其中發(fā)生的社會(huì)基本結(jié)構(gòu)?！薄?〕當(dāng)下，我國(guó)社會(huì)救助法救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)不僅受制于特有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治體制，更在于整合與支撐這些系統(tǒng)運(yùn)行的具體社會(huì)救助法律制度的建構(gòu)和完善。

三、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)救濟(jì)功能的彰顯

社會(huì)救助法作為社會(huì)共同體系統(tǒng)整合功能的承載深受其所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響。轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致社會(huì)救助結(jié)構(gòu)失去了動(dòng)態(tài)平衡，致使被救助主體權(quán)益難以得到平等的維護(hù)。社會(huì)救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)、被救助主體權(quán)益的平等維護(hù)有賴于在城鄉(xiāng)一體化理念下社會(huì)救助機(jī)制的建構(gòu)和完善。

(一)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論視角

經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)作為利益供給和配置機(jī)制，是社會(huì)救助系統(tǒng)運(yùn)行資源的來源，是社會(huì)救濟(jì)法救濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)的保障。不同的利益配置結(jié)構(gòu)影響著救濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)的程度。我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所維持的利益分配機(jī)制向城市傾斜，嚴(yán)重影響社會(huì)救濟(jì)法社會(huì)整合功能的實(shí)現(xiàn)。制度化是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)得以建立和維持的過程，制度化的互動(dòng)模式則構(gòu)成了社會(huì)系統(tǒng)?！?0〕二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅形成了經(jīng)濟(jì)地位不等的社會(huì)階層，形成了工人、農(nóng)民和農(nóng)民工的三元結(jié)構(gòu)，加深了不同主體間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和心理上的差距，更棘手的是這種利益分配機(jī)制作用于法律機(jī)制而形成的城鄉(xiāng)二元的社會(huì)救助法律機(jī)制，使得被救助主體平等救濟(jì)權(quán)利缺失，占人口20%的城鎮(zhèn)居民享受89%的社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)，而占人口80%的農(nóng)村居民的社會(huì)保障僅占全國(guó)保障費(fèi)的11%。〔11〕以城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為基點(diǎn)的社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)在城鄉(xiāng)不平等的價(jià)值導(dǎo)向下，會(huì)進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)社會(huì)救助結(jié)構(gòu)的分化，阻礙以利益分配合理、各社會(huì)力量相生相容、社會(huì)秩序和諧有序?yàn)槟繕?biāo)的社會(huì)救助法整合功能的合理實(shí)現(xiàn)。

具體而言，正如羅爾斯分配正義原則: “每一個(gè)人對(duì)于一種平等的基本自由之完全適當(dāng)體制都擁有相同的不可剝奪的權(quán)利，而這種體制與適于所有人的同樣自由體制是相容的;社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該滿足兩個(gè)條件:第一，它們所從屬的公職和職位應(yīng)該在公平的機(jī)會(huì)平等條件下對(duì)所有人開放;第二，它們應(yīng)該有利于社會(huì)之最不利成員的最大利益”〔12〕。作為分配正義實(shí)現(xiàn)和承載機(jī)制的社會(huì)救助制度更應(yīng)如此。公平、公正的社會(huì)救助價(jià)值理念應(yīng)是社會(huì)救濟(jì)功能運(yùn)行的最終目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性前提。現(xiàn)代西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制下所形成的社會(huì)救助制度不管是理念、具體制度建構(gòu)還是改革都秉承著對(duì)實(shí)質(zhì)公平的追求，而我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制造成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)救助結(jié)構(gòu)不僅嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)社會(huì)救助資源的公平配置，阻礙了社會(huì)救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)，更加劇了城鄉(xiāng)社會(huì)資源配置的差距，必須予以修正。我國(guó)社會(huì)救助法的救濟(jì)功能合理實(shí)現(xiàn)有賴于在城鄉(xiāng)平等價(jià)值理念下，建構(gòu)合理的社會(huì)救濟(jì)功能承載制度，合理發(fā)揮各系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能。

