陳文科

摘要：城鎮(zhèn)化作為一個國家或地區(qū)現(xiàn)代化的重要標志，包括城市現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化兩個部分。新型城鎮(zhèn)化的中國特色，是追求以人為核心、經(jīng)濟社會生態(tài)全面發(fā)展的完全城鎮(zhèn)化，以新型工業(yè)化為引領(lǐng)、與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化緊密結(jié)合的“三化”同步式城鎮(zhèn)化，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互促的雙向共進式城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的宗旨是以破除傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)為手段，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，其發(fā)展目標是多維的，既有經(jīng)濟目標，更有社會目標、生態(tài)目標。從經(jīng)濟目標看，要激發(fā)投資、消費需求，發(fā)揮擴內(nèi)需的巨大潛力，注重穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)的有機結(jié)合：從社會目標看，重點是改善民生，提高農(nóng)民享受基本公共服務(wù)和社會保障的水平；從生態(tài)目標看，要著力保護生態(tài)環(huán)境，使新型城鎮(zhèn)宜居樂業(yè)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；中國特色；以人為核心；城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）09-0005-08

改革開放30多年來，中國作為世界上最大、農(nóng)村人口最多的發(fā)展中國家，在農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的“兩個轉(zhuǎn)型”中推進城鎮(zhèn)化，其規(guī)模之大、速度之快，牽涉的社會變革面之廣，均前所未有。可以說，中國城鎮(zhèn)化是理論課題，更是實踐課題。

一、新型城鎮(zhèn)化與中國特色

我國最高決策層最先提出“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”是在中共十六大上，可能理論及實際工作者研究這一問題的時間更早，中共十八大則明確提出“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展戰(zhàn)略。但不論是新型城鎮(zhèn)化，還是中國特色城鎮(zhèn)化，均是以西方發(fā)達國家主流城市化模式和我國改革開放后前20年（以十六大召開年限計算，即2002年以前）所走過的城鎮(zhèn)化道路為參照系，“新”和“特”應(yīng)是一回事，或者說“新型”和“特色”緊密相聯(lián)?，F(xiàn)在，走以人為本、節(jié)約、節(jié)能、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展的新路，已成為理論界和實踐部門的基本共識。

其一，新型城鎮(zhèn)化的主要目標：是追求以人為核心，經(jīng)濟、社會、生態(tài)全面發(fā)展的完全城鎮(zhèn)化，而不是追求一兩項經(jīng)濟目標的不完全城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化，以破除傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)為手段，其全面發(fā)展目標，既有經(jīng)濟目標，更有社會目標、生態(tài)目標。從經(jīng)濟目標看，是激發(fā)投資、消費需求，發(fā)揮擴內(nèi)需的巨大潛力，注重穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)的有機結(jié)合。從社會目標看，重點是縮小農(nóng)村與城市的公共服務(wù)和公共設(shè)施差距，提高農(nóng)民享受基本公共服務(wù)和社會保障的水平，進一步改善民生。從生態(tài)目標看，要著力保護生態(tài)環(huán)境，使新型城鎮(zhèn)宜居樂業(yè)。由于兼顧多重目標，并把體現(xiàn)人的發(fā)展的社會目標放在首要地位，提升農(nóng)村及小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，有利于進城農(nóng)民就業(yè)安居；小城市小城鎮(zhèn)能夠克服“農(nóng)村病”，又能有效避免“城市病”，即人口過度向大城市集中而引起的交通擁堵、環(huán)境污染、貧困失業(yè)、住房緊張、健康危害、城市災(zāi)害、安全危害等一系列社會問題，從而是廣大城鄉(xiāng)居民共享改革和發(fā)展成果的完全城鎮(zhèn)化。

其二，新型城鎮(zhèn)化的前提條件：是以新型工業(yè)化為引領(lǐng)，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化緊密結(jié)合的“三化”同步式城鎮(zhèn)化，而絕不是以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為代價的城鎮(zhèn)化。中國作為工業(yè)化中期階段的農(nóng)業(yè)大國，以新型工業(yè)化為引領(lǐng)，以農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全為基礎(chǔ)或前提，是新型城鎮(zhèn)化的一個最顯著特點。之所以突出以農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全為基礎(chǔ)，主要原因有二：第一，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，農(nóng)業(yè)不僅是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，而且也是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基礎(chǔ)。對農(nóng)業(yè)大國中國尤為如此。農(nóng)業(yè)肩負安天下，尤其是13億人口糧食安全的重大使命，任何時候都要依靠自己解決糧食問題。沒有糧食安全保障，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城市轉(zhuǎn)移就是一句空話。第二，現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)仍為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展不協(xié)調(diào)。盡管近10年來中央政府實施了取消農(nóng)業(yè)稅在內(nèi)的一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位仍然薄弱，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平仍然不高，是“三化”中的一條短腿。在我國各地推進城鎮(zhèn)化工業(yè)化實踐中，堅持同步發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和穩(wěn)定糧食生產(chǎn)放在重中之重的地位。如農(nóng)業(yè)大省河南的糧食產(chǎn)量占全國1/10，為解決既要加快工業(yè)化又要保障全國糧食安全的矛盾，率先在全國走出了一條“兩不三新”，即不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為代價，新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的道路。東北農(nóng)業(yè)大省、也是全國糧食大省的吉林省則明確提出：“城鎮(zhèn)化一定要和工業(yè)化，特別是和吉林農(nóng)業(yè)大省的特色結(jié)合好，通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化支撐城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民完成真正意義上的城鎮(zhèn)化”。

