楊鴻昀　劉爾思

作者簡介：楊鴻昀（1987—），男，云南大理人，云南財經(jīng)大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院2011級研究生，主要研究區(qū)域投融資。

劉爾思（1959—），男，江西宜豐人，云南財經(jīng)大學(xué)國際工商學(xué)院，教授、博士，主要研究方向：投融資學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)鏈管理等。

摘要：稅費改革之后制度變遷產(chǎn)生的銜接不到位導(dǎo)致了農(nóng)村水利設(shè)施面臨前所未有的困難和挑戰(zhàn)。文章以云南省為例對稅改之后農(nóng)村水利設(shè)施存在的問題做詳細(xì)的描述，同時提出解決當(dāng)前云南省農(nóng)村水利設(shè)施難題的方法。首先應(yīng)建立中央以及省級政府直屬的對農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)以及維護(hù)的補貼制度；其次應(yīng)盡快完善農(nóng)村水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)改革，在保證全體村民擁有最終決策的基礎(chǔ)上，用活“一事一議”籌資籌勞政策；再次，要加強宏觀制度的建設(shè)和完善，進(jìn)一步推動農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)和運營在制度上走向科學(xué)和合理。

關(guān)鍵詞：稅費改革；農(nóng)村水利設(shè)施；制度優(yōu)化；云南省

2005年12月25日，第十屆全國人大常委會第十九次會議決定，2006年1月1日起廢止農(nóng)業(yè)稅條例，標(biāo)志著具有2600多年歷史的農(nóng)業(yè)稅正式退出歷史舞臺。至此，農(nóng)村稅費改革圓滿完成階段性歷史任務(wù)，轉(zhuǎn)入農(nóng)村綜合改革新階段。

1、農(nóng)村稅費改革利弊

農(nóng)村稅費改革是繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，第三次具有重大意義的農(nóng)村改革，經(jīng)過多年的探索與實踐，農(nóng)村稅費改革成效顯著。一是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，與改革前的1999年相比，全國農(nóng)民一年減輕負(fù)擔(dān)約1250億元，人均減負(fù)約140元，有效遏制了農(nóng)村“三亂（亂集資、亂收費、亂罰款）”的現(xiàn)象，基本上實現(xiàn)了村村減負(fù)，戶戶收益，使大多數(shù)農(nóng)民真正得到了實惠。二是加快了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展步伐。公共財政逐步覆蓋農(nóng)村，財政對農(nóng)村基層村組織的正常運行和社會事業(yè)的發(fā)展的投入不斷加大。從2000年以來，中央財政不斷加大對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，各級財政的投入也相應(yīng)的不斷增加。三是對現(xiàn)有農(nóng)村管理模式產(chǎn)生了積極的影響效應(yīng)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，各地方，各部門加大對村級基層管理組織、現(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給投入、縣鄉(xiāng)財政管理體制進(jìn)行一系列的配套措施的改革，有效促進(jìn)了農(nóng)村上層建筑領(lǐng)域的深刻變革[1]。

農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消了統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工，改革了村提留征收使用辦法。稅費改革直接減少了鄉(xiāng)、村兩級組織的公共財力，原有的勞動積累工和義務(wù)工（“兩工”）被取消，使得鄉(xiāng)村機構(gòu)對農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)和管護(hù)不再具有穩(wěn)定的資金和人力來源。一方面，在此之前，國家的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施都是通過“兩工”體系來提供，至少可以保證農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施得到維護(hù)，但取消“兩工”后，沒有了相應(yīng)的替代機制，導(dǎo)致農(nóng)村水利公共投入嚴(yán)重不足。另一方面，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村組織退出農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)，村民實行自治，對集體事務(wù)采取“一事一議”的新政策。由于現(xiàn)在大部分農(nóng)民群眾兼業(yè)化現(xiàn)象普遍，他們甚至并不把務(wù)農(nóng)作為主業(yè)，對于建設(shè)和修繕農(nóng)田水利設(shè)施的工作并不熱心，不愿意作更多的資金和人力投入，因此，農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)工作無法開展[2]。再者，農(nóng)田水利設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性導(dǎo)致消費中的“搭便車”行為盛行，農(nóng)戶長期免費地競相乃至過度使用這一公共產(chǎn)品，致使農(nóng)田水利設(shè)施加速折舊和農(nóng)村水資源大量浪費，縮短了農(nóng)田水利設(shè)施的使用壽命，加劇了農(nóng)業(yè)用水的嚴(yán)重短缺。

