孫淑云

〔摘要〕 正處于改革過(guò)程中的社會(huì)保險(xiǎn)制度，決定了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法是一部綜合性、原則性、原理性、方向性、支架式、授權(quán)式、欠缺可操作性的立法，為此，迫切需要明確以下幾點(diǎn)：以社會(huì)分層為依據(jù)確立被保障主體及其范圍，以社會(huì)共同責(zé)任機(jī)制確定保障主體及其種類，通過(guò)收入分配再分配機(jī)制取得籌資，社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)施需要社會(huì)化的公共管理強(qiáng)制推行。

〔關(guān)鍵詞〕 社會(huì)保險(xiǎn)立法，被保障主體，社會(huì)共同責(zé)任機(jī)制，收入分配再分配機(jī)制

〔中圖分類號(hào)〕D922.29 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2013）06-0116-05

由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度還處于改革過(guò)程，2010年10月28日頒布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱社會(huì)保險(xiǎn)法）只能遵循“先基本法、后精細(xì)化”的立法路徑；同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)法將內(nèi)容、原理、結(jié)構(gòu)明顯存在差異的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度囊括其中，本身就只能是綜合性、原則性、原理性、方向性、支架式、授權(quán)式立法；五個(gè)險(xiǎn)種均只占十多個(gè)條款，宣示性條款很多，剛性權(quán)利義務(wù)條款不足，操作性較弱，因此必須進(jìn)一步制定單行實(shí)施細(xì)則式的立法，①才能保證五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的剛性操作。目前，除了《工傷保險(xiǎn)條例》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》已制定和修訂外，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例”、“基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例”、“生育保險(xiǎn)條例”等實(shí)施性立法，由于復(fù)雜性和爭(zhēng)議性，還遲遲不能出臺(tái)。剖析三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)條例制定的紛繁爭(zhēng)議，主要聚焦于社會(huì)保險(xiǎn)立法相關(guān)“宏觀”經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系問(wèn)題的解決，以及社會(huì)保險(xiǎn)多元主體“微觀”權(quán)責(zé)義的可操作性規(guī)范上?！皩?duì)國(guó)家而言，社會(huì)保障是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的維系、潤(rùn)滑和穩(wěn)定機(jī)制，屬于國(guó)家宏觀調(diào)控機(jī)制的范疇…… 因此，社會(huì)保障理論的核心即是討論社會(huì)保障制度與社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)實(shí)政治乃至道德文化之間的相互關(guān)系，而社會(huì)保障實(shí)踐的關(guān)鍵無(wú)疑是盡可能地妥善處理好這些涉及全局與整體的宏觀關(guān)系?！?〔1 〕 （P179 ）自然，作為社會(huì)保障基礎(chǔ)性制度的社會(huì)保險(xiǎn)立法，首先得著眼于社會(huì)分層、收入分配和再分配、公共財(cái)政、公共管理等宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系問(wèn)題的解決；然后得著重將宏觀社會(huì)關(guān)系問(wèn)題細(xì)化成社會(huì)保險(xiǎn)多元主體的“微觀”權(quán)責(zé)義，“細(xì)節(jié)”至被保障主體社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利享受的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序、期間等可操作性規(guī)范中。20世紀(jì)世界四位最偉大的建筑師之一密斯·凡·德羅反復(fù)強(qiáng)調(diào)“宏觀”與“細(xì)節(jié)”的緊密聯(lián)系：“不管你的建筑方案如何恢弘大氣，如果對(duì)細(xì)節(jié)的把握不到位，就不能稱之為一件好作品。細(xì)節(jié)的準(zhǔn)確、生動(dòng)可以成就一件偉大作品，細(xì)節(jié)的疏忽會(huì)毀壞一個(gè)宏偉的規(guī)劃?！雹?社會(huì)保險(xiǎn)法具體規(guī)范的設(shè)計(jì)也如此，需要圍繞社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的多元主體、“基金籌集、待遇項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)、享受待遇資格、待遇給付等基本構(gòu)成要素”，〔2 〕 （P109 ）將宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系問(wèn)題“細(xì)化”、“細(xì)節(jié)”至社會(huì)保險(xiǎn)多元主體的“微觀”權(quán)責(zé)義及其可操作程序中去。

