原丁

摘要：新媒體的產(chǎn)生及廣泛運(yùn)用對政府的治理模式產(chǎn)生了獨(dú)特的影響和新的挑戰(zhàn)，目前我國服務(wù)型政府建設(shè)中存在著難以逾越的治理困境，如公眾參與不足，政府回應(yīng)被動，職能轉(zhuǎn)變滯后，評估體系不健全，政府改革動力不足等問題。而新媒體時代的到來亟須以新的視角審視公共行政的發(fā)展，因此，構(gòu)建政民互動參與、政府職能明確、績效評估完善的回應(yīng)型政府是實現(xiàn)新媒體時代公共治理的重要范式。

關(guān)鍵詞：

新媒體 服務(wù)型政府 回應(yīng)型政府

新媒體是相對于報刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體而言，在信息技術(shù)支撐下發(fā)展起來的新的媒體形態(tài)，它是利用數(shù)字、網(wǎng)絡(luò)、移動技術(shù)，通過電腦、手機(jī)等終端，向用戶提供信息的傳播媒體。[1]中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的《第31次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2012年12月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.64億，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模為4.2億，網(wǎng)民中使用手機(jī)上網(wǎng)的人群占比由上年年底的69.3%提升至74.5%?；ヂ?lián)網(wǎng)監(jiān)測研究平臺DCCI發(fā)布的《2012中國微博藍(lán)皮書》稱，經(jīng)過5年的培育，微博用戶總量約為3.27億。從“微博開房”到官員“艷照”到“房姐”的熱點(diǎn)事件，可以看出，新媒體的飛速發(fā)展為政府治理賦予了新的內(nèi)涵，它的產(chǎn)生改變著公眾的社會生活和政治參與方式，因此，政府應(yīng)面向新的時代條件和社會生活的新變化，有效地回應(yīng)新媒體時代的公共治理，從服務(wù)型政府走向回應(yīng)型政府。

一、新媒體時代政府治理模式的改變

1. 互動結(jié)構(gòu)的改變

新媒體改變了傳統(tǒng)的傳播模式，傳播者和受眾之間被動的關(guān)系得以改變，為互動主體提供了一個自由開放的公共空間，同時也改變了政府與公民間的互動方式。傳統(tǒng)媒體的互動是直接的、面對面的，而新媒體時代的互動不受地域和時空影響，實現(xiàn)的是以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和虛擬空間為基礎(chǔ)的互動。某個事件一經(jīng)發(fā)起，往往能在短時間內(nèi)激發(fā)公民的參與熱情，聚集民意。

2. 信息傳遞的改變

信息傳播不再是一種自上而下的過程，由政府機(jī)構(gòu)壟斷信息的格局被打破，每個人都可成為自媒體，隨著手機(jī)和網(wǎng)絡(luò)用戶的增加，公眾可以隨時隨地獲取信息，評議信息、發(fā)布信息、過濾信息，成為信息的主人。所有這一切，變革了我們對世界的看法，也改變了我們連接世界的能力。[2]

3. 參與結(jié)構(gòu)的改變

新媒體時代改變了公民的參與結(jié)構(gòu)，為公民開辟了各種利益訴求的表達(dá)空間，公眾和政府間的溝通沒有了中間環(huán)節(jié)，建立起暢通的民意表達(dá)渠道。新媒體時代參與的特性還表現(xiàn)在公平性上，公眾圍繞社會公共事務(wù)暢所欲言，消除了身份歧視，公民在其中擁有自由表達(dá)及自主決策權(quán)，促進(jìn)了社會多元主體間的溝通。

4. 監(jiān)督模式的改變

新媒體傳播的即時性、互動性、公開性使之成為公民監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行的最有效的途徑之一。[3]如借助網(wǎng)絡(luò)公眾可以揭露社會陰暗面，維護(hù)社會公平正義，而在這些輿論的壓力下，政府不得不關(guān)注社會熱點(diǎn)問題并妥善處理。同時新媒體也成為公民宣泄不滿情緒、抨擊社會丑惡現(xiàn)象的重要話語表達(dá)平臺，在這里公眾已不滿足于“僅僅是某種社會事件的見證者，而越位成為社會生活的組織者、社會場域的監(jiān)管者和社會價值標(biāo)準(zhǔn)的評判者”。[4]

二、新媒體時代服務(wù)型政府發(fā)展的三大瓶頸

1. 服務(wù)型政府職能定位中的誤區(qū)和異化現(xiàn)象

政府職能包括國家的政治職能和社會職能，現(xiàn)在各級政府的社會管理和公共服務(wù)兩方面的職能略顯薄弱。從總體看，政府職能中缺位和越位的問題仍然存在，為服務(wù)而服務(wù)，沒有明確服務(wù)與管理兩種職能?？v觀各地服務(wù)型政府建設(shè)大多是技術(shù)層面采取的措施，如改善服務(wù)態(tài)度，簡化辦事程序，實行電子政務(wù)及行政效能等，而在制度供給及執(zhí)行方面存在著不足，管理理念及體制變革這方面較少涉及。職能定位中還存在為不同服務(wù)對象提供差別服務(wù)，重公共服務(wù)投入忽視行政成本控制，重政府服務(wù)職能忽視管理控制職能，重公平而輕效率，重政府部門內(nèi)部建設(shè)而忽視整體合作。

