裴巖

摘 要：重要基礎(chǔ)設(shè)施是對公共安全和國計民生有重大或關(guān)鍵影響的設(shè)施與資產(chǎn)。風(fēng)險社會背景下，面對源自系統(tǒng)內(nèi)部和外部的諸多風(fēng)險因素，加拿大政府規(guī)范了重要基礎(chǔ)設(shè)施的含義及類型，并形成風(fēng)險管理框架下重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)措施。我國應(yīng)充分認(rèn)識到重要基礎(chǔ)設(shè)施面臨的各種風(fēng)險，確定重要基礎(chǔ)設(shè)施的含義，擴(kuò)充范圍，明確各類參與者的職責(zé)，并進(jìn)一步實現(xiàn)重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)措施的綜合性、協(xié)調(diào)性及可操作性。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險社會；重要基礎(chǔ)設(shè)施；安全管理

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）08-0019-02

風(fēng)險社會是當(dāng)代世界各國所面臨的社會現(xiàn)象之一，自然和人為災(zāi)害在日趨都市化的社會中普遍存在，針對西方的恐怖襲擊在全球范圍內(nèi)也將一直持續(xù)下去。風(fēng)險社會背景下，國家重要基礎(chǔ)設(shè)施①面臨著來自系統(tǒng)內(nèi)部及外部諸多風(fēng)險因素的威脅?；谥匾A(chǔ)設(shè)施在保障國家、地區(qū)和社會的日常運轉(zhuǎn)，滿足公眾日常的生活需要，保證社會正常的秩序維護(hù)等方面的重要作用，各國都對重要基礎(chǔ)設(shè)施采取了實質(zhì)性安全保護(hù)行動。加拿大政府近年來始終高度關(guān)注重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全問題，陸續(xù)出臺了一系列法令以強(qiáng)化對其的安全管理。加拿大總理于2001年5月宣布成立關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)與應(yīng)急準(zhǔn)備辦公室（OCIPEP），并將能源和公用設(shè)施、通訊設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施、安全設(shè)施和政府設(shè)施等六個方面的基礎(chǔ)設(shè)施列為國家重要基礎(chǔ)設(shè)施。2003年加拿大政府成立公共安全和應(yīng)急部，負(fù)責(zé)加拿大聯(lián)邦政府層面保障國家安全的協(xié)調(diào)工作，并制定相關(guān)計劃和政策。2007年8月，加拿大政府通過《應(yīng)急管理法令》，②該法令專門提到重要基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)問題。2011年11月，加拿大政府又出臺了詳細(xì)的《重要基礎(chǔ)設(shè)施國家策略及行動計劃》，③提出未來三年國家在重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)方面的具體行動。筆者認(rèn)為，加拿大對重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)的特點在于，加拿大政府能夠站在國家安全的高度考量重要基礎(chǔ)設(shè)施安全問題，通過制定一系列的政策和計劃，在聯(lián)邦政府、省區(qū)政府和重要基礎(chǔ)設(shè)施所有者及運營者中構(gòu)建了一套系統(tǒng)、高效的重要基礎(chǔ)設(shè)施安全管理機(jī)制和措施。本文旨在對加拿大重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護(hù)情況進(jìn)行詳細(xì)介紹。

一、加拿大重要基礎(chǔ)設(shè)施安全管理的思路

1.加拿大重要基礎(chǔ)設(shè)施的含義及范圍

在加拿大，重要基礎(chǔ)設(shè)施被界定為：“對國家安全、經(jīng)濟(jì)命脈、政府功能以及公眾的健康和安全至關(guān)重要的程序、制度、設(shè)施、技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)、財產(chǎn)和服務(wù)”。重要基礎(chǔ)設(shè)施可以由一個或多個資產(chǎn)組成，它可能包含以下元素中的一項或者幾項：一是人。既包括需要保護(hù)的人員，也包括有潛在威脅的人員（如有權(quán)接近或進(jìn)入控制系統(tǒng)、操作系統(tǒng)、敏感部位的人，可能接觸機(jī)密信息的人）。二是物質(zhì)。既包括以實物形式存在的財物（如設(shè)施、地產(chǎn)、動物、產(chǎn)品等），也包括不以實物形式存在的物質(zhì)（如信息、技術(shù)、制度、服務(wù)等）。三是計算機(jī)。包括使資產(chǎn)發(fā)揮功用及運轉(zhuǎn)的硬件，軟件，數(shù)據(jù)，網(wǎng)絡(luò)等。加拿大重要基礎(chǔ)設(shè)施包括十大領(lǐng)域：能源和公用事業(yè)；信息和通訊技術(shù)；金融業(yè)；公眾健康；食品；水資源；交通運輸；公共安全；政府設(shè)施；制造業(yè)。

2.加拿大重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)措施

在長期應(yīng)急管理的實踐中，加拿大政府深刻地認(rèn)識到，無論是政府還是社會各界，應(yīng)對各種類型的突發(fā)事件必須有一個科學(xué)嚴(yán)密的應(yīng)急管理框架，以確保各方在應(yīng)急管理行動中的協(xié)調(diào)一致。為此，加拿大政府出臺了《加拿大應(yīng)急管理框架》，使其成為指導(dǎo)加拿大國家應(yīng)急管理的行動綱領(lǐng)（見圖1）。