一、以社會(huì)分層為依據(jù)確立被保障主體及其范圍

社會(huì)保險(xiǎn)被保障主體的確定，即“保障誰(shuí)”的問(wèn)題，是社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，也是社會(huì)保險(xiǎn)立法首當(dāng)其沖的問(wèn)題。被保障主體是社會(huì)保險(xiǎn)法認(rèn)可或創(chuàng)設(shè)的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的主要當(dāng)事人，即社會(huì)保險(xiǎn)法保護(hù)的權(quán)利人，是有權(quán)取得社會(huì)保險(xiǎn)待遇的自然人。社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的宗旨是減弱、解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)造成的貧困，而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是某類社會(huì)群體、社會(huì)階層的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)、家庭風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化，這種與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的社會(huì)階層劃分是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。因而，社會(huì)保險(xiǎn)的被保障主體都是擁有共同社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“具體社會(huì)階層”的人。社會(huì)保險(xiǎn)法“坦率地承認(rèn)人在各方面的不平等及其后果所產(chǎn)生的某種人享有富者的自由而另一種人遭受窮人、弱者的不自由。根據(jù)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)地位以及職業(yè)的差異把握更加具體的人，以對(duì)弱者加以保護(hù)?！?〔3 〕 （P186 ）

社會(huì)保險(xiǎn)被保障主體范圍的大小是一個(gè)歷史發(fā)展的過(guò)程，全體社會(huì)成員享有社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)是每個(gè)國(guó)家追求的目標(biāo)。人類歷史上社會(huì)保險(xiǎn)制度最為發(fā)達(dá)的德國(guó)等西方國(guó)家，社會(huì)保險(xiǎn)被保障主體的確定，都是在具體的社會(huì)分層基礎(chǔ)上，經(jīng)歷了先保障職業(yè)團(tuán)體、后保障全體社會(huì)成員，先保障城市居民、后保障農(nóng)村居民的過(guò)程?！暗聡?guó)的社會(huì)保障法起源于俾斯麥政府的社會(huì)保險(xiǎn)立法，是建立在保險(xiǎn)原理之上，以繳費(fèi)為前提，屬職別做區(qū)分的團(tuán)體性社會(huì)保險(xiǎn)，只有雇員（職員）才能獲得保障?！?〔4 〕 （P2 ）歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)后，步入和平民主的德國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮，以創(chuàng)制“社會(huì)法治國(guó)”③為理念，社會(huì)保險(xiǎn)被保障主體范圍才逐步擴(kuò)大，最終覆蓋全民。德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)被保障主體范圍的發(fā)展過(guò)程深刻影響著后起發(fā)展中國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)被保障主體的選擇。各國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)被保障主體由工業(yè)人口順延到農(nóng)業(yè)人口，由城市職業(yè)團(tuán)體拓展到鄉(xiāng)村居民，由正式從業(yè)者擴(kuò)展至靈活從業(yè)者，一般都經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程，存在一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間差?！叭缛毡境青l(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度建立的時(shí)間差為34年，加拿大為10年，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為44年?！?〔5 〕 （P67 ）此外，“社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一性和廣泛性決定了其必須考慮社會(huì)不同階層的不同生活方式，適合每個(gè)參保人群的各種不同保障需要和情況，分門別類以適合不同人群?！?〔6 〕 （P96 ）為此，不同國(guó)家根據(jù)不同時(shí)期社會(huì)群體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不同特點(diǎn)、不同表現(xiàn)形式和不同保障需求，通過(guò)社會(huì)學(xué)調(diào)查和社會(huì)討論的過(guò)程對(duì)社會(huì)分層達(dá)成社會(huì)共識(shí)，再通過(guò)法律確定社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目以及被保障主體和范圍。各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)被保障主體的立法規(guī)范設(shè)計(jì)，一般以職別、或者以戶籍、或者以居住地為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)具體明確社會(huì)保險(xiǎn)的被保障主體及其范圍。

