余維彬

改革開放以來(lái)，中國(guó)金融系統(tǒng)并未發(fā)生大的金融危機(jī)，中國(guó)學(xué)術(shù)界也缺乏對(duì)金融危機(jī)處置的密切關(guān)注。近年來(lái)，隨著中國(guó)金融系統(tǒng)的快速發(fā)展，各種系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)因素不斷涌現(xiàn)，金融危機(jī)爆發(fā)的潛在威脅也越來(lái)越具有現(xiàn)實(shí)性。在這一背景下，研究中國(guó)未來(lái)金融危機(jī)處置預(yù)案的任務(wù)就顯得日益急迫。圍繞這一任務(wù)，本文歸納了國(guó)際社會(huì)在處置金融危機(jī)方面的經(jīng)驗(yàn)原則，并以此為基礎(chǔ)提出中國(guó)處置未來(lái)金融危機(jī)的相關(guān)建議。

金融危機(jī)處置的基本原則

已有研究表明，金融危機(jī)如何處置能深刻影響金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇速度和經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)速度。可以講，金融危機(jī)處置的目的就是使短期產(chǎn)出損失和長(zhǎng)期產(chǎn)出損失最小化。圍繞這一目的，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在多次金融危機(jī)中展開了多次處置行動(dòng)。盡管這些處置行動(dòng)的具體形式具有多樣性，但其中仍然蘊(yùn)含著具有廣泛共識(shí)的三項(xiàng)基本原則。

盡早識(shí)別危機(jī)的本質(zhì)和規(guī)模并迅速采取干預(yù)措施

盡早識(shí)別和干預(yù)的目的是為了避免經(jīng)濟(jì)體系陷入導(dǎo)致危機(jī)成本擴(kuò)大的不利環(huán)境中，干預(yù)行動(dòng)延遲使金融機(jī)構(gòu)在扭曲的激勵(lì)環(huán)境下繼續(xù)操作，這是導(dǎo)致危機(jī)成本上升的關(guān)鍵原因。如果金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)題沒有被外部投資者所識(shí)別，則其融資成本就將難以上調(diào)。其結(jié)果是，金融機(jī)構(gòu)會(huì)繼續(xù)吸收過(guò)量資金并錯(cuò)誤地配置它們。如果金融機(jī)構(gòu)的在職管理者和控制股東認(rèn)識(shí)到問(wèn)題，他們?nèi)匀辉诩?lì)下延遲調(diào)整。由于避免外部干預(yù)有助于保護(hù)股票期權(quán)價(jià)值，他們?cè)诩?lì)下采用“雙倍下注”的策略來(lái)過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。類似的道理，他們也會(huì)傾向于向有問(wèn)題的借款者提供新貸款以掩蓋問(wèn)題。隨著資金錯(cuò)誤配置的問(wèn)題不斷惡化，救助成本會(huì)不斷上升。

早期干預(yù)需要法律支持。例如，應(yīng)當(dāng)建立針對(duì)銀行便于監(jiān)管者在破產(chǎn)發(fā)生前進(jìn)行干預(yù)的特別法律制度。必要的法律應(yīng)當(dāng)?shù)轿?，如果相?yīng)的法律不能到位，則國(guó)家立法及行政機(jī)構(gòu)與監(jiān)管當(dāng)局需要擁有能迅速建立它們的能力。缺少這類法律，則早期干預(yù)就需要迅速的政策決策。迅速的政策決策能避免一種錯(cuò)誤的誘惑，即訴諸于監(jiān)管忍耐作為權(quán)益之計(jì)直到必要的政策和支持性法規(guī)到位，而監(jiān)管忍耐會(huì)在激勵(lì)和框架可信度方面導(dǎo)致嚴(yán)重的長(zhǎng)期問(wèn)題。

危機(jī)的干預(yù)和解決措施應(yīng)有充分的廣度和深度

干預(yù)和解決金融危機(jī)的核心目標(biāo)是恢復(fù)公眾對(duì)金融系統(tǒng)的信心，并使得金融系統(tǒng)在沒有公共政策支持的情況下能夠有效率和可持續(xù)地運(yùn)營(yíng)。零碎的危機(jī)干預(yù)政策難以解決根本問(wèn)題，并必然導(dǎo)致隨后的政策修改或者反轉(zhuǎn)。危機(jī)干預(yù)通常包括三個(gè)關(guān)鍵步驟：穩(wěn)定金融系統(tǒng)；重建資產(chǎn)負(fù)債表；重建金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期盈利的條件。