其三，新型城鎮(zhèn)化的基本路徑：總結(jié)30年來成功探索及兩次“造城熱”的教訓，重在構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、以大城市為依托、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的多層次城鎮(zhèn)體系，而不是一味建設(shè)大城市，尤其是特大城市或巨型城市。推進城鎮(zhèn)化，不能不依托大城市帶動。由于上世紀60年代初提出禁止農(nóng)民進城，控制大城市發(fā)展戰(zhàn)略的影響，大城市發(fā)展一度停滯。為此，改革開放后一段時間內(nèi)，加快發(fā)展一批大中城市是完全必要的，即使發(fā)展大城市中產(chǎn)生了某些“城市病”，也不必大驚小怪。問題在于，不能脫離中國基本國情，過快過度發(fā)展大城市。如果說上世紀80、90年代我國的“造城熱”主要“熱”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起后過急過快發(fā)展“小城鎮(zhèn)”上，那么世紀之交我國的“造城熱”主要“熱”在各地競相攀比發(fā)展大城市上。今天我國推進新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)避免兩次“造城熱”所走過的彎路，特別是要放棄過分追求單一大城市的思路，形成由特大城市、大城市、中等城市、縣城、鎮(zhèn)區(qū)、農(nóng)村社區(qū)等單元組成的多層次城鎮(zhèn)體系，真正實行以大城市為依托的大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。是否做到協(xié)調(diào)發(fā)展，在于能否滿足以下幾個條件或達到以下標準：一是大城市本身要合理控制規(guī)模，注重優(yōu)化功能、集約發(fā)展、創(chuàng)新提升，并解決“先發(fā)展、后治理”的遺留問題，才能擔當作為“依托”的重任。厲以寧教授提出：“中國特色城鎮(zhèn)化不是單一大城市，而是由‘老城區(qū)+新城區(qū)+新社區(qū)三塊構(gòu)成。”我非常贊成，這不僅是一種改造、提升傳統(tǒng)大城市的思路，同時也是一種新老城市、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的思路。二是因地制宜，形成富有各地特色的多層次新型城鎮(zhèn)體系。如中部工農(nóng)業(yè)大省湖北城鎮(zhèn)化進程中形成了“一主（武漢）兩副（宜昌、襄陽）多元”（“多元”包括大中城市、小城市小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新社區(qū)）的新型城鎮(zhèn)體系；河南省形成了以省會特大城市為龍頭，包括省域中心城市、中小城市、中心鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的五個層次新型城鎮(zhèn)體系。三是在多層次新型城鎮(zhèn)體系中，小城市小城鎮(zhèn)“兩小”是創(chuàng)新未來城市體制最富活力的城鎮(zhèn)單元?？梢灶A(yù)料，不論從全國來看。還是從一個省市區(qū)域來看，在以大城市為依托、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展中，或在蓬勃發(fā)展的20多個城市群中，眾多小城市小城鎮(zhèn)上通下達的結(jié)合部和紐帶作用日益突出，可以說是中國新型城鎮(zhèn)化的新亮點。

其四，新型城鎮(zhèn)化的推進方式：是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互促的雙向共進式城鎮(zhèn)化，而不是重城輕鄉(xiāng)、繁榮城市而凋敝農(nóng)村的單向式城鎮(zhèn)化。中國至今仍然是一個農(nóng)村人口占一半以上的發(fā)展中大國，城鎮(zhèn)化絕不意味著農(nóng)村不重要。雙向共進式新型城鎮(zhèn)化，“新”就“新”在不是重城輕鄉(xiāng)、以城代鄉(xiāng)，更不是削弱或拋棄農(nóng)村，而是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)，不僅要造就大中城市，同時也要大力發(fā)展小城市小城鎮(zhèn)和建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同繁榮。改革開放以來的實踐證明，單向城鎮(zhèn)化往往誘發(fā)地方政府重城輕鄉(xiāng)，甚至用行政手段消滅農(nóng)村的辦法來加快城鎮(zhèn)化，由此帶來兩方面的后果：一是人們戲言的“城市像歐洲、農(nóng)村像非洲”的兩極分化，所謂部分地方出現(xiàn)的“村莊空心化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)戶兼業(yè)化”，耕地拋荒、人走屋空、“三留守”（留守老人、婦女、兒童）突出等問題，就是農(nóng)村凋敝的典型特征。二是由于大中城市急劇膨脹，城市功能和承載能力未能相應(yīng)提升，一部分城市不僅“城市病”向農(nóng)村蔓延，呈“城鄉(xiāng)一體化”趨勢，而且“農(nóng)村化”問題頗為突出，有的新興城區(qū)更像農(nóng)村，證明發(fā)展不夠既不利于城市也不利于農(nóng)村的成長。

我國雙向共進式的城鎮(zhèn)化能否實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)共榮，一靠以城帶鄉(xiāng)，二靠城鄉(xiāng)互促。也就是說，以城帶鄉(xiāng)的“鄉(xiāng)”不只是被動地被帶動，而是鄉(xiāng)亦促城。這里有兩類情況：一類是城鎮(zhèn)化程度較高的沿海沿江地區(qū)、經(jīng)濟較發(fā)達的城市郊區(qū)和縣城作為“鄉(xiāng)”促進中心城市老城區(qū)的發(fā)展。如蘇南無錫市，上世紀90年代以來的迅速擴張，很大程度上就得益于城郊無錫縣的“農(nóng)村包圍城市”，也極大地促進了該市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的進程，從而在全省全國率先實現(xiàn)了規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)禮保和社會管理六個方面的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。另一類是中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展相對較慢的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，主要通過社會主義新農(nóng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)促進城鄉(xiāng)發(fā)展。如河南省，是城鎮(zhèn)化率長期低于全國平均水平的農(nóng)村人口大省，近幾年以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體為核心，推進以產(chǎn)城融合、集約節(jié)約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為特征的新型城鎮(zhèn)化，一個重要抓手就是以加快建設(shè)小城鎮(zhèn)、農(nóng)村新社區(qū)促進大中城市發(fā)展，形成了全省大中小城市與小城鎮(zhèn)、農(nóng)村新社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

