林永平

摘 要：建設(shè)服務(wù)型政府是新時期政府對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新情況的積極回應(yīng)，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中承擔(dān)著提供良好的制度環(huán)境，引導(dǎo)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的責(zé)任。起著促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)機(jī)構(gòu)健全，服務(wù)經(jīng)費合理分配的重要作用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；服務(wù)型政府；農(nóng)業(yè)科技

中圖分類號：D625 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）18-0013-02

中央一號文件連續(xù)十年關(guān)注農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，充分凸顯了農(nóng)村農(nóng)業(yè)工作的重要性?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，農(nóng)業(yè)科技是農(nóng)業(yè)的第一生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)科技服務(wù)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要力量之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國國家力量中最基層的組成部分，對農(nóng)業(yè)科技服務(wù)作用的最終發(fā)揮起著銜接和促進(jìn)作用。

一、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

服務(wù)型政府是隨著我國進(jìn)入新的發(fā)展時期，在探索政府如何更好地服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的過程中形成的關(guān)于政府自身建設(shè)理論。其定義五花八門，著名學(xué)者張康之站在政府的存在的宗旨，提出服務(wù)型政府是“把為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的根本宗旨的政府”[1]。學(xué)者劉熙瑞認(rèn)為，服務(wù)型政府“是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的大框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”[2]。以上兩種說法是比較流行的概念，從兩種概念中可以看出，服務(wù)型政府的核心在于政府的職能由原來的階級統(tǒng)治和管理社會經(jīng)濟(jì)事物轉(zhuǎn)變?yōu)闉樯鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。職能的轉(zhuǎn)變帶來了政府權(quán)限范圍、方式以及政府責(zé)任的全方位轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府的職責(zé)主要集中在以下幾方面：一是提供良好的制度環(huán)境；二是制定符合實際，確實有效的政策；三是提供公共產(chǎn)品；四是提供公共服務(wù)。服務(wù)型政府的構(gòu)建對政府行為方式提出了眾多要求，集中體現(xiàn)為民主負(fù)責(zé)；法治高效；公共服務(wù)；合理分權(quán)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中的重要性

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)業(yè)科技服務(wù)最基層的公共力量

在我國政府垂直組成序列中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層政府，屬于最基層的公共力量。雖然在全國范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)科技服務(wù)都是在中央的統(tǒng)一部署下實施的，如中央一號文件連續(xù)十年關(guān)注農(nóng)業(yè)的發(fā)展；但是，每個地方都有自己的特殊情況，地方政府和基層政府需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定出相應(yīng)的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)政策與法規(guī)?；鶎诱r(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力是在特定的地方環(huán)境和制度條件下，在獲取各種有形資源和無形資源后進(jìn)行配置與整合，進(jìn)而形成具有地方特色，適合地方推廣的組織行為模式，并最終提供給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)所需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)，以及制定恰當(dāng)?shù)墓舱卟?zhí)行各種政策的能力。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)業(yè)科技服務(wù)提供公共服務(wù)

提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)，是政府的重要職責(zé)，也是國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)，是當(dāng)前一項重大而緊迫的任務(wù)。提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展；提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力能促進(jìn)基層政府公共服務(wù)體系的構(gòu)建；提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力是基層建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)。提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)。當(dāng)前和今后一個時期，推進(jìn)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，將成為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大舉措。提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力有助于健全農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合推廣服務(wù)體系，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)實生產(chǎn)力，是實施科教興農(nóng)戰(zhàn)略的重要載體。

三、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的構(gòu)建

農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的構(gòu)建，既要立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政府的特殊情況，又要緊密結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，城鄉(xiāng)一體化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的大背景。