我國(guó)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家（單位）社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革和轉(zhuǎn)型而來(lái)，適應(yīng)“二元”經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，以職別和城鄉(xiāng)二元戶籍雙重標(biāo)準(zhǔn)確立了各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的被保障主體。特別是在基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)制度內(nèi)，按職別、按城鄉(xiāng)戶籍雙重標(biāo)準(zhǔn)劃分被保障主體，分別單列制度，構(gòu)建了“三三制”④、多元化、碎片化為特征的覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)制度體系。隨著城鄉(xiāng)“一體化”進(jìn)程加快，人口結(jié)構(gòu)快速變化，基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系面臨難以克服的“三個(gè)重復(fù)、三個(gè)不利”弊端：“居民重復(fù)參保、財(cái)政重復(fù)補(bǔ)貼、各地重復(fù)建設(shè)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)，不利于體現(xiàn)公平、不利于人力資源流動(dòng)，不利于制度可持續(xù)”?！? 〕當(dāng)下，我國(guó)正處于向城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“一體化”加速發(fā)展時(shí)期，城鄉(xiāng)多元社會(huì)保險(xiǎn)制度需要整合，以正在構(gòu)建的城鄉(xiāng)“一體化”戶籍制度改革⑤為基礎(chǔ)，以“居住地”為標(biāo)準(zhǔn)確定社會(huì)保險(xiǎn)被保障主體，以統(tǒng)籌地區(qū)范圍確定被保障主體的范圍，在學(xué)術(shù)界已基本達(dá)成共識(shí)。五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施條例的法律規(guī)范設(shè)計(jì)應(yīng)該明確，以“居住證”為標(biāo)準(zhǔn)確定被保障主體，使非戶籍人口和戶籍人口享受同等待遇，對(duì)于無(wú)戶籍人員，通過(guò)身份采集認(rèn)定后，在居住的統(tǒng)籌地區(qū)參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。

