王開 王佳麗

3月14日，72戶外來務(wù)工家庭將前往北京石景山區(qū)京原路上的燕?！ぞ┰覉@選房，成為北京首批入住公租房的非京籍家庭。

據(jù)石景山區(qū)住保辦主任王曉慶介紹，該區(qū)自2012年8月1日正式受理外省務(wù)工人員公租房申請，目前登記400余戶，審核200余戶。上述72戶是截至去年12月31日通過審核并備案輪候的家庭，此后兩個月間，輪候戶數(shù)增加到109戶。

隨著2010年以來，保障性住房建設(shè)規(guī)模不斷擴大，將外來務(wù)工人員納入當?shù)刈》勘Ｕ戏秶蔀檎叻较?。不過，各地雖多在2012年前后出臺政策，采取實質(zhì)動作者寥寥無幾。

今年2月20日的國務(wù)院常務(wù)會議要求，2013年底前，地級以上城市要把符合條件的外來務(wù)工人員納入當?shù)刈》勘Ｕ戏秶?，這是繼去年12月全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議提出這一要求后，中央層面對保障房分配的進一步明確指向。

曾參與起草住房保障法的清華大學法學院副教授王洪亮認為，目前各地的尺度僅限于放開公租房。但公租房成本高、租金并不便宜，同時申請時門檻較高，決定其覆蓋面有限。

為何只開放公租房

2012年北京共開工、收購16萬套保障房，其中6萬套為公租房。位于石景山區(qū)的燕?！ぞ┰覉@有2140套公租房，其中118套將提供給外來務(wù)工人員。

與中央政策相呼應(yīng)，北京市自2010年以來也在探討如何將外來務(wù)工人員納入保障房問題。直至2011年10月19日，北京市發(fā)布《關(guān)于加強本市公共租賃住房建設(shè)和管理的通知》，新就業(yè)職工和外來務(wù)工人員首次被正式納入公租房分配對象。

《通知》明確，將“外省市來京工作人員”納入申請公租房的人群，具體條件由各縣區(qū)確定。然而，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，到目前為止，在北京市的各區(qū)縣中，唯有石景山區(qū)于2012年7月出臺了相關(guān)標準。

因為只有118套公租房可進行分配，石景山區(qū)設(shè)置了較高的申請條件：申請人需曾在該區(qū)連續(xù)穩(wěn)定工作五年以上，或者是經(jīng)相關(guān)部門認定引進的專業(yè)人才；能夠提供同期暫住證明、繳納公積金證明、社會保險證明和納稅證明；且申請人及申請家庭成員在本市均無住房。其他條件則參考戶籍人口的標準，如家庭年可支配收入方面，要求三口及以下家庭年收入10萬元以下、四口及以上家庭年收入13萬元以下等。

此前，石景山住保辦做過測算，全區(qū)符合條件的外來人口家庭大約為400戶。正式受理之后，申請家庭很快就達到這一數(shù)量。

據(jù)知情者稱，其他各縣區(qū)之所以沒有公布標準，一是因公租房源緊缺，不足以覆蓋大量無房人口；二是各區(qū)都有相當一部分戶籍人口尚未解決住房問題，相關(guān)部門擔心，若放開外來人口申請公租房，會引起本地戶籍居民的不滿。

就現(xiàn)有的保障房體系而言，保障房一般針對本地戶籍人口，其中公務(wù)員和國企事業(yè)單位人員更容易受益。尤其是經(jīng)濟適用房、兩限房等產(chǎn)權(quán)性保障房，分配的對象皆為本地戶籍居民。中央要求將外來務(wù)工人員納入保障房之后，各地開放的只有公租房?！熬鸵驗橹挥泄夥坎簧婕暗疆a(chǎn)權(quán)性質(zhì)。”北京市住保系統(tǒng)的一位工作人員說。

“外來務(wù)工人員需要一個同等的待遇?！鼻迦A大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明說。但在現(xiàn)有的戶籍制度下，這一點難以實現(xiàn)。就北京而言，首要保障對象無疑為本地居民。即使是率先將外來人口納入公租房保障范圍的石景山區(qū)，也是這樣的思路。

根據(jù)石景山區(qū)的統(tǒng)計，截至2012年底，該區(qū)13.8萬戶戶籍家庭中，有2.9萬戶提出保障性住房申請，申請比例高達21%，為全市最高。主要原因在于，曾位于該區(qū)的首鋼搬遷，導(dǎo)致下崗工人增多，加上村改居等工作，導(dǎo)致石景山區(qū)的住房保障工作比較嚴峻。目前，尚有1萬戶仍在輪候分配。

王曉慶介紹，石景山區(qū)在這樣的情況下，得以出臺外來人口申請公租房標準，其實是由于此前已經(jīng)獲得了北京市住保辦的承諾：可以調(diào)配給石景山區(qū)118套公租房。燕?！ぞ┰覉@就是北京市的公租房項目，其產(chǎn)權(quán)人為北京市公共租賃住房投資中心，調(diào)配權(quán)也在北京市。

“公租房的放開已經(jīng)引起當?shù)貞艏丝诘牟粷M，更別說產(chǎn)權(quán)類保障房?！鄙鲜霰本┦凶”Ｏ到y(tǒng)人士說，尤其是戶籍人口輪候家庭，認為當?shù)卣谏形唇鉀Q他們住房保障的情況下，考慮外來務(wù)工人員是多此一舉。

賦予農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)