在應(yīng)急管理框架的基礎(chǔ)上，加拿大政府進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對十類重要基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)措施。加拿大政府將風(fēng)險管理方法引入對重要基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)當(dāng)中，保護(hù)措施分為六個步驟（見圖2），每一步都有非常詳細(xì)的方法和程序。加拿大政府認(rèn)為，重要基礎(chǔ)設(shè)施面臨的“風(fēng)險”可能來自兩方面：一是確定的威脅，即有關(guān)于特定地點、部門、資產(chǎn)的情報，或者有某個團(tuán)體對某類資產(chǎn)可疑行動的報告。這些威脅發(fā)生的可能性尤其需要關(guān)注，并應(yīng)采取短期保護(hù)措施。二是不確定的威脅，即那些邏輯上能夠發(fā)生并能夠產(chǎn)生不利后果的威脅。不確定的威脅同樣應(yīng)被看成是可能發(fā)生的威脅并給予足夠關(guān)注。

二、加拿大重要基礎(chǔ)設(shè)施安全管理的特點

1.充分認(rèn)識到風(fēng)險社會背景下重要基礎(chǔ)設(shè)施安全面臨的嚴(yán)峻形勢

加拿大政府認(rèn)為：交通、通信、能源、銀行、金融機(jī)構(gòu)、供水等重要基礎(chǔ)設(shè)施的可用性和持續(xù)有效性，對保障國家經(jīng)濟(jì)安全、國防安全和國民的正常生活至關(guān)重要，并且保護(hù)重要基礎(chǔ)設(shè)施安全已構(gòu)成其國家反恐戰(zhàn)略的重要組成部分。“風(fēng)險是個指明自然終結(jié)和傳統(tǒng)終結(jié)的概念?；蛘邠Q句話說：在自然和傳統(tǒng)失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風(fēng)險”，①風(fēng)險社會是現(xiàn)代性的重要特征。風(fēng)險社會的特征決定了重要基礎(chǔ)設(shè)施將面臨更多的威脅并由此產(chǎn)生更嚴(yán)重的損害后果。

2.形成協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)網(wǎng)絡(luò)

加拿大一系列的政策和計劃，將各種保護(hù)力量進(jìn)行了有效整合，明確規(guī)定聯(lián)邦政府、省區(qū)政府、重要基礎(chǔ)設(shè)施所有者及運營者的角色定位和具體職責(zé)，形成了協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)網(wǎng)絡(luò)（見表1）。

3.引入風(fēng)險管理方法增強(qiáng)重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)措施的可操作性

“9·11”事件的發(fā)生充分證明了國家面對恐怖襲擊的脆弱性。對重要基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)需要了解恐怖主義的策略和目標(biāo)，全面掌握關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要資源的脆弱性，并有效地消除或減少脆弱性。然而，即使動員整個國家資源，也不可能保護(hù)所有資產(chǎn)免于任何可能發(fā)生的恐怖襲擊。因此，加拿大政府引入風(fēng)險管理方法對重要基礎(chǔ)設(shè)施中有形資產(chǎn)、人員和計算機(jī)信息及通訊系統(tǒng)方面面臨的威脅和自身的脆弱性進(jìn)行識別和評估，建立重要基礎(chǔ)設(shè)施檔案，試圖對重要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)先保護(hù)排序，合理調(diào)撥保護(hù)資源，并及時對保護(hù)措施的有效性進(jìn)行評估，力求確保保護(hù)措施效益的最大化，以減少脆弱性、阻止風(fēng)險并降低襲擊所造成的后果。經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化和風(fēng)險分析后，根據(jù)威脅的特征和風(fēng)險分析的目的，具體部門會在本部門內(nèi)部排列重要基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)先保護(hù)順序，聯(lián)邦和省區(qū)政府會在部門之間、地區(qū)之間排列順序，各類保護(hù)資源據(jù)此得以有效劃撥（資源劃撥會考慮到保護(hù)措施投資的回報率，即相比于全部投入得到的全部回報）。重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)措施會不斷的改進(jìn)和完善，主要是通過從已采取的行動中總結(jié)經(jīng)驗、采取措施填補(bǔ)已發(fā)現(xiàn)的漏洞等反饋機(jī)制。

4.注重重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)措施的綜合性和協(xié)調(diào)性

加拿大重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)措施具有綜合性，充分考慮到長期、短期和持續(xù)性發(fā)展等方面的要求。而且保護(hù)措施即使細(xì)化到具體職能部門層面仍具有綜合性，例如物理保護(hù)、裝備的加固、后援通訊、反應(yīng)計劃及保護(hù)系統(tǒng)升級等。由于重要基礎(chǔ)設(shè)施具有高度分散、數(shù)量多的特點，保護(hù)資產(chǎn)的責(zé)任必須由聯(lián)邦、省區(qū)政府及重要基礎(chǔ)設(shè)施的所有者及運營者共同承擔(dān)。所以加拿大重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)措施的制定充分體現(xiàn)了各方行動的協(xié)同一致性和保護(hù)資源的有效整合。加拿大政府分別明確了聯(lián)邦政府、省區(qū)政府、重要基礎(chǔ)設(shè)施的所有者及運營者的具體職責(zé)，并制定了詳細(xì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施國家策略及行動計劃。行動計劃包括以下種類中的一種或幾種：阻止、降低價值、監(jiān)測和防止。除了以上保護(hù)行動，保護(hù)措施還包括一旦襲擊發(fā)生后采取的對后果有影響的行動，包括：減輕或反應(yīng)、恢復(fù)。保護(hù)措施是協(xié)調(diào)一致的行動，以預(yù)防、阻止和平息恐怖分子對關(guān)鍵資產(chǎn)的襲擊，同時一旦受到襲擊，也被用于迅速應(yīng)對，盡快恢復(fù)正常狀態(tài)并盡量減輕損害后果。