對(duì)于穩(wěn)定金融系統(tǒng)而言，主要目的是通過(guò)維護(hù)流動(dòng)性并確保銀行可持續(xù)獲得資金來(lái)避免金融系統(tǒng)崩潰。通常，穩(wěn)定效果依賴于幾種干預(yù)方式的組合形式和強(qiáng)度。中央銀行緊急流動(dòng)性支持能幫助銀行或某一金融市場(chǎng)克服臨時(shí)性的資金斷裂，并且也有助于支持支付清算系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)其功能。一個(gè)明確可信的存款保險(xiǎn)制度可以避免銀行散戶存款者的擠提，并通過(guò)提供迅速的償付來(lái)緩解破產(chǎn)壓力。存款保險(xiǎn)制度并不能充分阻止大額存款者的擠提，而大額存款者的擠提對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言更為危險(xiǎn)。客觀而言，要確保銀行能持續(xù)獲得資金就需要對(duì)銀行大額存款者也提供擔(dān)保。是否對(duì)所有存款提供擔(dān)保取決于問(wèn)題的嚴(yán)重程度和替代性措施的到位情況。如果對(duì)所有存款者提供保護(hù)，則應(yīng)當(dāng)伴隨限制扭曲的其他干預(yù)。這些干預(yù)通過(guò)合理定價(jià)或行為限制的方式，阻止銀行用補(bǔ)助資金來(lái)獲得市場(chǎng)份額。

重建資產(chǎn)負(fù)債表的重要性在于，它能夠恢復(fù)金融系統(tǒng)信心，并為金融機(jī)構(gòu)的管理者和債權(quán)所有者提供正確激勵(lì)。重建資產(chǎn)負(fù)債表通常包含三方面內(nèi)容。首先，通過(guò)賬面削減不良資產(chǎn)的方式全面解決損失。其次，充實(shí)資本以保證金融機(jī)構(gòu)在面臨當(dāng)前損失和未來(lái)?yè)p失時(shí)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。最后，有效管理不良資產(chǎn)以便于從中抽取剩余價(jià)值。不良資產(chǎn)管理既可以通過(guò)在單個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)以向下放權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)設(shè)立隔離的資產(chǎn)管理公司來(lái)實(shí)現(xiàn)，選擇哪種方式取決于環(huán)境和操作效率。

重建金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)盈利條件包含三方面措施。首先，過(guò)度業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)退出。系統(tǒng)性金融危機(jī)通常是金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)過(guò)度膨脹的結(jié)果，在信貸膨脹的支持下，高杠桿和資產(chǎn)泡沫橫生，這容易誘發(fā)金融危機(jī)。其次，通過(guò)調(diào)整核心業(yè)務(wù)和削減成本來(lái)提高金融機(jī)構(gòu)效率。最后，應(yīng)當(dāng)盡量避免競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的扭曲，在接受公共政策支持的金融機(jī)構(gòu)和沒有接受公共政策支持的金融機(jī)構(gòu)之間，這一點(diǎn)尤為重要。

合理權(quán)衡限制實(shí)體經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響和遏制道德風(fēng)險(xiǎn)

限制對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響和遏制道德風(fēng)險(xiǎn)均是合理的政策追求。在兩者之間謀求平衡意味著，危機(jī)干預(yù)對(duì)兩者的影響存在潛在沖突。一方面，干預(yù)是為了限制完全不受約束的市場(chǎng)力量。在金融危機(jī)時(shí)期，市場(chǎng)紀(jì)律有時(shí)是粗暴和不加選擇的，這增加了金融系統(tǒng)在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)傷害實(shí)體經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，過(guò)度干預(yù)又會(huì)隔絕市場(chǎng)紀(jì)律并扭曲激勵(lì)。在危機(jī)處理階段，接受援助的金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)濫用公共資金；在長(zhǎng)期范圍內(nèi)，接受援助的金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)更不謹(jǐn)慎，這為下一次金融危機(jī)埋下禍根。

在實(shí)踐中，存在兩種機(jī)制來(lái)管理這種替代關(guān)系。第一種機(jī)制是，在重建過(guò)程中區(qū)別對(duì)待金融機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)者。一種共識(shí)是，從限制道德風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，誰(shuí)將銀行帶入困境，則誰(shuí)應(yīng)最大可能的支付代價(jià)。通過(guò)解雇或削減資產(chǎn)的方式，管理者和現(xiàn)有股東應(yīng)當(dāng)首先支付代價(jià)。通過(guò)債務(wù)取消的方式，次級(jí)債務(wù)持有者將其次支付代價(jià)。第二種機(jī)制是，設(shè)立限制性條約。換取援助的嚴(yán)格條件有助于限制金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，它們能一定程度阻止銀行獲得不公正的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并使其他銀行以不受束縛的方式開展金融業(yè)務(wù)。