（一）農(nóng)民的主體性、政府的引導(dǎo)性與科技人員的專業(yè)性相結(jié)合

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中的引導(dǎo)性主要是培育農(nóng)民自我組織能力、政策性引導(dǎo)以及服務(wù)平臺的搭建。我國農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系是政府主導(dǎo)下的以農(nóng)民為主體、以專家為支撐的運行體系。然而，在現(xiàn)實的服務(wù)體系和運作中，老百姓對于農(nóng)業(yè)科技服務(wù)與推廣的必要性和方向性缺乏深入了解和理解，在體系的建設(shè)與運轉(zhuǎn)中的知情權(quán)不夠充分，參與積極性不高，決策權(quán)沒有保障。從而造成農(nóng)民的主體性沒有充分凸顯出來，農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益沒有得到充分保護(hù)。這種情況的發(fā)生并非政府的“強(qiáng)勢”下的包辦代勞，而是因為農(nóng)民自身在服務(wù)中的主體意識不強(qiáng)、組織程度較低以及科學(xué)文化素養(yǎng)不高造成的。鑒于以上因素，政府要充分發(fā)揮其在服務(wù)中的引導(dǎo)作用，運用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的思想調(diào)動農(nóng)民本身的內(nèi)在潛力，使農(nóng)民自覺投入到科技推廣中來。尊重科技人員在農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中的專業(yè)性，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技人員的專業(yè)知識優(yōu)勢是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的科技保證。在我國集中體現(xiàn)為科技特派員制度，科技特派員制度有多種表現(xiàn)形式，有些是采用企業(yè)或者大農(nóng)戶與相關(guān)科技人員合作的形式，通過技術(shù)、資金的入股，形成雙方共享利益，共擔(dān)風(fēng)險的合作機(jī)制；另外一種形式是在政府的主導(dǎo)下，指派相關(guān)高校和科研機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)科技人員到農(nóng)村進(jìn)行定點指導(dǎo)幫扶?？萍既藛T的各種待遇由政府承擔(dān)，這實際上是一種完全的政府行為。第三種是基于農(nóng)業(yè)合作組織的特派員制度。該制度是農(nóng)戶自己聘請科技特派員，屬于一種個人行為。我國農(nóng)業(yè)科技服務(wù)應(yīng)該根據(jù)各地農(nóng)村的發(fā)展情況，合理調(diào)整政府、農(nóng)戶以及科技專家三者在農(nóng)業(yè)科技服務(wù)的地位，選擇適當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)科技服務(wù)方式開展服務(wù)工作。

（二）完善農(nóng)業(yè)科技服務(wù)相關(guān)法規(guī)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)規(guī)范化

2013年1月1日，重新修訂的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法正式施行。新法主要有幾大亮點：一是明確規(guī)定農(nóng)業(yè)科技服務(wù)的公益性質(zhì)。二是農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中的人事編制規(guī)定。三是明確了科技服務(wù)組織的多元性。四是技術(shù)服務(wù)的資金保障。新法從農(nóng)業(yè)科技服務(wù)的定位，人事安排，組織經(jīng)費保障以及運營方式都做了明確規(guī)定。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中仍存在許多問題，比如：農(nóng)業(yè)科技服務(wù)經(jīng)費被挪用；農(nóng)業(yè)科技人員隊伍的不穩(wěn)定和專業(yè)素養(yǎng)偏低；農(nóng)業(yè)發(fā)展的其他相關(guān)配套政策與法規(guī)不完善；農(nóng)業(yè)推廣法有待于進(jìn)一步細(xì)化等，造成農(nóng)業(yè)推廣法在實際推行中大打折扣。為此，在法律規(guī)范方面還應(yīng)該規(guī)定：一要農(nóng)業(yè)科技服務(wù)專款專用，并建立專門的經(jīng)費使用機(jī)制。二要建立科技人員的準(zhǔn)入、資格認(rèn)證以及績效考核機(jī)制，特別是要保證技術(shù)人員的專崗專用。三要細(xì)化農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中的相關(guān)法規(guī)，可以嘗試分領(lǐng)域、分環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化分解。四要不斷完善其他相關(guān)配套制度的建設(shè)，比如農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)教育以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

（三）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)，設(shè)置專項農(nóng)業(yè)科技服務(wù)經(jīng)費

權(quán)責(zé)一致，事權(quán)與財權(quán)匹配。權(quán)力的產(chǎn)生源自責(zé)任的承擔(dān)，沒有責(zé)任就不應(yīng)該享有權(quán)力；承擔(dān)多少責(zé)任就應(yīng)該賦予多大權(quán)力；有多大權(quán)力就應(yīng)該承擔(dān)多大責(zé)任，做到確保權(quán)力為職責(zé)而配置，人為職責(zé)而配備。轉(zhuǎn)移支付制度，一般意義上來講，轉(zhuǎn)移支付是指上級政府根據(jù)地方政府的各種社會經(jīng)濟(jì)核算指標(biāo)，承擔(dān)的公共服務(wù)職能給予下級政府的財政補(bǔ)助。分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付是針對政府職能中的基本的、常態(tài)的職能；專項轉(zhuǎn)移支付是針對特定的政策和項目，上級政府（主要是中央政府）為實行特定的政策目標(biāo)，撥付專門的款項，實行專款專用。農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中的轉(zhuǎn)移支付制度的完善要在科學(xué)客觀界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事情與財權(quán)的基礎(chǔ)上合理區(qū)分一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付。其次，要擴(kuò)大農(nóng)村發(fā)展特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模，突出重點，轉(zhuǎn)移重點要向培養(yǎng)農(nóng)村自我發(fā)展能力的方向傾斜，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力。