其五，新型城鎮(zhèn)化的農(nóng)民走向：具有進城就業(yè)意愿的農(nóng)民主體流動，是離土不離鄉(xiāng)的就地就近轉(zhuǎn)移與離土又離鄉(xiāng)的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移相結(jié)合，而不是單一的離土又離鄉(xiāng)的向大中城市轉(zhuǎn)移。從西方發(fā)達國家到拉美發(fā)展中國家，以大城市乃至巨型城市作為吸納農(nóng)民居住就業(yè)的單一選擇，已被證明很不成功。更何況我國這樣一個農(nóng)村人口大國，即使將來城鎮(zhèn)化率達到較高水平，也不可能由大城市包打天下接納轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力。當然，僅僅由眾多小城市小城鎮(zhèn)單方面承擔這一功能也同樣不可能，只有雙向轉(zhuǎn)移結(jié)合的“兩條腿”走路才是正確選擇?，F(xiàn)在，無論從全國范圍看，還是從各地實踐看，城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民主體呈雙向轉(zhuǎn)移趨勢明顯。據(jù)有關(guān)部門估計，全國2，6億農(nóng)民工中，就地就近轉(zhuǎn)移與跨地區(qū)轉(zhuǎn)移分別為1.6億、1億。再以中部工農(nóng)業(yè)大省湖北為例，近年來全省進城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民中，就地就近轉(zhuǎn)移占比南過去的20%上升到40%。在離土不離鄉(xiāng)、就地就近轉(zhuǎn)移的探索中，山東省德州、諸城凸顯農(nóng)業(yè)勞動力向小城市小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的做法引人注意。2008年以來，德州市（地級市）以新型農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村經(jīng)濟同區(qū)“兩區(qū)”同建推進城鄉(xiāng)一體、“三化”同步發(fā)展，全市8319個行政村合并為3070個行政社區(qū)，已建在建居住社區(qū)340個，規(guī)劃各類產(chǎn)業(yè)同876個?！皟蓞^(qū)”結(jié)合的過程，成為加強農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民、繁榮農(nóng)村的過程，初步實現(xiàn)了農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、進廠不進城、就地市民化”的意愿。諸城市（縣級市）破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑“中心城區(qū)一鎮(zhèn)街（道）—農(nóng)村社區(qū)”為主體的新型城鎮(zhèn)化體系，提高以城帶鄉(xiāng)水平，將100多家規(guī)模以上城區(qū)企業(yè)生產(chǎn)鏈條延伸到農(nóng)村。帶動鎮(zhèn)、社區(qū)發(fā)展規(guī)模以上企業(yè)500多家，使15萬農(nóng)民在家門口變成了產(chǎn)業(yè)工人。在這些新興城鎮(zhèn)，就業(yè)的農(nóng)民工具有新農(nóng)民和新市民的“兩新”身份，大都享有兩項基本權(quán)利：一是開始享受城鎮(zhèn)戶籍及基本公共服務(wù)保障的市民權(quán)利；二是因為“市民權(quán)”不應(yīng)與土地掛鉤，他們將繼續(xù)保留土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)等依附于土地的財產(chǎn)權(quán)利。

以上實踐說明，有序雙向促進農(nóng)業(yè)勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是有效有序推進農(nóng)民工市民化的一項基礎(chǔ)性工作。特別是在一些城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工農(nóng)統(tǒng)籌任務(wù)繁重的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)剩余勞動力難以大規(guī)模進入省內(nèi)外大中城市，適應(yīng)小城市小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新社區(qū)的快速發(fā)展，農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，將是城鎮(zhèn)化新階段一個較長時間的主流。從一定意義上講，這些農(nóng)業(yè)大省應(yīng)圍繞城鎮(zhèn)化的“鎮(zhèn)”字做文章，有序推進農(nóng)民工市民化，重點是“鎮(zhèn)民化”，而主要不是走向大中城市的那種“市民化”。只是不應(yīng)過分強調(diào)這種“鎮(zhèn)民化”、“離土不離鄉(xiāng)”，應(yīng)因地因時制宜，宜“市民化”則市民化，宜“鎮(zhèn)民化”則鎮(zhèn)民化；宜離土不離鄉(xiāng)就離土不離鄉(xiāng)，宜離土義離鄉(xiāng)就離土又離鄉(xiāng)。

二、城鎮(zhèn)化如何以人為核心

以人為核心，是中國特色社會主義的應(yīng)有之義，也是新型城鎮(zhèn)化的中心主題。以人為核心的城鎮(zhèn)化，概言之，就是城鎮(zhèn)化堅持以人為本，全面改善提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量，尤其是以農(nóng)民為本，減少農(nóng)民，富裕農(nóng)民，造福農(nóng)民，使廣大農(nóng)民在破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變革中獲得更多的實惠，享有與市民同等的有尊嚴的生活和社會地位。準確理解以人為核心的城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，應(yīng)把握兩個重點：

其一，以人為核心的城鎮(zhèn)化，這里的“人”既泛指13億人口，又特指8億農(nóng)民，尤其是2.6億農(nóng)民工。從13億人口的城鎮(zhèn)化而言，8億農(nóng)民以外的城市居民，盡管他們憑借城市戶籍享受了比廣大農(nóng)民更多的公共產(chǎn)品服務(wù)等社會福利，但城鎮(zhèn)化推進不應(yīng)使其生活就業(yè)受到不利影響，而是因為大量農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商而獲得社會服務(wù)條件的進一步改善。否則，他們不可能支持農(nóng)民工進城，成為城鎮(zhèn)化的衷心擁護者。從8億農(nóng)民的城鎮(zhèn)化而言，城鎮(zhèn)化與農(nóng)民的利益關(guān)系最直接最密切。一方面，由于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對城鄉(xiāng)二元體制的有力破除，以及國家強農(nóng)支農(nóng)惠農(nóng)系列政策的實施，不論是否向城鎮(zhèn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民，都不同程度地享受到城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的各項物質(zhì)文化成果，有的還享受到城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)。另一方面，導致城鄉(xiāng)不平等的二元戶籍制度的客觀存在，尤其是在一些地方走土地依賴的低成本推進之路，土地征用制度不完善，農(nóng)民的土地承包使用權(quán)、宅基地使用權(quán)及房屋財產(chǎn)權(quán)等“三權(quán)”未能得到充分保障，未能憑借土地權(quán)利分享城鎮(zhèn)化的利益，而進城農(nóng)民尚未根本解決穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)和完善社保體系的后顧之憂。因此，廣大農(nóng)民既是當前城鎮(zhèn)化的最大受益者。但享受城鎮(zhèn)化成果大打折扣，又是有限的受益者。在8億農(nóng)民的城鎮(zhèn)化中，最值得關(guān)注的是2.6億農(nóng)民工及0.4億家屬的城鎮(zhèn)化。他們作為新型城鎮(zhèn)化的主力軍和新一代產(chǎn)業(yè)工人的生力軍，最有資格享受城鎮(zhèn)化的成果，也最迫切需要市民化，但卻未能真正享受所在城鎮(zhèn)普通市民、所在行業(yè)普通工人的同等待遇。據(jù)勞動人事和統(tǒng)計部門統(tǒng)計，2011年2.6億農(nóng)民工參保者不足1/5（即不到500萬），農(nóng)民城鎮(zhèn)住房擁有率僅為0.7%，還有約1/5左右的農(nóng)民工隨遷女子無法入讀全民制公辦小學。不可否認，當今規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體面臨“融不進城市”和“回不去農(nóng)村”的雙重困境，遠未成為城市資源享有者和發(fā)展紅利獲益者，這在第二代乃至以后的農(nóng)民工身上尤為凸顯?？梢哉f，促進2.6億農(nóng)民工及其家屬有序變?yōu)槭忻?。是新型城?zhèn)化以人為核心的最大難題和關(guān)鍵所在。