二、以社會(huì)共同責(zé)任機(jī)制確定保障主體及其種類

社會(huì)保險(xiǎn)制度構(gòu)建的第二個(gè)問(wèn)題就是“誰(shuí)來(lái)保障”的問(wèn)題，即社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定的承擔(dān)保障被保障主體社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體——保障主體。在“誰(shuí)來(lái)保障”的問(wèn)題上，“個(gè)人、家庭、社會(huì)、國(guó)家和政府先后成為討論的對(duì)象” 〔8 〕 （P105 ） ，“社會(huì)中的人們必須相互作用和相互依賴，為實(shí)現(xiàn)共同需要彼此之間相互援助。一個(gè)人若在社會(huì)生存中出現(xiàn)問(wèn)題和困難，這并不僅僅是他個(gè)人的問(wèn)題和困難，也是社會(huì)每個(gè)人的問(wèn)題和困難，每個(gè)人都有義務(wù)幫助解決問(wèn)題和困難，有義務(wù)照顧社會(huì)所有的人……照顧社會(huì)所有的人，既是個(gè)人的義務(wù)，也是社會(huì)的責(zé)任?！?〔9 〕 （P142 ）社會(huì)連帶法學(xué)創(chuàng)始人法國(guó)法學(xué)家狄驥曾經(jīng)深刻闡述道，人類群居，共生共存的社會(huì)連帶是個(gè)先驗(yàn)命題，是公理，無(wú)需證明也無(wú)法證明，“社會(huì)連帶是一個(gè)永恒不變的客觀事實(shí)，人們必須生活在社會(huì)中，必然具有社會(huì)連帶關(guān)系?！?〔10 〕 （P100 ） “社會(huì)連帶產(chǎn)生合作理性，合作理性即廣義的社會(huì)理性，包括互利合作——經(jīng)濟(jì)理性和互助合作——社會(huì)理性?！?〔11 〕 （P44 ）各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度就是在社會(huì)連帶、互相合作的社會(huì)理性基礎(chǔ)上，嫁接商業(yè)保險(xiǎn)籌資組合的技術(shù)，勞動(dòng)者為自己和無(wú)勞動(dòng)收入的家庭成員連帶繳費(fèi)，雇主為雇員連帶繳費(fèi)，國(guó)家為雇員以及無(wú)能者連帶繳費(fèi)等等。并且，盡量擴(kuò)大互助共濟(jì)范圍直至一個(gè)國(guó)家的范圍，以最大限度地分散和分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在人類歷史上首創(chuàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的德國(guó)，通常就認(rèn)為“社會(huì)保險(xiǎn)本質(zhì)是對(duì)大的生活風(fēng)險(xiǎn)（疾病、老年等）給予保護(hù)的帶有強(qiáng)制性質(zhì)的共同承擔(dān)責(zé)任的社會(huì)聯(lián)盟?！?〔12 〕 （P6 ）社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)直觀地告訴我們，社會(huì)保險(xiǎn)制度以“社會(huì)共同責(zé)任機(jī)制”確定社會(huì)保險(xiǎn)的保障主體，即社會(huì)保險(xiǎn)需要“社會(huì)”共同參與，“國(guó)家（有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)）、各種社會(huì)組織（以營(yíng)利為目的的企業(yè)和不以營(yíng)利為目的的第三部門）、公民個(gè)人” 〔8 〕 （P110 ）都是社會(huì)保險(xiǎn)的保障主體。各類社會(huì)主體按社會(huì)責(zé)任理論被分類作為社會(huì)保險(xiǎn)的保障主體，需要廣泛的社會(huì)參與和社會(huì)討論。

具體到社會(huì)保險(xiǎn)保障主體法律地位劃分及其職責(zé)內(nèi)容的法律規(guī)范設(shè)計(jì)上，社會(huì)保險(xiǎn)立法一般將社會(huì)保險(xiǎn)主體按職責(zé)劃分為具有不同法律地位的主體，諸如社會(huì)保險(xiǎn)主管機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等。其一是社會(huì)保險(xiǎn)的籌資主體，由國(guó)家、各種社會(huì)組織、個(gè)人分?jǐn)偫U納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。其二是社會(huì)保險(xiǎn)主管機(jī)構(gòu)，法律地位上屬政府機(jī)構(gòu)中主管社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的機(jī)關(guān)。立法應(yīng)規(guī)定其主要職責(zé)有：負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、行政法規(guī)起草、執(zhí)行政策制定、社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)政策的貫徹實(shí)施和監(jiān)督檢查。其三是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，立法應(yīng)首先明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)是執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)；其法律地位定位為政府委托的獨(dú)立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，是公益性事業(yè)法人，“政府相關(guān)決策部門對(duì)其具有指導(dǎo)和協(xié)調(diào)責(zé)任，不得直接干預(yù)其人、財(cái)、物和服務(wù)流程的制度安排；” 〔13 〕 （P79 ）其部分經(jīng)辦服務(wù)可以采取服務(wù)外包形式委托民營(yíng)機(jī)構(gòu)辦理；其主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)包括：負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、社會(huì)保險(xiǎn)被保障主體登記、資格審查和待遇發(fā)放、社會(huì)保險(xiǎn)基金的日常財(cái)務(wù)管理等。其四是社會(huì)保險(xiǎn)的基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，是依照社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)組建的專門負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)和保值增值的、具有基金管理機(jī)構(gòu)特征的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。其五是社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是“對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的整體情況進(jìn)行全面監(jiān)督的由來(lái)自不同方面的人員組成的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！?〔9 〕 （P299 ）立法規(guī)范應(yīng)著重依據(jù)不同監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位賦予其不同的監(jiān)督責(zé)任和監(jiān)督手段。