倘若發(fā)生金融危機(jī)中國(guó)如何處置

各國(guó)在金融危機(jī)處置方面的共性原則能為中國(guó)處置未來(lái)可能發(fā)生的金融危機(jī)提供寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)。對(duì)照這些共性原則，可以看出，中國(guó)的體制架構(gòu)在金融危處置方面存在明顯不足。針對(duì)這些不足，本文提出如下三條建議。

金融機(jī)構(gòu)接管法律可為早期干預(yù)金融危機(jī)奠定法律基礎(chǔ)。接管是金融監(jiān)管當(dāng)局依照法定的條件和程序，通過(guò)一定的組織，全面控制金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)的法律行為。在中國(guó)，接管是早期干預(yù)金融危機(jī)的主要手段。我國(guó)《商業(yè)銀行法》第64條明確規(guī)定：“商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)、嚴(yán)重影響存款人利益時(shí)，中國(guó)人民銀行可以對(duì)該銀行實(shí)行接管。接管的目的是對(duì)被接管的商業(yè)銀行采取必要措施，以保護(hù)存款人的利益，恢復(fù)商業(yè)銀行的正常經(jīng)營(yíng)能力?！蔽覈?guó)《商業(yè)銀行法》關(guān)于接管的規(guī)定存在嚴(yán)重不足：接管的條件界定過(guò)于籠統(tǒng)，沒有具體標(biāo)準(zhǔn)予以衡量；對(duì)接管組織的構(gòu)成、法律地位、接管人員的選任和資格限制等未有涉及；對(duì)接管期間的挽救措施和接管費(fèi)用的負(fù)擔(dān)也是空白；缺乏對(duì)接管行為的限制。針對(duì)這些法律缺陷，要進(jìn)一步完善金融機(jī)構(gòu)接管法律為早期干預(yù)金融危機(jī)奠定法律基礎(chǔ)。

建立存款保險(xiǎn)制度合理分擔(dān)危機(jī)損失。存款保險(xiǎn)制度是指，存款類金融機(jī)構(gòu)向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)購(gòu)買存款保險(xiǎn)，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)瀕臨倒閉或倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金及時(shí)向存款人賠付并適時(shí)處置問(wèn)題機(jī)構(gòu)。一直以來(lái)，中國(guó)并沒建立有法律保障的存款保險(xiǎn)制度。事實(shí)上，中國(guó)實(shí)行的是一種隱性存款保險(xiǎn)，即一旦金融機(jī)構(gòu)出了問(wèn)題，政府往往會(huì)對(duì)存款人提供全額的存款保護(hù)。與政府直接救助金融機(jī)構(gòu)相比較，存款保險(xiǎn)制度的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，市場(chǎng)、股東和存款人合理分?jǐn)傄蚪鹑跈C(jī)構(gòu)倒閉而產(chǎn)生的財(cái)務(wù)損失。當(dāng)前，中國(guó)金融規(guī)模在不斷膨脹，隱性存款保險(xiǎn)將對(duì)中國(guó)財(cái)政構(gòu)成不合理的巨大負(fù)擔(dān)。中國(guó)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，建立健全存款保險(xiǎn)制度，加快存款保險(xiǎn)立法進(jìn)程，擇機(jī)出臺(tái)《存款保險(xiǎn)條例》，明確存款保險(xiǎn)制度的基本功能和組織模式。

強(qiáng)化金融高管人員問(wèn)責(zé)制度遏制道德風(fēng)險(xiǎn)。金融高管人員問(wèn)責(zé)制度就是金融管理部門依照法定權(quán)限和程序，對(duì)金融機(jī)構(gòu)高管人員的違法或不當(dāng)行為進(jìn)行責(zé)任追究的監(jiān)管制度。在中國(guó)，金融機(jī)構(gòu)很大程度屬于國(guó)有，因而金融高管人員問(wèn)責(zé)制自然就成為防止金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)的主要屏障。目前，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)高管人員問(wèn)責(zé)制度尚處于初級(jí)階段，沒有形成嚴(yán)格的責(zé)任追究制度體系。具體而言，存在問(wèn)責(zé)對(duì)象泛化、問(wèn)責(zé)范圍偏頗、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、問(wèn)責(zé)程序不完善、問(wèn)責(zé)主體單一等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，中國(guó)需要盡快研究出臺(tái)金融企業(yè)高級(jí)管理人員任職資格審查制度和失職責(zé)任追究制度，需要在實(shí)踐中不斷摸索制定金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員履職監(jiān)管辦法。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所）