其二，以人為核心的城鎮(zhèn)化，既是新型城鎮(zhèn)化的奮斗目標，又是推進新型城鎮(zhèn)化的過程。以人為核心的城鎮(zhèn)化，從奮斗目標看。加快新型城鎮(zhèn)化也就是加快現(xiàn)代化，以此富裕和造福13億人民、8億農(nóng)民。富裕和造福2.6億農(nóng)民工（也是中國新型產(chǎn)業(yè)工人階層），具有戰(zhàn)略性指針性。但實現(xiàn)這個奮斗目標，又是堅持以人為本，尤其是以農(nóng)民為本，不斷提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量，提升其政治地位，由低質(zhì)量城鎮(zhèn)化向高質(zhì)量城鎮(zhèn)化逐步推進的過程。這一過程表現(xiàn)為三個層次：第一個層次。主要是落實城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟目標，通過擴內(nèi)需促進經(jīng)濟穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的有機結(jié)合，是創(chuàng)造更多物質(zhì)財富，更快地提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量，更好地以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)的科學發(fā)展過程。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。在世界經(jīng)濟后危機時代，我國要保持經(jīng)濟持續(xù)增長的良好勢頭。必須堅持擴內(nèi)需與拓外需相結(jié)合，把城鎮(zhèn)化擴大內(nèi)需的潛力變?yōu)榭茖W發(fā)展的動力。既要著力提高勞動生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，有力吸納農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造更多社會財富：又要加快調(diào)整國民收入分配格局，使包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的全體人民合理分享發(fā)展成果和城鎮(zhèn)化紅利。只是不能把擴內(nèi)需、穩(wěn)增長作為唯一的目標，而忽視其他的經(jīng)濟發(fā)展目標。第二個層次，主要是落實城鎮(zhèn)化生態(tài)環(huán)境目標，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理布局，產(chǎn)業(yè)互動，環(huán)境共優(yōu)，是一個城鎮(zhèn)更宜居、鄉(xiāng)村更美麗的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程。城鎮(zhèn)化不能帶來“城市病”，也不能加劇發(fā)展失衡，導致鄉(xiāng)村凋敝。為此，需要調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)格局，促進人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展；需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工農(nóng)互促，與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)并進，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化；需要完善城鎮(zhèn)功能，改善人居環(huán)境，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高人民生活水平和幸福指數(shù)。幸福是新型城鎮(zhèn)化的精髓，不少地方以建設(shè)“幸福城市”和“美麗城市”為己任，大方向是正確的，關(guān)鍵在于落實到每一個城鄉(xiāng)居民身上，而不是停留在“幸福”或“美麗”的口號上。第三個層次，主要是突出以人為核心城鎮(zhèn)化的重點任務(wù)，使之成為一個幾億農(nóng)村人口順利融入城鎮(zhèn)生活和現(xiàn)代文明的過程。城鎮(zhèn)化說到底是人類生產(chǎn)生活方式的變革和家園的變遷，要有高樓、更要有人氣，要有一定城鎮(zhèn)規(guī)模、更要有較高幸福指數(shù)，不能見物不見人，更不能形成新的城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)，即一個城鎮(zhèn)內(nèi)部戶籍人口和常住人口之間的二元差別。甚至像一些發(fā)展中國家的大城市那樣出現(xiàn)貧民窟。要創(chuàng)造條件，改革創(chuàng)新，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進得來、住得下、留得住、融得進、可創(chuàng)業(yè)、能就業(yè)，成為城鎮(zhèn)建設(shè)者和發(fā)展成果享受者，成為城鎮(zhèn)活力和創(chuàng)造力、競爭力的重要來源。

推進新型城鎮(zhèn)化，要真正做到以人為核心，總結(jié)我國各地前幾年的成功實踐經(jīng)驗，主要要解決三大難題：

第一，力避西方“城進農(nóng)退”城市化模式，探索人與自然和諧、城鄉(xiāng)互補共榮的城鎮(zhèn)化模式。有西方學者指出，現(xiàn)代城市化模式或西方主流城市化模式，是一種“城進農(nóng)退”城市化。這種以自然對立和對鄉(xiāng)村排斥為理論的扭曲城市化。往往以大城市特別是巨型城市為主導，忽視小城市小城鎮(zhèn)，注定了對自然、對弱勢農(nóng)村、對弱勢農(nóng)民群體的不厚道，難以做到以人為本、尊重人、尊重自然、尊重鄉(xiāng)村，實現(xiàn)人與自然和諧、城市鄉(xiāng)村互補的共榮。我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，由于“化”的起點太低的特殊因素，均一度被動地照搬了發(fā)達國家“先發(fā)展、后治理”的老路。問題在于，我國經(jīng)濟總量上升為世界老二后，再不能走老路，以犧牲生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的代價推進“兩化”了。尤其需要指出的是，這種對自然、對農(nóng)村不厚道的“城進農(nóng)退”模式，不僅是一系列“城市病”的重要誘因。而且是一種過度消費自然的錯誤的“美好生活”觀。正如美國著名生態(tài)學家小約翰·柯布所言：“人類最主要的錯誤觀念，就是把奢侈生活當作美好生活，以為‘美好生活的標準是由消費的多少所決定的?！彼J為美國主流城市化模式正是中國所要避免的。他從環(huán)境承載力和人民的幸福感來考慮，質(zhì)疑“中國需要80個巨型城市”，贊成大力發(fā)展小城鎮(zhèn)的主張。應(yīng)該說，他的看法富有遠見，也是符合中國國情和世界現(xiàn)代化潮流的。為此，筆者非常贊成英國托特尼斯郡的“城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型運動”和美國的社區(qū)支持轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)的農(nóng)村哺育城市模式。要學習借鑒西方發(fā)達國家初見雛形的現(xiàn)代城市化升級版模式，探索中國特色的人與自然和諧、城鄉(xiāng)互補共榮，重視小城鎮(zhèn)百花齊放的城鎮(zhèn)化模式，建設(shè)都市風情與田園風光交融、現(xiàn)代工業(yè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)和睦、物質(zhì)文化生態(tài)消費科學有度的美好幸福城鎮(zhèn)。