三、通過(guò)收入分配與再分配機(jī)制取得籌資

從籌資角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)制度就是國(guó)家通過(guò)立法組織“社會(huì)”籌資，并將資金公平分配給被保障主體。“社會(huì)保障資金來(lái)源于包括稅收、繳費(fèi)、捐獻(xiàn)等多渠道，又被支付給受保障者與需要者，這種分配機(jī)制其實(shí)是一種風(fēng)險(xiǎn)分散或共擔(dān)機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)本身即以互助為基石并在互助中使風(fēng)險(xiǎn)得到化解?！?〔1 〕 （P255 ）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，社會(huì)共同責(zé)任的承擔(dān)催生法制，從政府、各種社會(huì)組織和個(gè)人三方處籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金，就必須是一種法律確定的強(qiáng)制性的社會(huì)互助。典型社會(huì)保險(xiǎn)制度國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)基金一般以保險(xiǎn)費(fèi)征繳方式籌集，屬收入分配與再分配機(jī)制，這在一定程度上剝奪了個(gè)人對(duì)財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)，需要按法律的強(qiáng)制規(guī)定，以保險(xiǎn)費(fèi)征繳方式在國(guó)民收入的初次分配、再分配、三次分配中切割資金。具體包括：個(gè)人（雇員）繳費(fèi)（屬初次分配范疇）是社會(huì)保險(xiǎn)互助共濟(jì)的當(dāng)然部分以及道德風(fēng)險(xiǎn)防范的有效機(jī)制；工業(yè)化和城市化使雇主（各種社會(huì)組織或者稱為用人單位）取代家庭成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的基本單位，是勞動(dòng)者生存日益依賴的社會(huì)組織，因此，雇主（各種社會(huì)組織、用人單位）交納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（屬初次分配范疇）是企業(yè)人工成本的組成部分，是勞動(dòng)者必要?jiǎng)趧?dòng)的一部分；政府是社會(huì)的總代表，是所有人的依賴，其財(cái)政支持是社會(huì)保險(xiǎn)的兜底和補(bǔ)助（屬再分配范疇）；慈善（第三次分配范疇）則是社會(huì)保險(xiǎn)基金的有益補(bǔ)充。