(二)城鄉(xiāng)社會(huì)救助平等與社會(huì)救濟(jì)功能的彰顯

我國(guó)城市社會(huì)救助體系自《城市最低生活保障條例》(1999年)頒布以來已經(jīng)逐步形成，然而深受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)村社會(huì)救助體系依然未建立，社會(huì)救濟(jì)功能未得到合理的發(fā)揮，使得農(nóng)村主體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)未得到平等的保護(hù)。因此，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助法救濟(jì)功能的正常發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助結(jié)構(gòu)的平衡，關(guān)鍵在于在城鄉(xiāng)平等的價(jià)值理念導(dǎo)向下，完善農(nóng)村社會(huì)救助體系。

第一，完善農(nóng)村社會(huì)救助法，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助法律體系。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助的政策或法律規(guī)定除了《關(guān)于加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的通知》、《五保供養(yǎng)條例》等低位階的規(guī)定外，幾乎處于空白，《社會(huì)救助法征求意見稿》亦未作出合理規(guī)定。要建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助法律體系，亟待從以下方面對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助法予以完善:首先，社會(huì)救助法立法中必須秉承城鄉(xiāng)一體化的理念建構(gòu)和完善相關(guān)社會(huì)救助法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)社會(huì)救助主體權(quán)利義務(wù)配置的對(duì)等和公平;其次，以現(xiàn)行城市最低生活保障條例為基準(zhǔn)，建構(gòu)農(nóng)村最低生活保障制度，從而在擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)被救助對(duì)象、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)救助主體權(quán)益的同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的聯(lián)動(dòng)提供制度基礎(chǔ);再次，建構(gòu)、完善農(nóng)村專項(xiàng)救助制度和臨時(shí)救助制度，如醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)救助制度的綜合化、體系化，最大程度地維護(hù)農(nóng)村被救助主體的權(quán)益;最后，在建構(gòu)以最低社會(huì)保障制度為核心，其他專項(xiàng)救助或臨時(shí)救助制度為輔助的農(nóng)村社會(huì)救助體系的同時(shí)，必須合理地規(guī)制各救助制度間的沖突，實(shí)現(xiàn)各救助制度間的良性互動(dòng)。此外，建構(gòu)城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化的信息共享平臺(tái)，打破城鄉(xiāng)戶籍制度壁壘，實(shí)現(xiàn)對(duì)各救助主體對(duì)等的救助 (當(dāng)然農(nóng)村主體依其身份證所在地救助標(biāo)準(zhǔn))，特別是實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工社會(huì)救助權(quán)益的維護(hù)。

第二，建構(gòu)合理的農(nóng)村社會(huì)救助保障金體系。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)間社會(huì)救助保障金的投入極不合理。“在投入結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村貧困面、貧困深度都甚于城市，且農(nóng)村救助對(duì)象占全國(guó)低保救助總?cè)丝诒戎爻^了60%，而社會(huì)救助的投入?yún)s顯著低于城市，‘十一五’時(shí)期國(guó)家財(cái)政投入農(nóng)村低保的資金只占總投入的 40%左右”?！?3〕同時(shí)，從《社會(huì)救助法征求意見稿》中可知我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助保障金主要由縣鄉(xiāng)級(jí)政府予以籌集，不僅因不同縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異導(dǎo)致社會(huì)救助不對(duì)等，而且大部分縣鄉(xiāng)級(jí)政府因本身財(cái)政有限，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助目的、合理發(fā)揮社會(huì)救濟(jì)功能。要合理發(fā)揮社會(huì)救助法的救濟(jì)功能，社會(huì)救助保障金應(yīng)當(dāng)結(jié)合城鄉(xiāng)社會(huì)救助的現(xiàn)實(shí)需要予以合理配置，可從以下幾個(gè)方面著手:其一，要有常規(guī)化和制度化的資金投入機(jī)制;其二，要合理確定中央和地方政府資金投入的比例關(guān)系，根據(jù)各地方實(shí)際情況采取不同的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度;其三，要建立需求變動(dòng)情況下的資金投入調(diào)節(jié)機(jī)制;其四，在財(cái)政供應(yīng)總量的控制中，應(yīng)該建立“有控制的需要導(dǎo)向”機(jī)制。〔14〕

