賀菁

【摘要】：黨的十七屆三中全會后，"土地流轉(zhuǎn)"一詞不斷見諸報(bào)端，成為各方關(guān)注討論的熱門話題。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)自上世紀(jì)80年代初開始出現(xiàn)，并逐步從沿海向內(nèi)地?cái)U(kuò)展。土地制度是我國農(nóng)村最基本的制度，農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，既是推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基本途徑，也是提高資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑。正確分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和存在的主要問題，處理好其中的主體利益關(guān)系，制定有效推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施、法律法規(guī)，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求和重要方面。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 現(xiàn)狀 對策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化了農(nóng)村土地資源配置，鞏固和完善了土地承包家庭經(jīng)營制度。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決人地矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)民增收的必然選擇。土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

1.流轉(zhuǎn)數(shù)量和規(guī)模逐步增長。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)自上世紀(jì)80年代初開始出現(xiàn)，并逐步從沿海向內(nèi)地?cái)U(kuò)展，在較長時(shí)期內(nèi)流轉(zhuǎn)的規(guī)模是穩(wěn)定的，一般占家庭承包耕地面積的4.5%左右。近幾年呈加快趨勢，。特別是2008年以來，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，就陜西省來看，2008年突破100萬畝，達(dá)到150萬畝；2009年實(shí)現(xiàn)翻番增長，達(dá)到249.04萬畝，同比增長137%。特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部流轉(zhuǎn)面積增速更快，部分地區(qū)更是高于全國水平。

2. 流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包、出租為主流。據(jù)調(diào)查陜西省2007—2009年，轉(zhuǎn)包、出租占流轉(zhuǎn)總面積在60%-70%之間，占流轉(zhuǎn)形式的絕對地位。轉(zhuǎn)包從40%-50%之間增長到46.8%，出租從15%-20%之間增長到22.4%。轉(zhuǎn)讓、入股等其他方式占11.9%。

3.農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)規(guī)模小且相對零星，經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)規(guī)模大且相對集中。流轉(zhuǎn)對象以集體內(nèi)親友之間，村集體于農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，占到流轉(zhuǎn)總面積的81.7%，但地塊較零碎，戶均3.8畝，達(dá)到6.4畝（按全陜西省戶均耕地面積）以上規(guī)模流轉(zhuǎn)的不足20%。合作社、企業(yè)、專業(yè)大戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織正在成為拉動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的新生力量，流轉(zhuǎn)面積雖僅占18.3%，但轉(zhuǎn)入土地相對集中，規(guī)模化程度高，大戶或家庭農(nóng)場平均為38.1畝，龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社達(dá)到297.7畝。

4. 流轉(zhuǎn)主體呈多元化趨勢。在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，近些年一些工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營，參與流轉(zhuǎn)的主體日益多元化。當(dāng)前，陜西省土地流轉(zhuǎn)的模式基本成型，如陜西楊凌區(qū)以“土地銀行”為平臺的土地股份合作模式、高陵縣以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為突破口的集體土地轉(zhuǎn)讓模式、長安區(qū)以龍頭企業(yè)為依托的“土地托管”代耕模式、米脂縣以種植大戶為主體的“家庭農(nóng)場”轉(zhuǎn)包模式。

5. 流轉(zhuǎn)規(guī)模與收入水平和勞動(dòng)力變化密切相關(guān)。2007年，我國東、中、西部地區(qū)流轉(zhuǎn)面積占總承包面積的比重分別為5.88%、4.77%和5.33%；其中東部地區(qū)有5 0%的?。ㄖ陛犑校┝鬓D(zhuǎn)比重高于全國平均水平。如重慶市和四川省，農(nóng)村外出勞動(dòng)力占其農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)48.8%和44.6%，其比重分別高于全國平均水平（33.5%）15.3和11.1個(gè)百分點(diǎn)；流轉(zhuǎn)面積占總承包面積的比重分別達(dá)到15.9%和11.6%，其比重分別高出全國平均水平（5.2%）2倍和1.23倍。

二、中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

1.大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地。我國目前對征地中“公共利益”概念缺乏嚴(yán)格界定，導(dǎo)致征地中公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地不分，征地范圍模糊不清，濫征亂占耕地現(xiàn)象大量發(fā)生。2013年3月2日，全國人大代表、清華大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院責(zé)任教授蔡繼明告訴記者，《土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱“《修正案》草案”）提交全國人大常委會一審未通過，理由是沒有界定征地范圍，即沒有對公益性用地和非公益性用地做出定義。 現(xiàn)實(shí)中征地的主要矛盾是征地范圍過寬，即突破了法律所賦予的公共利益范圍。

2.強(qiáng)行流轉(zhuǎn)的問題在少數(shù)地方仍時(shí)有發(fā)生。主要是有的地方基層干部對維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益和堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就需要土地集中，片面強(qiáng)調(diào)和追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營而忽視甚至侵害農(nóng)民土地合法權(quán)益；有的地方不顧條件盲目對流轉(zhuǎn)下指標(biāo)定任務(wù)，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)的問題在少數(shù)地方仍時(shí)有發(fā)生。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，有20%的調(diào)查縣曾發(fā)生強(qiáng)行流轉(zhuǎn)問題和糾紛。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配不合理。依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，對土地的補(bǔ)償和對農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10～15倍，最多不超過30倍。在土地收益分配時(shí)所獲得的收益大小在不同利益主體之間存在差異。一般而言，農(nóng)民只得到土地收益的5%～10%，村集體得到25%～30%，村級以上及其他部門得到土地收益的60%～70%，按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)民補(bǔ)償雖然具有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5萬～3.5萬元之間，加之分配機(jī)制缺乏有效的約束，有些地區(qū)農(nóng)民得到的安置補(bǔ)償?shù)陀谧畹蜆?biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，流轉(zhuǎn)雙方形成的利益關(guān)系和權(quán)利義務(wù)約定不明確、不規(guī)范，容易引發(fā)糾紛；有的在長期流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)雙方利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，因經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和市場變化等原因也容易引發(fā)利益矛盾。