社會(huì)保險(xiǎn)不僅要求充足的籌資，更要求穩(wěn)定、持續(xù)的籌資，即社會(huì)保險(xiǎn)籌資制度的設(shè)計(jì)要兼顧公平與效率、兼顧公平分配與經(jīng)濟(jì)效率。公平分配和經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下常爭(zhēng)常議的話題，無(wú)論如何爭(zhēng)議，公平分配和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的互促與互制關(guān)系是歷史事實(shí)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不會(huì)自動(dòng)地滿足全體國(guó)民對(duì)公平分配和公平保障的需要，甚至離消除不公平還相距甚遠(yuǎn)。因此，我們需要利用分配和再分配機(jī)制，通過(guò)社會(huì)保障等措施來(lái)促進(jìn)公平，最終使整個(gè)社會(huì)獲得持續(xù)、協(xié)調(diào)的發(fā)展?！?〔1 〕 （P207 ）社會(huì)保險(xiǎn)作為收入分配與再分配的重要制度，在初次分配、再分配、三次分配中切割資金要做精細(xì)設(shè)計(jì)，既不能損傷經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，又要促使社會(huì)在公平穩(wěn)定環(huán)境中為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力，并為社會(huì)保險(xiǎn)提供充足的財(cái)源。因?yàn)?，醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)原本是個(gè)人和家庭承擔(dān)的責(zé)任，只是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)削弱了個(gè)人和家庭的保障功能，需要政府和社會(huì)幫助而已。但是，“削弱不是消除，個(gè)人和家庭的保障功能還存在；幫助并非取代，應(yīng)當(dāng)在個(gè)人和家庭承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上實(shí)施幫助。而且政府的責(zé)任主要體現(xiàn)在通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)契約的形式組織社會(huì)互助共濟(jì)。” 〔14 〕 （P38 ）可見，社會(huì)保險(xiǎn)是作為支持面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)個(gè)人能力的不足而存在的，鼓勵(lì)個(gè)人首先為自己負(fù)責(zé)，社會(huì)保險(xiǎn)的被保障主體應(yīng)最大限度地互助共濟(jì)；同時(shí)，“還意味著在正常情況下，政府只能在互助共濟(jì)共同體的范圍內(nèi)，調(diào)整費(fèi)率，既不能挪用、侵占參保者的共有資金，也不該隨意注入財(cái)政資金。” 〔14 〕 （P44 ）總而言之，社會(huì)保險(xiǎn)中被保障主體以及各類保障主體的保費(fèi)分?jǐn)傄约皠?dòng)態(tài)調(diào)整，不僅涉及初次、再次、三次收入分配領(lǐng)域，還涉及一國(guó)人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)以及勞動(dòng)力市場(chǎng)變化和就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，為此，一國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)保費(fèi)政策以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的合理確定，就需要社會(huì)契約式的民眾參與制定規(guī)則；同時(shí)，相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的公共財(cái)政預(yù)算、中央與地方財(cái)政分責(zé)問(wèn)題，還需要代表民意的立法機(jī)關(guān)的充分論證。

一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)法中社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的社會(huì)化籌資機(jī)制通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的來(lái)源、保險(xiǎn)費(fèi)率的確定、保險(xiǎn)費(fèi)籌集方式等展開具體法律規(guī)范。具體法律規(guī)范設(shè)計(jì)應(yīng)該注意的問(wèn)題有：首先，應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)主要來(lái)源于勞動(dòng)者、雇主和政府財(cái)政的多元社會(huì)分?jǐn)?。大多?shù)國(guó)家除工傷保險(xiǎn)基金完全由雇主交納保險(xiǎn)費(fèi)外，其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的保險(xiǎn)費(fèi)的分擔(dān)大體上可分為“個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家共同分擔(dān)、企業(yè)和國(guó)家分擔(dān)、個(gè)人和企業(yè)分擔(dān)三種方式?！?〔2 〕 （P111 ）我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法已經(jīng)明確，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)主要由企業(yè)和個(gè)人分擔(dān)；城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、新型農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)主要由個(gè)人和國(guó)家分擔(dān)。其次，關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的確定，國(guó)際勞工組織102號(hào)公約確立的原則是：第一受保職工分擔(dān)的費(fèi)用不應(yīng)超過(guò)全部所需費(fèi)用的一半；第二要避免低收入者負(fù)擔(dān)過(guò)重；第三要考慮本國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況。我國(guó)相關(guān)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的法規(guī)政策明確城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)和個(gè)人按工資總額的一定比例繳費(fèi)；應(yīng)當(dāng)討論和糾正當(dāng)下企業(yè)和個(gè)人五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的過(guò)高負(fù)擔(dān)。城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)通過(guò)“政府財(cái)政補(bǔ)貼形成了低收入和無(wú)收入農(nóng)村居民參加社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)能力，由此創(chuàng)新了社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)作模式?！?〔15 〕 （P18 ）其中，農(nóng)民籌資和政府補(bǔ)助各交多少采取了“低水平起步、定額繳納，逐步探索增長(zhǎng)”的策略，當(dāng)下法律規(guī)范的設(shè)計(jì)，急需下大力氣規(guī)范籌資調(diào)整的非制度化、隨機(jī)性決策問(wèn)題。再次，保險(xiǎn)費(fèi)的籌集方式，我國(guó)根據(jù)上述正式從業(yè)者和非正式從業(yè)者（包括無(wú)業(yè)者）的收入特點(diǎn)，正式從業(yè)者個(gè)人和單位保險(xiǎn)費(fèi)繳納方式采取強(qiáng)制性的工資代扣繳費(fèi)制；非正式從業(yè)者采取個(gè)人保險(xiǎn)費(fèi)自愿定額繳納，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助則是強(qiáng)制劃撥制。