四、社會(huì)政治體制與社會(huì)救濟(jì)功能的踐行

不同政治體制下，主體具有不同的角色地位，承當(dāng)著不同的結(jié)構(gòu)功能。轉(zhuǎn)型期，我國(guó)特有的政治體制以及與之相一致的主體角色和結(jié)構(gòu)的設(shè)置影響著社會(huì)救濟(jì)功能的合理發(fā)揮。因此，在我國(guó)特有的政治體制和主體結(jié)構(gòu)下，合理定位主體應(yīng)承載的職責(zé)和建構(gòu)合理的主體責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制，對(duì)社會(huì)救助法救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)社會(huì)政治體制理論視角

“一個(gè)特定社會(huì)的法律體系只有參照社會(huì)結(jié)構(gòu)來研究才能被理解”，〔15〕不同的政治體制以及與之相一致的主體角色和結(jié)構(gòu)決定著法律的不同功能導(dǎo)向，影響著法律功能的發(fā)揮。社會(huì)救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)深嵌于其所屬的社會(huì)政治體制和主體結(jié)構(gòu)之中，實(shí)施社會(huì)救濟(jì)成為國(guó)家必須履行的義務(wù)，國(guó)家成為社會(huì)救濟(jì)功能合理實(shí)現(xiàn)的法定主體，而個(gè)人、社會(huì)對(duì)社會(huì)救濟(jì)功能發(fā)揮的影響則只是道德上的。因此，在特定政治體制下，會(huì)有特定的主體結(jié)構(gòu)，亦只有特定主體能直接影響社會(huì)救濟(jì)功能的發(fā)揮，社會(huì)救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)有賴于不同主體合理履行自身的職責(zé)。

政治體制在我國(guó)社會(huì)救助法救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)過程中，承擔(dān)著對(duì)被救助主體合法 (地位或角色)權(quán)利的確認(rèn)、對(duì)相關(guān)所需資源的合理配置以及引導(dǎo)或明確適格主體承擔(dān)適當(dāng)責(zé)任的功能。而政治體系功能的合理實(shí)現(xiàn)，繼而合理實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助法的救濟(jì)功能，在我國(guó)民主政體下，依賴于國(guó)家責(zé)任適當(dāng)履行。因?yàn)樽鳛榘l(fā)展中國(guó)家，我國(guó)社會(huì)主義民主政治體制發(fā)展尚不完善，雖然具有形成“國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)”多元主體結(jié)構(gòu)的趨勢(shì)，但國(guó)家主體獨(dú)大、其他主體弱小依然是其主體結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征。具體而言可歸結(jié)為以下幾點(diǎn):首先，國(guó)家成為最大的義務(wù)性主體在于對(duì)自身合法性的證成，“(國(guó)家)政府的目的……是給組成這一整體的每一個(gè)人以最多的福利，使他們免受貧困”〔16〕;其次，我國(guó)特有的社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中國(guó)家干預(yù)的慣性以及家國(guó)一體的儒家文化都使得國(guó)家在社會(huì)救助制度的建構(gòu)和社會(huì)救濟(jì)功能的發(fā)揮中具有不可替代的主導(dǎo)地位;再次，轉(zhuǎn)型期我國(guó)社會(huì)組織獨(dú)立性較弱，一般依附于公權(quán)力機(jī)關(guān)的客觀現(xiàn)實(shí)，亦決定了國(guó)家應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)救助的主體。但現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于理論，特別是在農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)救助大部分依賴于儒家文化中家族的道德力量，雖然“文化在每個(gè)行動(dòng)和制度中制造了‘意義的增量’”〔17〕，但農(nóng)村社會(huì)救助不能僅依賴于這點(diǎn)文化制造的“意義的增量”，必須發(fā)揮國(guó)家主體責(zé)任的作用。

(二)國(guó)家責(zé)任與社會(huì)救濟(jì)功能的踐行

面對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情，社會(huì)救助的實(shí)現(xiàn)程度和社會(huì)救濟(jì)功能的發(fā)揮程度決定于國(guó)家履行義務(wù)的程度。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助法的救濟(jì)功能、各救助主體利益的合理配置及和諧社會(huì)秩序的維護(hù)，就必須合理建構(gòu)、完善國(guó)家社會(huì)救助責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