2. 服務(wù)型政府公民參與中政府與公眾回應(yīng)不足

轉(zhuǎn)變政府職能僅有機(jī)構(gòu)撤并、人員裁減而忽略流程再造、職能轉(zhuǎn)變，只能再次陷入機(jī)構(gòu)“分—合—合—分”、人員“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的惡性循環(huán)。從各地方政府建設(shè)服務(wù)型政府的舉措來看，公民參與大多成為單方面的行為，社會和公眾并沒有積極參與其中，這種單方互動造成政府對公眾的需求不了解，公眾意愿表達(dá)渠道不暢，被動接受政府服務(wù)等現(xiàn)狀。同時，一些政府工作人員尚未完全形成“服務(wù)行政”理念，而社會公眾也存在政治參與意識不強(qiáng)的問題，另外我國第三部門發(fā)展的不成熟，也使政府的職能無法轉(zhuǎn)移，政府的服務(wù)不能有效延伸。

綜上，政府與社會的關(guān)系是服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，在各地服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程中，雖建立了民意表達(dá)和公眾參與的途徑，但仍存在回應(yīng)模式單邊而被動、以政府為本位、政府與公民間關(guān)系不對等、回應(yīng)力及回應(yīng)性不足、忽視公民參與、公眾參與制度不健全的問題。這些問題使得服務(wù)型政府建設(shè)遇到了瓶頸。

3. 服務(wù)型政府建設(shè)中績效評估體系的困境

政府績效評估，就是對政府管理過程中的投入、產(chǎn)出、效果等，進(jìn)行等級評定的過程和活動，并以此作為衡量政府工作的重要依據(jù)。政府績效評估是一項行之有效的政府管理工具，政府績效評估體系不健全會導(dǎo)致服務(wù)型政府建設(shè)動力不足。[5]

當(dāng)前的服務(wù)型政府績效評估體系中，評估主體多為上級行政機(jī)關(guān)和專門的機(jī)構(gòu)，整個評估過程缺乏透明度與公開性，評估中政府壟斷了大量的信息，公眾對政府的績效沒有發(fā)言權(quán)，助長了政府對公共事務(wù)的壟斷。而評估方法的單一導(dǎo)致沒有建立起與政府績效評估相適應(yīng)的獎懲制度，使績效評估缺乏科學(xué)的分析和數(shù)據(jù)的支持，最終政府績效評估流于形式。同時，評估行為不公開，評估指標(biāo)內(nèi)容設(shè)置重過程輕結(jié)果，重政府業(yè)績忽略政府持續(xù)發(fā)展的能力，而在指標(biāo)設(shè)計上缺少對環(huán)境變化的回應(yīng)。另外，政府的績效評估缺乏長效的運(yùn)行機(jī)制，監(jiān)督激勵作用難以有效發(fā)揮，使社會評估難以參與其中發(fā)揮作用。綜上，法制化、系統(tǒng)化和科學(xué)化的績效評估制度尚未形成。

三、構(gòu)建回應(yīng)型政府的路徑探索

新媒體時代對政府的治理能力提出了更多的挑戰(zhàn)，而服務(wù)型政府建設(shè)中遇到的瓶頸制約了政府改革的進(jìn)程，降低了政府的回應(yīng)能力，因此，需要探索一種積極回應(yīng)的政府治理模式。

回應(yīng)（response），有回答、答應(yīng)的意思。回應(yīng)型政府，是一種以公共治理為理念，通過與社會合作共治、及時有效地回應(yīng)社會公共需求的政府治理模式，具有有效及時的回應(yīng)力和穩(wěn)定可靠、可持續(xù)發(fā)展的回應(yīng)機(jī)制。[6]

1. 構(gòu)建回應(yīng)型政府，明確政府職能定位

回應(yīng)型政府建設(shè)，首先要確定政府及管理人員承擔(dān)的職責(zé)、職能和義務(wù)。盡管服務(wù)型政府與回應(yīng)型政府有所不同，但基本價值理念都是為了提升政府的公共治理能力，兩者可互相借鑒互為補(bǔ)充。服務(wù)型政府的改革目標(biāo)更多地體現(xiàn)為對政府服務(wù)職能的強(qiáng)調(diào)，而回應(yīng)型政府建設(shè)的目標(biāo)卻不止如此。回應(yīng)型政府建設(shè)不能簡單強(qiáng)調(diào)“從以統(tǒng)治為中心向以管理為中心的轉(zhuǎn)變”或“從以管理為中心向以服務(wù)為中心的轉(zhuǎn)變”，因為它們不是對立和替代關(guān)系。[7]回應(yīng)型政府職能的定位以社會為取向，更多地從公民的角度去評價它的職能，政府不排除管理職能也不僅限于提供公共服務(wù)，更不是全能主義政府的回歸。