第二，改變?nèi)丝诔擎?zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化、社會城鎮(zhèn)化慢于經(jīng)濟城鎮(zhèn)化的“兩個慢于”狀況，以人口城鎮(zhèn)化水平提升作為衡量新型城鎮(zhèn)化的重要標準。“兩個慢于”是我國城鎮(zhèn)化急速發(fā)展中不夠協(xié)調(diào)的一個重要特征。從人口城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化看，主要是城鎮(zhèn)人口增長速度明顯低于城鎮(zhèn)土地增長速度。根據(jù)對86個由國務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃的城市跟蹤分析，1990-2000年，城鎮(zhèn)人口規(guī)模增加了26%（按普查年城鎮(zhèn)常住人口口徑統(tǒng)計），城市建設(shè)用地卻增加了67%。又據(jù)2000-2010年統(tǒng)計，全國城市建成區(qū)面積擴張了60%多，遠高于城鎮(zhèn)人口的增長速度，而同期人均建設(shè)用地133平方米，超過國家規(guī)定限額的30%。從社會城鎮(zhèn)化慢于經(jīng)濟城鎮(zhèn)化看，主要是城鎮(zhèn)化中社會公共服務(wù)增長明顯慢于二、三產(chǎn)業(yè)增長，慢于大中城市迅速擴張的非基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。目前我國二、三產(chǎn)業(yè)占比已上升到90%，一產(chǎn)業(yè)占比下降到10%，但城市常住人口只占總?cè)丝诘?1%（其中有城市戶籍的不到35%）。重物輕人的土地城鎮(zhèn)化過快，必然導致村莊撤并、“農(nóng)民上樓”、資源浪費與環(huán)境破壞以及農(nóng)民因失地而返貧等問題。更有不對稱者。一方面是一些地方追求GDP和發(fā)展大城市，既大規(guī)模抓工業(yè)園區(qū)和一批生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又大規(guī)模投資大馬路、大廣場、大草坪、大館所乃至人造湖泊等非基本公共服務(wù)設(shè)施；另一方面，滿足城鄉(xiāng)居民急需的基本公共服務(wù)發(fā)展滯后，導致農(nóng)民工及其家屬長期被排除在土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化進程之外。為此，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是要加快人口城鎮(zhèn)化、社會城鎮(zhèn)化進程，努力滿足城鄉(xiāng)居民最基本的物質(zhì)文化和生態(tài)需要，把實現(xiàn)經(jīng)濟增長與提高居民生活質(zhì)量統(tǒng)一起來，把土地的“化”、經(jīng)濟的“化”與人口的“化”、社會的“化”結(jié)合起來。特別是要有序推進弱勢群體農(nóng)民工的市民化，著力解決他們?nèi)谌氤擎?zhèn)的落戶難、住房難、就業(yè)難、養(yǎng)老看病和子女上學難等問題，實現(xiàn)其“就業(yè)+安居+社保+戶口”為一體的城鎮(zhèn)化。

第三，構(gòu)造社會文化生態(tài)，創(chuàng)造城鎮(zhèn)歡迎、接納農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工的人文社會環(huán)境。2.6億農(nóng)民工，尤其是80后、90后新生代農(nóng)民工是推進新型城鎮(zhèn)化的主力軍，他們能否真正融入城鎮(zhèn)，是以人為核心的城鎮(zhèn)化的重點，也是難點。因為，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然存在的背景下，城鎮(zhèn)流動人口與當?shù)厝丝谌诤隙鹊?，社會排斥等不平等現(xiàn)象普遍。我國廣大城鎮(zhèn)對農(nóng)民工的接納還未做好充分而全面的準備，特別是對新生代農(nóng)民工從人文心態(tài)上的接納準備，僅僅在理念上確立他們是“產(chǎn)業(yè)工人的主體”是不夠的。城市對他們的接納，應(yīng)當是一種文化與心理層面的認同。什么時候。新生代農(nóng)民工的文化生活也能成為城市文化的一部分，他們眼里的城市不會被視為“你們的城市”。而會被認為是“我們共同的城市”，才算做到了以新生代農(nóng)民工為核心的城鎮(zhèn)化。

三、是否從戰(zhàn)略上區(qū)分“城鎮(zhèn)化”與“城市化”

從嚴格的經(jīng)濟學意義上講，“城鎮(zhèn)化”與“城市化”兩個中文概念沒有區(qū)別。其理論內(nèi)涵的表述均是指Urbanization（城市化）這樣一個過程。在多數(shù)場合下，兩個概念也都是通用的。尤其是從上世紀90年代以來我國經(jīng)濟學界經(jīng)歷了一場關(guān)于“大城市論”、“中小城市論”或“小城鎮(zhèn)論”的爭論后，基本形成了“以大城市為依托，以中小城市為重點”、“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的主流共識，似乎沒必要再探討“城鎮(zhèn)化”與“城市化”二者的區(qū)別。但如果深入研究改革開放以來中國這個世界上人口最多的農(nóng)業(yè)大國由“鄉(xiāng)”變“城”的30多年的特殊實踐，也就是從中國特殊的城市化推進方式或城市化發(fā)展戰(zhàn)略角度來考慮問題，“城鎮(zhèn)化”提法可能比“城市化”更切合2l世紀初期中國的發(fā)展國情，更能體現(xiàn)中國城市化特色。