第一，明確國(guó)家社會(huì)救助資金供給責(zé)任。國(guó)家社會(huì)救助資金的提供直接關(guān)系到社會(huì)救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)程度，必須予以合理的規(guī)定。我國(guó)《社會(huì)救助法征求意見稿》以及其他現(xiàn)行的社會(huì)救助制度規(guī)定社會(huì)救助資金主要由地方政府提供，納入各地方預(yù)算，但在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制下，國(guó)家財(cái)政主要集中于中央。因此，應(yīng)規(guī)定中央為社會(huì)救助資金的主要提供者，如日本扶貧保障金的供給中，中央承擔(dān)3/4，地方承擔(dān)1/4;荷蘭社會(huì)救助資金中央承擔(dān)90%，地方承擔(dān)10%等。〔18〕當(dāng)然，不同地方可按不同情況決定不同的財(cái)政分配比率。同時(shí)，地方政府比中央政府能更好地明確自身的實(shí)際情況和主體的現(xiàn)實(shí)需要，能更準(zhǔn)確有效地作出不同社會(huì)救助的安排、維護(hù)主體權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)救濟(jì)功能。對(duì)此，中央可以根據(jù)各地對(duì)社會(huì)救助的預(yù)算案作出合理安排，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由地方具體實(shí)施。

第二，國(guó)家墊付責(zé)任機(jī)制的建構(gòu)。社會(huì)救濟(jì)功能的發(fā)揮最直接的目的就在于消除主體貧困，維護(hù)主體權(quán)益。貧困者正是社會(huì)救濟(jì)功能的作用對(duì)象，但貧困的成因并不一致，對(duì)于因刑事案件或侵權(quán)之債、合同之債不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)而導(dǎo)致的貧困是否屬于救助對(duì)象，盧梭在《社會(huì)契約論》中明確指出，“社會(huì)公約在公民之間確立了這樣一種平等……并且全都應(yīng)該享有同樣的權(quán)利?！薄?9〕國(guó)家墊付責(zé)任機(jī)制的建構(gòu)對(duì)國(guó)家義務(wù)的履行、社會(huì)救濟(jì)功能的有效發(fā)揮及困難主體權(quán)益的維護(hù)具有重要意義，但包括《社會(huì)救助法征求意見稿》在內(nèi)的社會(huì)救助制度并未作出相應(yīng)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以完善。關(guān)于國(guó)家墊付責(zé)任的具體建構(gòu)，首先，適用對(duì)象上，僅僅適用于因刑事案件或侵權(quán)之債、合同之債不能得到及時(shí)的救助而陷入貧困、難以維持生計(jì)者;其次，在資金上，國(guó)家可以仿照交強(qiáng)險(xiǎn)救助基金方式設(shè)置專項(xiàng)救助基金，對(duì)困難者先行給付以維持其生存，同時(shí)對(duì)先行給付部分可以向債務(wù)人追償;再次，在程序上，可以遵照一般社會(huì)救助金程序，通過居 (村)委會(huì)或鎮(zhèn)政府向基金管理部門申請(qǐng)，再由主管機(jī)關(guān)予以審查，批準(zhǔn)者予以公示公告，不被批準(zhǔn)者可要求機(jī)關(guān)說明理由等;最后，在權(quán)利救濟(jì)上，可以申請(qǐng)復(fù)議或向法院提請(qǐng)行政訴訟。

第三，國(guó)家社會(huì)救助責(zé)任履行監(jiān)督機(jī)制的完善。政府責(zé)任的履行不能僅僅依賴政府的自省，必須建構(gòu)多層次的監(jiān)督機(jī)制，從而保障國(guó)家合理履行職責(zé)，合理實(shí)現(xiàn)社會(huì)救濟(jì)功能。首先，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。行使人大立法權(quán)，健全法律機(jī)制，規(guī)制政府權(quán)力;行使人大監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督行政部門的社會(huì)救助行為;行使人大代表的質(zhì)詢權(quán)，特別是發(fā)揮具有社會(huì) (救助)保障背景的代表的質(zhì)詢監(jiān)督作用。其次，政府內(nèi)部監(jiān)督。雖然行政主體內(nèi)部監(jiān)督是一種權(quán)威性較低的監(jiān)督方式，但行政主體具有信息優(yōu)勢(shì)，可以發(fā)揮相對(duì)的監(jiān)督作用。如上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門的監(jiān)督或特定行政部門 (如社會(huì)保障部門、財(cái)政部門或?qū)徲?jì)部門)實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)政府責(zé)任實(shí)施情況的監(jiān)督，同時(shí)，社會(huì)救助過程中實(shí)施行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等。再次，發(fā)揮社會(huì)主體的監(jiān)督力量。雖然我國(guó)社會(huì)力量相對(duì)薄弱，但“現(xiàn)代國(guó)家和現(xiàn)代公民社會(huì)實(shí)際上都必須以對(duì)方的存在為自身存在的前提，兩者間的沖突固然會(huì)帶來制度的變遷，但兩者的協(xié)調(diào)與合作，未必就不會(huì)帶來制度的成長(zhǎng)”〔20〕。在發(fā)揮社會(huì)力量監(jiān)督作用的同時(shí)，將推動(dòng)政府部門和社會(huì)力量自身的合理發(fā)展。