四、社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)施需要社會(huì)化的公共管理強(qiáng)制推行

現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度是政府主導(dǎo)、以政府為主要責(zé)任主體的強(qiáng)制性公共事業(yè)。社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集、基金管理、待遇支付屬社會(huì)收入分配和再分配的重要制度，需要調(diào)整不同社會(huì)階層的利益格局，因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的核心問(wèn)題是政府主導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)待遇給付的公平與公共管理的善管問(wèn)題。這需要充當(dāng)主要責(zé)任的政府來(lái)建立高效率的社會(huì)保險(xiǎn)決策機(jī)制、管理機(jī)制和服務(wù)機(jī)制，需要服務(wù)型的政府管理部門細(xì)化社會(huì)保險(xiǎn)的決策規(guī)則、管理規(guī)則和服務(wù)規(guī)則。所以，“社會(huì)保障管理對(duì)社會(huì)保障制度而言，較之法制系統(tǒng)、實(shí)施系統(tǒng)等更具形象代表色彩，同時(shí)是社會(huì)保障責(zé)任主體履行自己責(zé)任的象征，因此，現(xiàn)代社會(huì)保障制度不僅要求建立起相應(yīng)的社會(huì)保障管理機(jī)制，而且要求建立健全高效率的社會(huì)保障服務(wù)機(jī)制?！?〔1 〕 （P416 ）國(guó)家一般通過(guò)法律確定具體的政府部門和社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的管理?！霸趯⑸鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)及待遇支付直接納入國(guó)家財(cái)政范疇的條件下，政府必須承擔(dān)起對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的直接管理責(zé)任；在將征繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)列入單獨(dú)賬戶的條件下，既有完全由政府機(jī)構(gòu)直接管理的，也有交由半自治機(jī)構(gòu)（如新加坡的中央公積金局和歐洲一些國(guó)家的保險(xiǎn)協(xié)會(huì)等）管理的，還有交由民營(yíng)或私人機(jī)構(gòu)（如智利、香港的公積金制度）管理的?！?〔1 〕 （P417 ）不同的管理方式各有利弊，各國(guó)需要立法機(jī)關(guān)根據(jù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、法律、文化和歷史傳統(tǒng)等具體國(guó)情來(lái)確定社會(huì)保險(xiǎn)的具體管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)下，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度因?yàn)樗槠卣鳎鐣?huì)保險(xiǎn)管理最為人詬病的是管理分制，疊床架屋，并進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)分割和效率缺乏。因此，整合社會(huì)保險(xiǎn)管理，推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)專業(yè)化、信息化，也是社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施性立法規(guī)范的重要內(nèi)容。

社會(huì)保險(xiǎn)公共管理的核心制度是社會(huì)保險(xiǎn)的待遇支付制度，具體包括待遇項(xiàng)目、待遇標(biāo)準(zhǔn)、待遇保值、被保險(xiǎn)主體享受待遇的條件、待遇給付等具體規(guī)范。待遇項(xiàng)目規(guī)范主要包括向社會(huì)保險(xiǎn)被保障主體支付的津貼種類。待遇標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范著重設(shè)計(jì)保險(xiǎn)待遇的數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)。待遇保值主要明確規(guī)定受保障主體抵御通貨膨脹和分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步成果的規(guī)范，即“社會(huì)保險(xiǎn)津貼調(diào)整的程序、方法和時(shí)間間隔，使各項(xiàng)津貼標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)調(diào)整?！?〔2 〕 （P114 ）被保險(xiǎn)主體享受待遇的條件具體包括待遇享受的積極條件、消極條件，申請(qǐng)待遇的地點(diǎn)、程序、期間。待遇給付的規(guī)范主要明確現(xiàn)金給付、實(shí)物給付、勞務(wù)（服務(wù)）給付的形式、方法等。