正如“黑堡宣言”所宣稱的：“公共行政者必須負(fù)責(zé)任地做出回應(yīng)，這就是說，對合乎憲法和法律的特定的正當(dāng)要求做出回應(yīng)。不過，公共行政者對選民選官員或公民的回應(yīng)是有所不同的，不應(yīng)是‘地震儀，也不是雇傭的仆人，更不是忠實的仆人，只有這樣，它才能在回應(yīng)這個詞中體現(xiàn)最高層次的負(fù)責(zé)任?！盵8]同時，政府職能不可一概而論，基層政府和高層政府的職能各有側(cè)重，不同層級的政府職能應(yīng)有區(qū)別。

2. 構(gòu)建回應(yīng)型政府，建立“雙邊互動”的參與機(jī)制

政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是變政府從權(quán)力的唯一來源為政府與社會間互動合作和共同治理，政府通過與社會、公民的廣泛互動參與回應(yīng)過程，是建設(shè)回應(yīng)型政府的一個重要標(biāo)志?；貞?yīng)型政府強(qiáng)調(diào)以政治互動和公民參與的回應(yīng)模式的制度設(shè)計，實現(xiàn)對公民的回應(yīng)。從本質(zhì)上講，回應(yīng)型政府和服務(wù)型政府都強(qiáng)調(diào)公民參與，不同的是服務(wù)型政府主要以政府的視角為出發(fā)點(diǎn)分析社會治理，側(cè)重的是政府要對社會和公民的利益負(fù)責(zé)即政府是被動的承擔(dān)，而回應(yīng)型政府更強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)主動回應(yīng)社會，為社會、公眾提供有效的公共服務(wù)，更多地體現(xiàn)在公共事務(wù)領(lǐng)域政府與社會的合作共治。

托克維爾說：“在民主國家，所有公民是獨(dú)立并弱小的，他們自己很難做什么事情，也不能強(qiáng)迫其他同伴幫助他們。所以，如果他們不學(xué)會自愿地互相幫助，他們都勢單力??！”[9]因此，政府與公民的互動機(jī)制的建立不能完全依賴政府組織，還需要大量的社會組織?；貞?yīng)型政府強(qiáng)調(diào)政府、社會、公民共同參與的多元共治模式，不否認(rèn)政府的主導(dǎo)地位的同時大力發(fā)展第三部門，著力構(gòu)建政府與社會互動的“回應(yīng)—參與”型公共治理體系。

3. 構(gòu)建回應(yīng)型政府，完善績效評估機(jī)制

服務(wù)型政府的治理模式強(qiáng)調(diào)行政效率和顧客導(dǎo)向，績效評估對目標(biāo)而非結(jié)果負(fù)責(zé)，因此導(dǎo)致政府績效評估的形式化。而回應(yīng)型政府不僅強(qiáng)調(diào)效率，更強(qiáng)調(diào)公民參與，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)及時回應(yīng)并滿足社會公眾的需求，在提供公共服務(wù)時要主動而不是被動?？梢哉f，服務(wù)型政府績效評估體系是回應(yīng)型政府績效評估的重要基礎(chǔ)，而回應(yīng)型政府的績效體系是對它的進(jìn)一步深化。

周志忍指出，公共服務(wù)績效評估應(yīng)堅持“結(jié)果導(dǎo)向”與“公民導(dǎo)向”相結(jié)合的價值取向，讓公民對服務(wù)績效評估擁有更多發(fā)言權(quán)。[10]因此，社會公眾參與是政府績效評估的社會基礎(chǔ)。評估指標(biāo)體系應(yīng)加大公共服務(wù)的內(nèi)容，引導(dǎo)公民參與，設(shè)立多元評估主體，改變以政府為主體的績效評估體系，建立績效評估的長效機(jī)制。系統(tǒng)地完善政府部門自身評估、第三部門評估、公眾評估這三大績效評價體系，推動政府公共服務(wù)能力的提升，提高政府與公民的互動質(zhì)量，增強(qiáng)政府的回應(yīng)能力。

結(jié) 語

服務(wù)型政府建設(shè)從提出到推進(jìn)，經(jīng)歷了由熱變冷的過程，我國目前的服務(wù)型政府建設(shè)正面臨著日益凸顯的困境。隨著新媒體時代的到來，對政府治理提出了新的要求，正如安東尼·吉登斯所言：“政府和國家的自身改革不僅要滿足效率的目標(biāo)，也得對選民做出回應(yīng)，即使最發(fā)達(dá)的民主國家也存在這個問題?！盵11]綜上，在新的環(huán)境下探索政府與社會合作共治、公民積極參與、政府職能明確的回應(yīng)型政府建設(shè)成為必然。需要指出的是，回應(yīng)型政府和服務(wù)型政府既有區(qū)別又有聯(lián)系，回應(yīng)型政府治理模式是服務(wù)型政府治理發(fā)展的前景，而服務(wù)型政府的理念、措施、機(jī)制是回應(yīng)型政府的重要基礎(chǔ)，二者可以相互補(bǔ)充相互借鑒。

基金項目：本文系作者主持的山西省高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目（20122223）的階段性研究成果

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：山西大學(xué)工程學(xué)院）