2、稅費改革對云南省農(nóng)村水利設(shè)施的影響

（一）投工投勞減少

1991年國務(wù)院頒布《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》，施行農(nóng)民積累工和農(nóng)民義務(wù)工（“兩工”）制度，用于農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)等農(nóng)村公益事業(yè)，解決農(nóng)田水利投入不足、農(nóng)民群眾很難發(fā)動等相關(guān)問題。農(nóng)村稅費改革取消了“兩工”制度，農(nóng)民群眾對參與農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的積極性大大降低。在稅改前，云南省全省每年有億2.8—3.4億個工投入到農(nóng)村水利建設(shè)中，按每個工50元計算，全省每年投工總數(shù)折合成人民幣相當(dāng)于150多億元。2005年農(nóng)村稅費改革取消勞動義務(wù)工和勞動積累工（“兩工”）后，群眾通過“一事一議”的方式進(jìn)行籌資，在投工投勞方面則降為1.5億個工，還是按每個工50元計算，則全省全年投工總數(shù)折合成人民幣降到了70多億，而且每年都在不斷的下降，到了2011年，全省全年投工總量不足6000萬個，投工總量下降十分明顯①。稅費改革之后的農(nóng)村水利建設(shè)面臨投工嚴(yán)重不足的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一方面是以前每年冬春期間對農(nóng)田水利設(shè)施的修繕，都是靠政府層層發(fā)動，用行政命令來推動，廣大農(nóng)戶積極響應(yīng)，投工投勞?，F(xiàn)在都變成了群眾不愿意去積極響應(yīng)，農(nóng)戶投工投勞積極性大大遞減，農(nóng)戶參加水利基礎(chǔ)設(shè)施的修繕和維護(hù)的積極性完全發(fā)生了變化。另一方面，過去作為農(nóng)村水利主要建設(shè)融資渠道的“以資代勞”將不復(fù)存在，新的“一事一議”的籌資籌勞機制又不能很好地發(fā)揮作用，農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)面臨資金和人員短缺的局面。

（二）“一事一議”難開展

農(nóng)村稅費改革后，實行了“一事一議”新政策，通過“一事一議”籌資酬勞成為稅費改革的一項重要配套措施。幾年來，“一事一議”在一些地方農(nóng)村水利建設(shè)中發(fā)揮了一定的作用。但從云南省的實際情況看，按“一事一議”規(guī)范開展的村占總村數(shù)不足10%，開展面較小[3]。個別地區(qū)水利建設(shè)需求較迫切，“一事一議”開展較多外，總體來說，全省“一事一議”的開展不理想，主要原因是：其一，農(nóng)民群眾利益不一致，矛盾復(fù)雜。一項水利建設(shè)，對不同類型農(nóng)戶來說，受益大小不同。純農(nóng)戶對水利建設(shè)積極性較高，而從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動較多的村民對農(nóng)田水利建設(shè)積極性不高，外出務(wù)工的群眾更不愿意投入。其二，大部分農(nóng)村勞動力離開農(nóng)村進(jìn)城鎮(zhèn)生活和務(wù)工經(jīng)商，無法顧及村中議事，對于農(nóng)村公益事業(yè)籌資籌勞方面熱情不高[4]。其三，近些年農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生很大的變化。務(wù)農(nóng)收入在家庭總收入中所占的比例越來越低，對于農(nóng)田水利工程，往往出現(xiàn)“事難議”，“議難成”，“成難辦”的狀況。其四，沒有約束農(nóng)民認(rèn)真履行義務(wù)的措施，加之農(nóng)村干部政治權(quán)威降低，難以管控農(nóng)民在承擔(dān)出資出勞等義務(wù)上的逃避行為。大部分農(nóng)民群眾在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上拒絕出資出力，“搭便車”行為有愈演愈烈的趨勢。