總之，一國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法的具體規(guī)范要與其宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系相適應(yīng)，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)衡，也是政治決策，這些宏觀關(guān)系解決不好，社會(huì)保險(xiǎn)法很難做到微觀具體規(guī)范，或者規(guī)定出來(lái)難以操作。因此，社會(huì)保險(xiǎn)立法需宏觀“著眼”，“著眼”捋順相關(guān)社會(huì)分層、收入分配和再分配、公共財(cái)政、公共管理等宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系問(wèn)題；進(jìn)而從微觀“著手”設(shè)計(jì)法律規(guī)范，著重圍繞社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系多元主體、基金籌集、待遇項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)、享受待遇資格、待遇給付等關(guān)鍵性構(gòu)成要素，細(xì)化社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系多元主體資格及其義務(wù)承擔(dān)、權(quán)利享受的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序、期間等具體規(guī)范。

注 釋：

①理論上一般以風(fēng)險(xiǎn)類別和所提供的保險(xiǎn)待遇對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)作出分類，它是制定社會(huì)保險(xiǎn)專項(xiàng)法的依據(jù)，通常在其單行立法名稱中就有反映，如“失業(yè)保險(xiǎn)條例”、“工傷保險(xiǎn)條例”等。各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)原理、保障目標(biāo)、保障內(nèi)容、籌資方式、基金管理、給付標(biāo)準(zhǔn)、操作程序等制度體系明顯存在差異，單行立法的靈活性適應(yīng)了社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目及其制度體系差異的需要?？傮w而言，各國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)法領(lǐng)域都遵循著制定成文法這一途徑，單行立法的存在是各國(guó)的共同點(diǎn)，且構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)立法體例的主流。

②轉(zhuǎn)引自楊燕綏、閻中興等著：《政府與社會(huì)保障——關(guān)于政府社會(huì)保障的思考》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2007年版，第1頁(yè)。

③與馬克思幾乎同時(shí)代的德國(guó)學(xué)者史坦恩構(gòu)建了“社會(huì)國(guó)理論”，他認(rèn)為國(guó)家生活應(yīng)該是非常人性化的，國(guó)家必須經(jīng)營(yíng)有機(jī)的生活，國(guó)家保險(xiǎn)與社會(huì)有機(jī)互動(dòng)，各司其職、各盡其能，這樣才是一個(gè)健康的國(guó)家。這一理論是德國(guó)構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)制度的理念，二戰(zhàn)結(jié)束后，德國(guó)基本法第20條第1項(xiàng)規(guī)定：“德意志共和國(guó)是一個(gè)社會(huì)法治國(guó)”，以及第28條第1項(xiàng)規(guī)定：“各聯(lián)邦之憲法秩序需符合基本法所定之法治為基礎(chǔ)之社會(huì)國(guó)家之原則?！鞭D(zhuǎn)引自鄭尚元：“德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制之形成于發(fā)展——?dú)v史沉思與現(xiàn)實(shí)啟示”，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第7期，第195頁(yè)。

④覆蓋城鄉(xiāng)“三三制”的基本養(yǎng)老制度體系包括：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。覆蓋城鄉(xiāng)“三三制”的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系包括：城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

⑤ 2002年后，我國(guó)開始進(jìn)入城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)化一體化加速時(shí)期，戶籍改革進(jìn)一步深化。2010年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，首次在國(guó)務(wù)院文件中提出在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。

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