（四）建立專門的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)機(jī)構(gòu)，注重機(jī)構(gòu)的服務(wù)性

科技管理部門的職能正在經(jīng)歷一個逐步弱化的過程，特別是由于機(jī)構(gòu)改革，部門職能削弱。現(xiàn)在擁有的職能與其他部門的交叉比較多，各行各業(yè)都有科技，都抓科技工作，而科技部門缺乏一些應(yīng)有的協(xié)調(diào)調(diào)控手段，開展工作包括支撐農(nóng)技推廣體系建設(shè)往往還要利用其他部門的一些資源，工作的權(quán)威性和被社會認(rèn)可的程度受到影響，很難發(fā)揮綜合性職能作用?？萍疾块T的工作多是一些服務(wù)性的工作，職能也是服務(wù)性的職能?？萍挤煞ㄒ?guī)“軟”的多，“鋼性”的少，科技執(zhí)法難度大，造成科技支撐農(nóng)技推廣工作成效不大，顯示度不夠，人、財、物支撐不夠。

針對以上情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要成立專門的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)辦公室，辦公室主任應(yīng)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，常務(wù)副主任由有具有一定農(nóng)業(yè)科技服務(wù)經(jīng)驗的專職人員擔(dān)任，成員包括相關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及各個政村村干部。服務(wù)辦公室應(yīng)該依托村部設(shè)立駐村點，駐村點負(fù)責(zé)宣傳相關(guān)農(nóng)業(yè)科技信息和收集農(nóng)戶的問題和建議。

（五）完善考核機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)科技服務(wù)的積極性

建立正常的科技人才增進(jìn)機(jī)制，加快科技人才隊伍建設(shè)。第一，主動引進(jìn)和吸納優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)科技人才進(jìn)入農(nóng)技推廣隊伍，以壯大農(nóng)技推廣隊伍，增強(qiáng)活力；第二，對縣現(xiàn)有科技人員加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，促進(jìn)本地科技人員盡快成才；第三，提高專業(yè)技術(shù)人員生活待遇，防止專業(yè)技術(shù)人員流失；第四，控制非專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)入專業(yè)技術(shù)崗位。

建立健全激勵機(jī)制，構(gòu)建良好的科技創(chuàng)新平臺，充分調(diào)動農(nóng)業(yè)科技人才創(chuàng)新的積極性。政府要為廣大農(nóng)業(yè)科技人才搭建好施展抱負(fù)的平臺，提供用武之地；加強(qiáng)對農(nóng)技人員的崗位考核，建立和完善激勵機(jī)制，充分調(diào)動農(nóng)業(yè)科技人才的工作積極性。要肯定他們做出的貢獻(xiàn)，并從精神和物質(zhì)上給予獎勵，提高其社會地位。要加大資金投入，改善農(nóng)技人員工作條件，切實提高農(nóng)技人員生活待遇。要鼓勵農(nóng)業(yè)科技人才創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實體，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)高科技產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技人才的積極性和創(chuàng)造性，為縣農(nóng)業(yè)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。要建立健全農(nóng)村實用人才評選評價機(jī)制，鼓勵農(nóng)村實用人才開展科技服務(wù)活動，對為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)做出重大貢獻(xiàn)的農(nóng)村優(yōu)秀人才進(jìn)行表彰和獎勵；對輻射帶動周邊群眾的農(nóng)村實用人才提供創(chuàng)業(yè)環(huán)境，給予適當(dāng)?shù)恼叻龀?，鼓勵他們起好示范帶頭作用，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民共同致富。

轉(zhuǎn)變?nèi)瞬庞^念，提高對農(nóng)業(yè)科技人才重要性的認(rèn)識。要切實轉(zhuǎn)變觀念，樹立科學(xué)的人才觀，堅持“不唯學(xué)歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份”的人才理念，把能力和業(yè)績作為衡量人才的主要標(biāo)準(zhǔn)。要提高對農(nóng)業(yè)科技人才重要性的認(rèn)識，營造“尊重知識、尊重人才”的社會氛圍，為大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供人才保證和智力支持。

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