（三）投入資金缺口大

市場經(jīng)濟(jì)條件下解決農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題必須要有大量建設(shè)資金。按照“興水強滇”戰(zhàn)略部署，2010年至2020年云南省要投入水利建設(shè)資金3000億元以上，但由于各級配套資金不足，云南省每年還需要200億元信貸資金和社會資金參與水利建設(shè)①。據(jù)云南省統(tǒng)計年鑒以及水利公報測算分析，云南省現(xiàn)有80多萬處的農(nóng)村小型水利工程，一處水利工程一年維修加維護(hù)平均花費算五千元，那全省每年僅維修養(yǎng)護(hù)費則需要40多億元。如果要保持稅改之前農(nóng)村水利建設(shè)水平每年按3%的進(jìn)度發(fā)展，那么整個云南省農(nóng)村水利建設(shè)資金每年至少要60多億元，如果要保持計劃經(jīng)濟(jì)時代的大規(guī)模農(nóng)田建設(shè)水平，每年大概需要百億元以上。云南仍是一個欠發(fā)達(dá)省份，生產(chǎn)力總體水平較低，地區(qū)之間發(fā)展極不平衡。昆明、玉溪、曲靖等大中城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，邊疆、民族地區(qū)發(fā)展滯后，邊遠(yuǎn)、高寒山區(qū)仍十分貧困。全省12%個縣，靠財政補貼的縣109個，地方財政以保吃飯和正常運轉(zhuǎn)為主，缺乏建設(shè)發(fā)展投入。全省有73個國家重點扶持縣，尚有貧困人口1005萬②。農(nóng)村稅費改革切斷了維持縣鄉(xiāng)兩級財政用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源，國家以及省級對農(nóng)村水利的專項資金更是少得可憐，對于農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入基本上是靠不上政府或者說政府起不到多大的作用。相比幾十億的資金需求，全省每年農(nóng)村水利建設(shè)資金缺口十分龐大。

3、解決當(dāng)前云南省農(nóng)村水利設(shè)施投入上的問題的建議

目前云南省農(nóng)業(yè)比較效益相對較低，農(nóng)業(yè)水費機制尚未完全建立的同時，農(nóng)民出工投資投勞又已完全取消，如何擺脫小型水利工程管理投資投勞不足的雙重制約，逐漸成為云南省農(nóng)村水利事業(yè)在此背景下如何進(jìn)行管理模式創(chuàng)新的重要考慮因素之一。

（一）建立補貼制度

建立中央和省級政府對農(nóng)村水利設(shè)施的補貼制度，通過各級轉(zhuǎn)移支付集中解決當(dāng)前眾多農(nóng)村水利設(shè)施的投入建設(shè)問題，解決困擾農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的基本資金投入問題。按照當(dāng)前的財政狀況，可以采取一次性的全額補貼，也可以采取分期補貼、比例補貼或分期比例補貼的做法。首先要對農(nóng)村水利設(shè)施的投入情況、管理成本、運營成本、維修成本、灌溉成本和各項收益進(jìn)行詳細(xì)核算，通過“數(shù)目字”管理建立補貼制度的科學(xué)基礎(chǔ)。核算統(tǒng)計完成以后，要根據(jù)具體的情況設(shè)置具體的補貼期限、比例及方案，實行單獨帳戶、垂直管理。

（二）完善產(chǎn)權(quán)制度改革，用活“一事一議”籌資籌勞政策

a、基于農(nóng)村水利設(shè)施的特點，設(shè)計“三權(quán)”分離的項目股份化產(chǎn)權(quán)管理制度改革。劃分生產(chǎn)類、生活類、減災(zāi)防災(zāi)類水利設(shè)施項目，依據(jù)屬地化和不改變國家所有權(quán)原則下明確投資人產(chǎn)權(quán)、設(shè)施所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)關(guān)系，在項目投資與經(jīng)營過程中對于各種“權(quán)益”作適當(dāng)分離，確保參與人相互監(jiān)督和各自利益不受損害。同時設(shè)計股份制經(jīng)營機制，按照產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)及其投資比例劃分股權(quán)，充分發(fā)揮農(nóng)戶、農(nóng)村組織、投資者、政府等各方面參與水利設(shè)施經(jīng)營管理的積極性。

b、“一事一議”是一種民主決策機制，要實行議事主體與受益主體相對應(yīng)的議事方式，利用春節(jié)前后農(nóng)民工返鄉(xiāng)高峰時期集中開展議事。對整體難議的項目，分段議事、分段實施，對資金需求量大的項目，一次議事、分年度組織實施等[5]。對于單獨一個村委會自己無法解決的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，政府起主導(dǎo)組織作用，幾個村委會或者村委會里的幾個組聯(lián)合起來為一個單位，按照“總體規(guī)劃、分步實施、農(nóng)民自愿、量力而行、預(yù)算合理、上限控制、投入有效”的原則，遵照建設(shè)投入的實際，由聯(lián)合起來的幾個村委會或者村委會里的幾個組，集體融集資金，由單位組織群眾投工。對建設(shè)完畢的水利基礎(chǔ)設(shè)施要按照事先規(guī)定好的逐村輪流維修，對于水利建設(shè)工程要按照分片、分階段的組織辦法有計劃、有步驟、有目的的實施。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化當(dāng)前的宏觀制度