五、社會(huì)救助法自身結(jié)構(gòu)與社會(huì)救濟(jì)功能的發(fā)揮

社會(huì)救助法的救濟(jì)功能，彰顯對(duì)人權(quán)的尊重與保護(hù)。通過相關(guān)救助法律機(jī)制，使救助權(quán)得到保護(hù)與救濟(jì)。在我國(guó)急需制訂社會(huì)救助法之際，認(rèn)真對(duì)待和考量救助者的救濟(jì)權(quán)的程序保障機(jī)制，是落實(shí)社會(huì)救助法對(duì)人權(quán)保護(hù)的應(yīng)有之義。

(一)社會(huì)救助法自身結(jié)構(gòu)理論視角

法律是一個(gè)自創(chuàng)生系統(tǒng)，法律系統(tǒng)是一個(gè)“通過合法—非法的二進(jìn)制密碼表達(dá)出來的法律行為的網(wǎng)絡(luò)”，“每個(gè)行為都創(chuàng)造新的結(jié)構(gòu)，并且新的結(jié)構(gòu)在一個(gè)連續(xù)的循環(huán)中創(chuàng)造新的行為”〔21〕。法律系統(tǒng)自生自發(fā)地通過法律行為、法律規(guī)范、法律過程和法律教義學(xué)間的互動(dòng)內(nèi)在地生成一種自治秩序?！?2〕社會(huì)救助法作為一個(gè)由社會(huì)救助法行為、社會(huì)救助法規(guī)范、社會(huì)救助法過程組成的自創(chuàng)生系統(tǒng)，其一頭連接著法的價(jià)值，一頭連接著社會(huì)救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)結(jié)果，其系統(tǒng)中的每一個(gè)因素的變化都將影響社會(huì)救助法的自我生成，影響預(yù)期的社會(huì)救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)。法的功能的指向是社會(huì)預(yù)期及處理交往預(yù)期的可能性，并使預(yù)期在交往時(shí)得到接收?！?3〕在社會(huì)救助法的作用域中對(duì)社會(huì)預(yù)期作出直接反映的則是社會(huì)救助法的價(jià)值，即社會(huì)救濟(jì)功能指向于社會(huì)救助法的價(jià)值，深受社會(huì)救助法價(jià)值的影響，不同的社會(huì)救助法價(jià)值影響著不同的社會(huì)救濟(jì)功能結(jié)構(gòu)。而作為回答社會(huì)救助法應(yīng)該是什么的社會(huì)救助法的價(jià)值，只能對(duì)應(yīng)然狀態(tài)的社會(huì)救濟(jì)功能作出實(shí)質(zhì)的影響和界定。要實(shí)現(xiàn)實(shí)然狀態(tài)的社會(huì)救濟(jì)功能必須借助于社會(huì)救助法規(guī)范。

第一，社會(huì)救助法規(guī)范作為社會(huì)救助法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是社會(huì)救濟(jì)功能與價(jià)值連接的橋梁，實(shí)現(xiàn)著功能與價(jià)值、功能與社會(huì)主體共同需求間的互動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)所承載的價(jià)值的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救濟(jì)功能存在的正當(dāng)性。因?yàn)椤胺杀仨毢蜕鐣?huì)認(rèn)同的倫理價(jià)值相吻合或基本一致，才能得到有效承認(rèn)或服從，進(jìn)而化為社會(huì)生活中‘活的規(guī)則’”〔24〕。在此意義上，社會(huì)救助法規(guī)范對(duì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度在客觀上決定了社會(huì)救濟(jì)功能的發(fā)揮程度和正當(dāng)性。