這種由“鄉(xiāng)”變“城”的“特殊實踐”，這種“特殊”的城市化推進方式或發(fā)展戰(zhàn)略主要體現(xiàn)在改革開放30年間的兩個時段上：

其一，大致是改革開放中期以后至世紀之交，我國各地城市化實際上呈現(xiàn)為以大城市擴張為主和小城市小城鎮(zhèn)“兩小”擴張為主的兩種推進方式，呈“大小并進”之勢，各有特色，大體符合中國基本國情和資源環(huán)境承載力。前者可稱為大城市擴張或都市圈崛起戰(zhàn)略，以京津冀都市圈、珠三角都市圈、江蘇的寧鎮(zhèn)揚、蘇錫常兩個都市圈和東北的遼中都市圈為代表，都是以特大中心城市（巨型城市）為龍頭，引領(lǐng)大中城市發(fā)展。后者以浙江省及長江經(jīng)濟帶發(fā)展基礎(chǔ)較好的部分沿江省份為代表，主要是依托特大城市或大城市，重點發(fā)展小城市小城鎮(zhèn)。以浙江省為例，除杭州、寧波及溫州三市外，大城市相對較少。但以小城市，尤其是中心鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化的重要節(jié)點，在這個發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。由于中心鎮(zhèn)的地位不斷提升，小集鎮(zhèn)的數(shù)量也會進一步減少，“小鄉(xiāng)大集鎮(zhèn)、小縣大城關(guān)”的格局逐步形成。隨著未來城鎮(zhèn)的集聚度越來越高，小城鎮(zhèn)將逐步減少、消亡，最終的過程將是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在這個時期，以上兩種推進方式大體上是并進的，各有特色和成效。大城市擴張戰(zhàn)略促進了一批城市群的形成，小城鎮(zhèn)擴張戰(zhàn)略造就了一批小城市，其共同點在于，均是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的主要推動力量。對于二者實踐的不同，分別以“城市化”戰(zhàn)略和“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略概括比較恰當。也正因如此，浙江等省長期以來一直是以推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略來總結(jié)自己相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗的。2010年底，浙江省還啟動了27個實力強、人口多、城區(qū)面積大的中心鎮(zhèn)作為培育小城市的試點，進一步探索新型城鎮(zhèn)化。通過強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，試點成效顯著。2年間，27個試點鎮(zhèn)總共新吸引48.3萬人落戶，城鎮(zhèn)化率提高了5.8個百分點：鎮(zhèn)里供職于工業(yè)和服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員比重達88.9%，高出全省5個百分點；試點鎮(zhèn)每萬人新增個體工商戶95戶，是全省的2.5倍。2012年，27個試點鎮(zhèn)GDP、財政總收入、固定資產(chǎn)投資分別同比增長15.0%、14.9%和29.1%。當然，在沿海一些發(fā)達省份，“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略與“城市化”戰(zhàn)略大都是雙線并進，不可能截然分開，如我國城鎮(zhèn)化率最高的省份之一江蘇省，不僅特大城市和大城市發(fā)展穩(wěn)居全國前列，小城市小城鎮(zhèn)同樣發(fā)展很快，為全國少有。

其二，大致從世紀之交開始，大城市擴張推進方式明顯加速，而“兩小”（小城市小城鎮(zhèn)）推進方式相對滯后，呈“抓大放小”之勢，帶來“城市病”等諸多問題，很難說符合中國基本國情和資源環(huán)境承載力。數(shù)據(jù)表明，進入21世紀以后，上述城市化兩種推進方式的并進態(tài)勢，發(fā)生了不利于以小城鎮(zhèn)擴張為主，即“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，地級以上大中城市快速擴張尤為令人矚目。以城市建成區(qū)面積為例，2000-2010年，全國城市建成區(qū)面積擴張了60%多，其中180多個地級以上城市市轄區(qū)建成面積增長了95.8%，而同期縣級以下城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長了50.9%。這意味著該期間大中城市面積擴張增速比小城市小城鎮(zhèn)高44.9個百分點。另據(jù)人口統(tǒng)計資料，截至2010年底，我國大陸特大城市達63座，占全國658座城市的約1/10。其中人口800萬以上2座，400-800萬8座，200-400萬15座，100-200萬38座。可以說，這種“抓大放小”、注重特大城市過快發(fā)展的推進方式的一個最大缺陷是加劇了658個建制城市與近2萬個建制鎮(zhèn)發(fā)展的嚴重不平衡。前者憑借行政權(quán)力的等級（縣級、地級、省會級和直轄市級）占有大量資源，加快擴張；后者行政權(quán)力小，占有資源有限，發(fā)展受到制約，結(jié)果導致城市化進程中生產(chǎn)和人口在特大城市的高度集中，并帶來了一系列社會問題。從而脫離了農(nóng)村人口最多的發(fā)展中大國基本國情，資源環(huán)境也無法承受。這種“抓大放小”、重“市”輕“鎮(zhèn)”，即重視658個城市發(fā)展的推進方式是一種典型的“城市化”戰(zhàn)略，也在一定程度上重蹈了西方發(fā)達國家大城市主導模式及發(fā)展中拉美國家“巨型城市”主導模式的覆轍，由此遍及中國的“城市病”也是不可避免的。痛定思痛，應(yīng)避免走西方發(fā)達國家城市化主流模式的舊路，不妨學習借鑒其非主流模式，即德國大中小城市均衡發(fā)展模式（鮮有“城市病”）的成功做法。到2010年底。德國共有大中城市2065座，其中人口超百萬的城市只有柏林、漢堡、慕尼黑，10萬人口以上的城市不超過80座，而人口在2萬至10萬之間的中小城鎮(zhèn)密布全國，約60%的人口生活在這些中小城鎮(zhèn)，盡管城市化率已超過90%，卻很少受到交通擁堵、高房價、垃圾圍城等“城市病”的困擾。現(xiàn)在。我國城鎮(zhèn)化率由2002年的39.1%提高到了51.3%。實現(xiàn)了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的歷史性變化，由農(nóng)業(yè)人口為主要人口、以鄉(xiāng)村型社會為主體，進入了以城鎮(zhèn)型社會為主體、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的新階段。要遵循和落實中共十六大以來提出的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”這個主題，在提升優(yōu)化大城市前提下，尤其注重增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚等功能，從而大力發(fā)揮小城市小城鎮(zhèn)“兩小”在推進高質(zhì)量城鎮(zhèn)化中的主導和先行作用。