當下，通過何種方式解決城市新增人口與家庭的住房問題，已經(jīng)成為政府公共政策的重大挑戰(zhàn)。中央政府的決策似乎傾向于推進建設(shè)一個廣泛覆蓋的保障性住房體系。

然而，按照現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化速度，未來10年-20年內(nèi)，政府需要為4億-4.5億外來人口提供上億套保障性住房?！罢欠裼胸斄Α⒂幸庠敢约白銐虻墓芾砟芰?，非常不容樂觀?！?中國人民大學經(jīng)濟學院教授陶然認為。

從2010年以來，中國城市住房保障的對象大大擴展?！耙郧笆吧街恍枰Ｕ狭夥考彝ィ荒曛恍柰度?00萬元，現(xiàn)在按照要求則須補貼上億元的資金?！币晃恢檎哒f。這對于年財政收入只有20多億元的石景山來說，無疑是一筆不小的開支。

據(jù)住建部估算，2011年1000萬套保障房的投資資金達1.3萬億元，其中中央財政補助金為1030億元，剩余1.2萬億元則需要地方融資?！笆濉逼陂g保障性住房總投資額接近5萬億元，壓力巨大。

隨著經(jīng)濟適用房等產(chǎn)權(quán)性保障房的淡出，公租房成為租賃保障主體，但其資金沉淀量大、回籠慢，社會資金投入激勵非常低，地方政府負擔更為加重，“中央請客，地方買單”的說法一時甚為流行。近年，甘肅、吉林、新疆、四川、青海等相繼展開承租戶購買公租房有限產(chǎn)權(quán)的試點，即為緩解保障房資金壓力的權(quán)宜之計。

雖然中央不斷施加壓力，但出于建設(shè)和維護等成本考慮，以及供地不足等原因，許多城市對于大規(guī)模建設(shè)保障房缺乏積極性。而大規(guī)模保障房建立起來以后，空置率高等現(xiàn)象又涉及到到底保障了誰、解決了多少該保障的人等問題，飽受詬病。

作為保障房的建設(shè)主體，公租房優(yōu)勢并不明顯。

據(jù)王曉慶介紹，目前石景山區(qū)的房屋月租市場價為每平方米40元-50元，公租房的月租金為每平方米37元，除此之外，公租房內(nèi)的電器家具將另付租金，大概每月還需100多元。按照目前的公租房60平方米、50平方米、40平方米的標準，公租房租金與市場租金之間的差額并不大。

“而且，公租房還不能像普通租賃房那樣合租，實際上增加了租房成本?！蓖鯐詰c說。

解決住房問題與實現(xiàn)子女城市公立學校平等就學權(quán)，是流動人口舉家遷移并實現(xiàn)市民化的兩個基礎(chǔ)條件，其中住房最根本。而解決房價過高問題，讓外來務(wù)工人員買得起商品房。又涉及到土地管理制度改革、戶籍制度改革等，一時難于實現(xiàn)。

陶然認為，考慮到大規(guī)模建設(shè)保障性住房所需資金規(guī)模和管理成本，特別是現(xiàn)有中央—地方財政權(quán)責結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展模式，這些條件在短期內(nèi)均不可能發(fā)生實質(zhì)性改變的情況下，解決外來人口住房問題需要更為現(xiàn)實的路徑。

長久以來，在政府住房保障職能缺位的情況下，大量生活在城市的外來務(wù)工人員，一直是居住在以城中村、城郊村為主體的農(nóng)民租賃房內(nèi)，這在解決外來人員住房的同時，也促進了本地“瓦片經(jīng)濟”的興盛。

然而，這些租賃房絕大部分都由當?shù)卮迕褡园l(fā)建設(shè)，屬于違法建筑。也正因此，這些地區(qū)被相關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)排除，導(dǎo)致外來人口聚集的村莊成為“臟亂差”的城鄉(xiāng)結(jié)合部，每年都過著夏天氣味沖天、冬季防火防煤氣的日子。

研究人士認為，在目前戶籍制度改革與土地制度改革短時難以推進的情況下，賦予城市郊區(qū)的本地農(nóng)民一定的土地開發(fā)權(quán)利，讓他們能在符合城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施要求的前提下，合法地為外來流動人口蓋出租房，相較于將他們納入現(xiàn)有的保障房體系，是一條更加現(xiàn)實的路徑。

鑒于土地國有的性質(zhì)，在這個合法化的過程中，政府可以與土地原權(quán)利人談判，無償征收部分土地用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，從而捕獲土地價值上漲中得益于公共投資的那一部分。珠三角以及一些國際經(jīng)驗表明，城郊農(nóng)民有很強的積極性來提供大量租金低廉的住房給外來人口。

陶然建議，政府可以明確上述建設(shè)的住房在10年-20年內(nèi)只有有限產(chǎn)權(quán)，不可上市銷售，只能用于出租，但超過10年-20年期限后，則可以給予完全產(chǎn)權(quán)，允許房屋上市流轉(zhuǎn)。

一旦這種開發(fā)模式在流動人口集中的城中村、城郊村推廣，城市出租房供給就會大幅增加，而租金也可降到絕大部分流動人口可支付的水平。地方政府也就無需大規(guī)模建設(shè)廉租房或公租房。

“而10年-20年之后，相當一部分外來人口將具有購買住房的經(jīng)濟能力，可以逐漸從租房者變?yōu)樽》克姓??！碧杖徽f。