農(nóng)田水利基本建設(shè)是一項群眾參與的綜合性系統(tǒng)工程，其通過“一事一議”籌資酬勞的投入機制改革的成功需要一些配套制度的相應(yīng)改革。對現(xiàn)有的土地經(jīng)營制度、公共設(shè)施社會資本準(zhǔn)入制度、財稅制度都需要進(jìn)一步的改革，還要改變現(xiàn)有農(nóng)村金融投資的重工輕農(nóng)傾向等。

a、土地經(jīng)營制度的改革

從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的實際情況來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際情形決定了土地經(jīng)營模式改革的緊迫性、可實施性以及有針對性實施的方式方法。按照土地經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變，土地經(jīng)營制度的改革需要的是對于擁有土地的農(nóng)民群眾來說是否有權(quán)利決定和選擇自己愿意并且適合自己的土地經(jīng)營方式。對于不同的經(jīng)營模式，只要有合理的部分，需要的就是賦予、實現(xiàn)并保障農(nóng)民群眾對于自己所選擇的的土地經(jīng)營制度模式的決策權(quán)和選擇權(quán)，并及時對合理的經(jīng)營模式進(jìn)行肯定，同時防止、解決土地經(jīng)營制度改革中的不公平現(xiàn)象，土地經(jīng)營的規(guī)?；瘯陨园l(fā)的形成，從而對于農(nóng)村水利設(shè)施投入運營中的問題從根本上就有了解決的辦法[6]。

b、農(nóng)村公共設(shè)施社會資本準(zhǔn)入制度改革

社會資本可以是私人資本，也可以是其他經(jīng)濟(jì)組織的資本。投入的水利工程可以是經(jīng)營性工程，也可以是非經(jīng)營性工程，只要社會資本愿意進(jìn)入，就應(yīng)該為其創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。要加快制定能夠充分調(diào)動社會或個人參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入建設(shè)的政策，改革目前有關(guān)社會資本進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)制度，鼓勵社會和個人出資，緩解當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不協(xié)調(diào)的狀況?？梢灾贫ㄒ欢ǖ亩愂諆?yōu)惠政策。根據(jù)個體和私營企業(yè)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的規(guī)模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。也可以積極利用冠名權(quán)和建碑、立傳的形式，鼓勵個人、私營企業(yè)出資參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入。

c、財稅制度改革。

國家要加大向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)行公共財政體制創(chuàng)新，建立一個有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、真正有效的公共財政體制[7]。農(nóng)村稅費改革是黨中央、國務(wù)院規(guī)范農(nóng)村分配制度、遏制面向農(nóng)民的亂收費、亂集資、亂罰款和亂攤派，從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的一項重大舉措。稅費改革不是不需要農(nóng)民群眾參與農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入，而是更加合理科學(xué)的解決農(nóng)民群眾的生產(chǎn)負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)民群眾更加積極的投入到能讓自己受益的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，是要讓農(nóng)民群眾積極增加對此的投入。由于農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施具有較強的基礎(chǔ)性和公益性，是服務(wù)于農(nóng)業(yè)這一關(guān)乎農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的第一產(chǎn)業(yè)，為此，現(xiàn)有的公共財政體制對于農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入要繼續(xù)傾斜，保障農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠發(fā)揮積極的作用。

d、改變現(xiàn)有金融投資的重工輕農(nóng)傾向。

一直以來由于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)收益低，建設(shè)工期長、資金回籠慢的特點，加之地方政府以及商業(yè)性金融機構(gòu)重工輕農(nóng)的傾向，往往導(dǎo)致商業(yè)金融機構(gòu)不愿意對農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)投入過多信貸資金，即使投入很多資金也是政府強制性意志的驅(qū)使被動接受。為此，對于商業(yè)性不足而公益性很強的農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)來說，加大政策性金融業(yè)務(wù)的扶持力度，鼓勵支持商業(yè)銀行對農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的信貸投入，對于提供農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持的商業(yè)銀行，各級財政部門給予減免稅費以及相應(yīng)的鼓勵獎勵等。對具有未來收益的經(jīng)營性農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵和支持金融機構(gòu)以項目未來的收益或收費等經(jīng)營收益為擔(dān)保，發(fā)放項目收益權(quán)或收費權(quán)抵押貸款，創(chuàng)新農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施投入的信貸產(chǎn)品，完善涉農(nóng)信貸風(fēng)險分擔(dān)機制并且積極探索開展農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的融資租賃業(yè)務(wù)。

注解：

①資料來源：云南省水利發(fā)展公報2000—2011年

①資料來源：云南省水利廳：http：//lj.xxgk.yn.gov.cn/

②資料來源：云南省發(fā)改委：http：//www.yndpc.yn.gov.cn/

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