第二，社會(huì)救助法規(guī)范作為社會(huì)救濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)的途徑，其自身的結(jié)構(gòu)決定了社會(huì)救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)程度。因?yàn)榉晒δ艿膶?shí)現(xiàn)是法律實(shí)施活動(dòng)的后果，即法律通過人們的適用和遵守而產(chǎn)生一定的效果，使法律功能在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中得到具體的發(fā)揮?！?5〕社會(huì)救助法規(guī)范一般由行為模式和法律后果構(gòu)成。法律后果在更大意義上是為了保障在特定行為模式下，各主體權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)主體行為作出肯定或否定的判斷，以引導(dǎo)正確法律行為的實(shí)施。行為模式則是對(duì)主體的權(quán)利義務(wù)作出的規(guī)定，權(quán)利義務(wù)的不同建構(gòu)和劃分將對(duì)社會(huì)救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。因?yàn)椴煌臋?quán)利義務(wù)劃分，直接影響著主體的社會(huì)救助行為，哪些救助行為合法，哪些不合法，同時(shí)在法律結(jié)果的作用下，引導(dǎo)合法的、被肯定的社會(huì)救助法律行為的運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)被合法社會(huì)救助法律行為所支撐的社會(huì)救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)?？傊?，社會(huì)救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)過程實(shí)質(zhì)是在不同社會(huì)救助立法行為模式作用下，社會(huì)救助行為的實(shí)施并最終實(shí)現(xiàn)的過程，社會(huì)救濟(jì)功能深受社會(huì)救助法自身結(jié)構(gòu)的影響。

(二)救助程序權(quán)利保障與社會(huì)救濟(jì)功能的發(fā)揮

社會(huì)救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)必須借助于主體具體權(quán)利 (程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利)的行使。要保障我國(guó)社會(huì)救助法救濟(jì)功能在法律運(yùn)行過程中合理的實(shí)現(xiàn)，達(dá)至縮小貧富差距、整合社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)各方利益配置帕累托最優(yōu)的目的，在社會(huì)救助立法中合理建構(gòu)社會(huì)救助法行為模式，實(shí)現(xiàn)主體實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的合理配置至為關(guān)鍵。實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利間相互獨(dú)立、相互促進(jìn)、缺一不可。由于“重實(shí)體輕程序”的法律傳統(tǒng)，我國(guó)社會(huì)救助程序權(quán)利規(guī)定缺乏，如我國(guó)《社會(huì)救助法征求意見稿》中相關(guān)程序權(quán)利的規(guī)定要么不合理要么缺失 (以下完善亦針對(duì)此稿)?！皩?duì)于當(dāng)代中國(guó)而言，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的全方位、多層次的法律保護(hù)的目標(biāo)，必要的倫理慈善、權(quán)益之計(jì)和實(shí)體關(guān)注必不可少，但尋求體現(xiàn)制度正義、具有程序保障的治本之策更是重中之重，是社會(huì)弱勢(shì)群體法律保護(hù)制度體系的核心支柱?！薄?6〕程序權(quán)利的缺乏必將影響到社會(huì)救濟(jì)法功能的合理發(fā)揮，必須予以完善。

第一，被救助主體申領(lǐng)程序機(jī)制的建構(gòu)。此程序主要由申請(qǐng)、審批、發(fā)放、退出四個(gè)環(huán)節(jié)組成。申請(qǐng)程序旨在明確申請(qǐng)的形式 (一般為書面和口頭兩者)、向什么機(jī)關(guān)申請(qǐng)等。一般都以書面形式為主，除非在緊急情況或書寫確有困難的條件下，才可采用口頭形式。申請(qǐng)機(jī)關(guān)一般為居(村)委會(huì)或鎮(zhèn)人民政府。審批程序由縣人民政府民政部門執(zhí)行。在審批過程中，民政部門必須對(duì)申請(qǐng)人予以家計(jì)調(diào)查，主要包括申請(qǐng)者身份調(diào)查 (通過戶口或身份證進(jìn)行確認(rèn))、家庭成員調(diào)查 (入戶調(diào)查、間接訪問和信函索證等方式)、申請(qǐng)者及其家庭成員收入調(diào)查和申請(qǐng)者財(cái)產(chǎn)調(diào)查。對(duì)于收入或財(cái)產(chǎn)調(diào)查，應(yīng)賦予民政部門對(duì)主體在銀行等金融部門財(cái)產(chǎn)予以調(diào)查的權(quán)利。審批通過必須經(jīng)過公示公告程序，審批未通過的民政部門應(yīng)說明理由或申請(qǐng)者有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。退出程序是指當(dāng)被救助主體家計(jì)條件好轉(zhuǎn)，被救助主體應(yīng)到民政部門申請(qǐng)停發(fā)救助或主管部門在對(duì)被救助主體家庭情況予以調(diào)查發(fā)現(xiàn)情況好轉(zhuǎn)后而停發(fā)救助的程序?！?7〕