4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范，缺少必要的法律法規(guī)的支持 。土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)諸多矛盾和糾紛。當(dāng)前許多地方土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)狀態(tài)，通過口頭協(xié)議等一些非規(guī)范的合同形式將土地流轉(zhuǎn)給親戚朋友。在土地流轉(zhuǎn)過程中對于土地價(jià)格、權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等沒有明確界定，一旦發(fā)生矛盾，糾紛不易解決；另一方面，土地流轉(zhuǎn)過程中違背農(nóng)民自愿原則，行政主導(dǎo)代替農(nóng)民自愿，流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位。農(nóng)民不能發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的主體作用，土地流轉(zhuǎn)利益得不到保障。

三、促進(jìn)中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)對策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種必然趨勢， 是解決當(dāng)前我國農(nóng)村生產(chǎn)力低下、破除土地潛力受到束縛的有效途徑。針對當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題， 應(yīng)采取相應(yīng)的措施減少或避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)。

1.改革征地制度，明確征地范圍 。明確界定“公共利益”的內(nèi)涵和外延，從而對政府動(dòng)用征地權(quán)的項(xiàng)目范圍做出嚴(yán)格的限制，將土地征用真正限定在公益性的公共設(shè)施和公用事業(yè)上，縮小政府征地的范圍，控制土地的征用規(guī)模，從根本上摒棄侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的非公共利益目的的征地行為。2013年3月5日，全國人大代表、國土資源部部長徐紹史對外表示，《土地管理法修正案》正在進(jìn)一步修訂，未來要在修訂立法的基礎(chǔ)上考慮推進(jìn)農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)，即縮小征地范圍。徐紹史表示，農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)的大思路，是“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，多元安置保障”。

2. 政府和有關(guān)部門加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)督和管理，采取相應(yīng)的技術(shù)手段和法律法規(guī)防止土地流轉(zhuǎn)過程中違法、違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的法律制度建設(shè)，特別要細(xì)化某些原則性系統(tǒng)， 盡快出臺農(nóng)村土地承包法的實(shí)施細(xì)則，制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，對農(nóng)村土地權(quán)利的界定、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及收益分配、土地流轉(zhuǎn)爭端的處理等問題加以細(xì)化，盡快使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道。土地流轉(zhuǎn)合同中要明確約定土地流轉(zhuǎn)的類型、面積、經(jīng)營方向、土地開發(fā)程度、耕地的保護(hù)，防止土地流轉(zhuǎn)的非農(nóng)化的發(fā)生，提高土地非農(nóng)化的違法成本。

3.完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制。征地補(bǔ)償是征地問題的核心，征地補(bǔ)償費(fèi)不能再簡單地以被征地的年產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù)，要在確定農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律確定。土地價(jià)格不僅要考慮區(qū)位、市場供求、當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平和轉(zhuǎn)用后的收益等市場因素，還要考慮由于農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地所造成的環(huán)境價(jià)值損失和土地因規(guī)模變小而降低的價(jià)值。

4. 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程的公開透明。土地流轉(zhuǎn)雙方享有充分的信息資源，通過依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。這種市場化運(yùn)作可以激活農(nóng)村土地市場， 彌補(bǔ)家庭承包責(zé)任制下小農(nóng)經(jīng)營的缺陷。另外，通過市場機(jī)制對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和約束，對土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制、價(jià)格、違約責(zé)任給予嚴(yán)格規(guī)定，并且加強(qiáng)市場公正、透明，防止土地流轉(zhuǎn)的投機(jī)行為，建立土地流轉(zhuǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，降低土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)，提高業(yè)主履約的能力，確保土地經(jīng)營、業(yè)主履約，將農(nóng)民的損失降低到最小。

5. 建立健全農(nóng)村社會保障體系。土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民生存的社會保障。若不能很好地解決農(nóng)村勞動(dòng)、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的社會保障問題，土地流轉(zhuǎn)就很難在農(nóng)村廣泛有效地推廣。首先，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)額，建立養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制和省級調(diào)劑制度；其次，完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)體系。醫(yī)療保險(xiǎn)是農(nóng)民非常關(guān)心的問題，防止農(nóng)民因病返貧現(xiàn)象的發(fā)生，推動(dòng)農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的穩(wěn)健運(yùn)行，解決困難人群醫(yī)療保障難題。

綜上以上觀點(diǎn)，“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕”的新農(nóng)村建設(shè)首要任務(wù)通過土地流轉(zhuǎn)得到了較好的實(shí)現(xiàn)。新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)民既是建設(shè)者，又是受益者。土地流轉(zhuǎn)制度使農(nóng)民通過村民自治行使村民參與權(quán)、決策權(quán)，既保障了自身的合法權(quán)益，又促進(jìn)了土地的健康有序流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，土地流轉(zhuǎn)目前還處在探索階段，還沒有統(tǒng)一的規(guī)范和措施。土地流轉(zhuǎn)在積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、大力增加了農(nóng)民收入的同時(shí)也帶來了一些負(fù)面的影響，比如土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠完善、服務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全和農(nóng)民的法律意識相對缺欠等等。因此，如何完善各項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)將是接下各方面要面對的最大的任務(wù)。

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