從推進方式或發(fā)展戰(zhàn)略上區(qū)分“城鎮(zhèn)化”與“城市化”，對于新階段我國積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，大體有以下幾個方面的好處：一是在戰(zhàn)略指導思想上，突出以發(fā)展高質(zhì)量小城市小城鎮(zhèn)“兩小”為中心任務(wù)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，而不是突出以大力發(fā)展大中城市，尤其是特大中心城市為中心任務(wù)的城市化。有學者指出，用城鎮(zhèn)化趨勢來概括我國城市化趨勢更準確。“關(guān)鍵是有一個‘鎮(zhèn)字，一字之差表明：我國工業(yè)化、城市化進程中的指導思想，不但是發(fā)展城市，也要發(fā)展小城鎮(zhèn)；不但鼓勵農(nóng)村就業(yè)人口進入城市地區(qū)，也鼓勵進入農(nóng)村地區(qū)的小城鎮(zhèn)?！笨芍^一語中的。具體來講，在當今中國縣級以上658個城市和縣級以下約2萬個建制小城鎮(zhèn)中，重點不是進一步擴張式發(fā)展658個城市，尤其是180多個地級以上特大、大中城市，而是科學有序發(fā)展2萬個小城鎮(zhèn)。二是在破解發(fā)展難題上，突出城鎮(zhèn)化是解決“城市病”和“農(nóng)村病”雙重難題，而不是突出城市化主要解決“城市病”難題。一般來講，城市化要著重解決大中城市發(fā)展中的“城市病”，主要是屬于發(fā)展起來以后的問題，而城鎮(zhèn)化要解決的是雙重發(fā)展難題，既有小城市小城鎮(zhèn)本身發(fā)展不夠，即與城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)二元差距的“農(nóng)村病”，又有大中城市快速擴張向農(nóng)村蔓延的“城市病”，可以說是兼顧解決發(fā)展不夠和發(fā)展起來以后的問題。當然，重點是解決發(fā)展不夠的難題，也就是對小城市小城鎮(zhèn)發(fā)展“雪中送炭”的問題。三是在促進以人為本、科學發(fā)展上，以“兩小”為主導的城鎮(zhèn)化體現(xiàn)以人尤其是以農(nóng)民為核心，有利于實現(xiàn)農(nóng)民工市民化這個重中之重的社會發(fā)展目標。在中國人口大國的國情下，小城市小城鎮(zhèn)代表著一部分農(nóng)村人口就地就近的轉(zhuǎn)移，這是很重要的城鎮(zhèn)化過程，大量工業(yè)企業(yè)都集中在這里，就地就近轉(zhuǎn)移，也是我們的重要目標之一。城鎮(zhèn)化既需要非農(nóng)業(yè)人口流向大城市，也需要就地轉(zhuǎn)移消化一部分非農(nóng)業(yè)人口。四是在頂層設(shè)計和發(fā)展規(guī)劃上，突出城鎮(zhèn)化將以“兩小”為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的紐帶、統(tǒng)籌工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一體化的紐帶，以城市群為主體形態(tài)，實現(xiàn)大中城市與小城市小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。毫無疑問，這種突出體現(xiàn)小城市小城鎮(zhèn)加快發(fā)展科學布局的戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略構(gòu)想，是對新型城鎮(zhèn)化的一種新的頂層設(shè)計。鑒于我國改革開放30多年間大城市擴張與小城鎮(zhèn)擴張兩種推進戰(zhàn)略的不同實際，這種新型城鎮(zhèn)化的頂層沒計，除繼續(xù)實施《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020）》外，可以考慮實行“總”、“分”結(jié)合的雙層設(shè)計。也就是說，除了設(shè)計一個以城市群為主體形態(tài)的總體發(fā)展規(guī)劃外，還對658個城市與近2萬個小城鎮(zhèn)分別作出發(fā)展規(guī)劃。一“總”阿“分”三個規(guī)劃各有側(cè)重，使規(guī)劃更具有針對性、指導性?？傮w規(guī)劃主要是解決城市群作為主體形態(tài)，可以容納以大城市為依托，各類、各層次大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題：大中小城市發(fā)展規(guī)劃主要是解決658個城市以提升質(zhì)量為中心，優(yōu)化升級、科學發(fā)展的問題；小城市小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃則是重點研究面廣量大的小城市小城鎮(zhèn)如何依托特大城市，特別是城市群這個主體，走節(jié)約集約、生態(tài)環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的特色道路?？梢哉f，最后一個發(fā)展規(guī)劃是以“鎮(zhèn)”為核心內(nèi)容的發(fā)展規(guī)劃，是嶄新的“城鎮(zhèn)化”規(guī)劃，而不同于以658個城市為對象的“城市化”規(guī)劃。

四、中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型應(yīng)避免的實踐誤區(qū)

積極促進我國城鎮(zhèn)化全面轉(zhuǎn)型，還應(yīng)走出城鎮(zhèn)化推進中的某些實踐誤區(qū)。除了最常見的將土地城鎮(zhèn)化等同于人口城鎮(zhèn)化的誤區(qū)外，比較典型的有以下四類誤區(qū)。

一是城鎮(zhèn)化等于城市建設(shè)。推進城鎮(zhèn)化，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)融合，讓農(nóng)民逐步有序向城鎮(zhèn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但在一些地方，將城鎮(zhèn)化簡單地理解為城市建設(shè)，甚至等同于開發(fā)區(qū)化、房地產(chǎn)化，其本質(zhì)上是把“造城”等同于經(jīng)濟發(fā)展，并以土地城鎮(zhèn)化代替人口城鎮(zhèn)化的一種極端類型。這個誤區(qū)偏離以人為本原則，城鎮(zhèn)化重“物”重“城”不重“人”，往往缺乏科學的規(guī)劃和有序的人口集聚，人為“造城”，導致有“城”無“市”、有城市無產(chǎn)業(yè)，也導致產(chǎn)城之間、產(chǎn)城發(fā)展與人口和高素質(zhì)人才成長之間的雙重失調(diào)。包括：由于城鎮(zhèn)盲目發(fā)展，城鎮(zhèn)化不可能與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展；由于城鎮(zhèn)沒有產(chǎn)業(yè)支撐，城鄉(xiāng)居民難以就業(yè)，成為“窮城”、“睡城”、“空城”；由于進城企業(yè)沒有新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的支撐而缺乏競爭力，留不住人才，難以形成城鎮(zhèn)的創(chuàng)新型主導產(chǎn)業(yè)：由于城鎮(zhèn)的包容性差，外來人口，尤其是進城農(nóng)民長期無法融入，社會利益矛盾突出。