第二，社會(huì)救助監(jiān)督程序機(jī)制的創(chuàng)設(shè)。首先，《社會(huì)救助法征求意見稿》僅僅將地方社會(huì)救助資金納入預(yù)算體系而對(duì)中央的卻未作規(guī)定，必須將各級(jí)社會(huì)救助資金納入預(yù)算程序，同時(shí)政府應(yīng)按《政府信息公開條例》規(guī)定，采取合理的程序(如聽證會(huì)等)，適時(shí)、準(zhǔn)確地公開社會(huì)救助信息，從而形成權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督與政府主動(dòng)公開間的良性互動(dòng)，強(qiáng)化社會(huì)救助資金監(jiān)管，以防濫用行為產(chǎn)生;其次，完善申請(qǐng)者權(quán)利救濟(jì)制度，當(dāng)申請(qǐng)者對(duì)民政部門作出不予救助的行政行為有異議時(shí)，可申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟;再次，建構(gòu)社會(huì)救助行政人員責(zé)任追究程序機(jī)制，使得行政人員在實(shí)施與社會(huì)救助相關(guān)的行為時(shí)，存在濫用行政權(quán)力造成困難主體權(quán)益損害的情形，不僅承擔(dān)相應(yīng)公務(wù)員內(nèi)部責(zé)任，還應(yīng)承當(dāng)其他經(jīng)濟(jì)性或刑事性處罰。最后，應(yīng)建構(gòu)社會(huì)主體監(jiān)督程序，更好地發(fā)揮公眾參與權(quán) (如相關(guān)信息的索取權(quán)、參與聽證等)，實(shí)現(xiàn)其對(duì)被救助主體家計(jì)情況、民政部門行政行為的監(jiān)督。

六、簡(jiǎn)短結(jié)語

“結(jié)構(gòu)影響功能，功能影響結(jié)構(gòu)”，〔28〕社會(huì)救助法救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)深受經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)及社會(huì)救助法自身結(jié)構(gòu)的影響，而社會(huì)救助法救濟(jì)功能的合理發(fā)揮又有助于推動(dòng)各結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展。雖然現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大進(jìn)展、政治體制改革繼續(xù)推進(jìn)、社會(huì)主義法律體系已形成、社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)深入開展、新型社會(huì)救助體系亦基本形成，但是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制、欠發(fā)達(dá)的民主政體以及社會(huì)救助立法的缺失依然是社會(huì)救助法救濟(jì)功能合理實(shí)現(xiàn)不得不面對(duì)的問題?，F(xiàn)階段，要合理實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)救助法的救濟(jì)功能，維護(hù)各主體間利益的合理配置和社會(huì)秩序的整體均衡，就必須在公平、正義等共同體價(jià)值導(dǎo)向下，合理地處理城鄉(xiāng)社會(huì)救助結(jié)構(gòu)失衡、民主政體下主體社會(huì)救助責(zé)任配置以及程序與實(shí)體法律機(jī)制失衡等問題，從而建構(gòu)合理制度，完善各結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，發(fā)揮特定社會(huì)結(jié)構(gòu)中特定主體的作用，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能間的良性互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的合理配置、良性社會(huì)秩序的維護(hù)以及被救助主體權(quán)益的最大化。而其中作為整合各系統(tǒng)功能承載的社會(huì)救助立法的制定和完善，則是社會(huì)救助法救濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，為社會(huì)救助各系統(tǒng)間的良性互動(dòng)和社會(huì)救助法救濟(jì)功能的合理實(shí)現(xiàn)提供了有益進(jìn)路。

〔1〕李培林.另一只看不見的手:社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1992，(5).

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