二是城鎮(zhèn)化等于人口轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟發(fā)展。人口轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟發(fā)展是城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容之一，但不能把城鎮(zhèn)化簡單等同于人口轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟發(fā)展的過程，而忽略城鎮(zhèn)化進程中社會和文化等方面的改革。城鎮(zhèn)化作為社會結(jié)構(gòu)、社會組織和制度變遷的過程，廣泛涉及和涵蓋經(jīng)濟、社會、文化等領(lǐng)域的全面發(fā)展和改革。就人口轉(zhuǎn)移來說，要妥善解決城鎮(zhèn)化過程中規(guī)模巨大的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與相對有限的工業(yè)和城市吸納能力的矛盾，絕非單一的經(jīng)濟發(fā)展就能做到。它既涉及到破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，又涉及到破除城鄉(xiāng)二元社會體制，包括戶籍制度、社會保障制度和行政區(qū)劃管理制度等的改革，構(gòu)建縮小城鄉(xiāng)差距乃至城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟社會體制。如果沒有對戶籍制度的改革，農(nóng)民沒有獲得一定的就業(yè)保障和相應(yīng)的基本公共服務(wù)，要么難以進城，要么進城農(nóng)民變貧民。長期以來，不少地方政府視資本密集型工業(yè)化為內(nèi)涵式經(jīng)濟增長的實現(xiàn)模式，這些城市和企業(yè)為提高城市競爭力和資本收益最大化。一味追求產(chǎn)業(yè)的資本增密和技術(shù)增密，易于放棄可以提供大量低素質(zhì)勞動力就業(yè)的機會。如果地方政府及企業(yè)不轉(zhuǎn)變片面追求資本密集型產(chǎn)業(yè)和資本效益最大化的觀念，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的就業(yè)空間將受到限制。

三是城鎮(zhèn)化等于城市現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化作為一個國家或地區(qū)現(xiàn)代化的重要標志，包括城市現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化兩個部分。根據(jù)黨中央決策，城鎮(zhèn)化是我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本路徑，但一些地方把城鎮(zhèn)化只看作是城市現(xiàn)代化，而沒有農(nóng)村現(xiàn)代化，或者強城市、弱農(nóng)村，甚至認為城鎮(zhèn)化是單向地把農(nóng)村變城市，這種重城市輕農(nóng)村、重大中城市發(fā)展、輕小城市小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的主張或做法偏離了我國現(xiàn)代化的總體方向和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本思路。從我國現(xiàn)代化的總體方向看，僅有城市居民的現(xiàn)代化，沒有8億農(nóng)民的現(xiàn)代化，是不完整的現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化通過工業(yè)化吸收大量農(nóng)民進城，讓他們有序轉(zhuǎn)為市民，減少農(nóng)民，富裕農(nóng)民，目的就是促進農(nóng)民的現(xiàn)代化。只有讓8億農(nóng)民過上城里人一樣的幸福生活，共享較好的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。才能說我國真正實現(xiàn)了現(xiàn)代化。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本思路看，城鎮(zhèn)化必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共同發(fā)展，絕不是城市化現(xiàn)代化+農(nóng)村空心化，帶來農(nóng)業(yè)萎縮、農(nóng)村凋敝，也不是把城市的一套東西照搬到農(nóng)村，把農(nóng)村建設(shè)成和城市一個樣，而是以城帶鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)互動，以發(fā)達工業(yè)支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，既把城市文明延伸到農(nóng)村，又讓農(nóng)村的“鄉(xiāng)土風情、田園風光”拓展到城市，二者共同享受城鄉(xiāng)一體的現(xiàn)代文明生活。

四是政府推動城鎮(zhèn)化等于政府是城鎮(zhèn)化主體。在加快城鎮(zhèn)化進程中，政府以正確決策和科學規(guī)劃為主進行引導的推動作用不可缺少，尤其是在城鎮(zhèn)化初期，地方政府的推動能有效促進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。但城鎮(zhèn)化要持續(xù)健康推進，除了中央頂層設(shè)計方針的指引外，一要遵循經(jīng)濟規(guī)律，二要發(fā)揮農(nóng)民主體及相關(guān)企業(yè)主體的作用。政府不是城鎮(zhèn)化主體，其引領(lǐng)作用要適度，要控制在政策和規(guī)劃引導的范圍之內(nèi)?，F(xiàn)在到了城鎮(zhèn)化中后期階段，也就是進入了由低質(zhì)量城鎮(zhèn)化向高質(zhì)量城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的發(fā)展階段，由于資源和環(huán)境約束，以土地依賴低成本推進的城鎮(zhèn)化已不可持續(xù)。尤其要看到，地方政府GDP政績考核短期化與簡單化，過分乃至單一強調(diào)城鎮(zhèn)化拉動經(jīng)濟增長的引擎作用，則是土地依賴式城鎮(zhèn)化的體制原因。正因如此，一些地方熱衷于人為“造城”，高速推進低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，主要不是為了促進保增長與調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的結(jié)合。更不是為人民造福，而是追求通過高投資帶來GDP的高增長，以至當?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩也無所顧及。片面追求高指標的城鎮(zhèn)化率，搞大規(guī)劃、大新城、大綠地、大廣場、大型豪華辦公區(qū)等，成為一些地方政府在短期內(nèi)推動GDP增長最直接且最有效的手段。為此，我們要革土地依賴式城鎮(zhèn)化的“命”。很大程度上就是要促進地方政府轉(zhuǎn)變職能。改變政府過分干預(yù)市場、偏好“土地城鎮(zhèn)化”、把城鎮(zhèn)化只當作經(jīng)濟增長機器等不正確做法，注重推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，真正當好正確引導新型城鎮(zhèn)化的促進派。