桑鐵柱　張然

摘 要：本文從當前農(nóng)村金融轉(zhuǎn)型中存在的問題出發(fā)，認為對當前農(nóng)村金融供給體系而言，風險控制是核心，這不僅關(guān)系到各類農(nóng)村金融機構(gòu)持續(xù)發(fā)展，也是制約農(nóng)村金融轉(zhuǎn)型持續(xù)深入的關(guān)鍵。面對系統(tǒng)性風險、運營風險和地方政府干預(yù)三類主要風險，本文給出了農(nóng)村金融轉(zhuǎn)型風險控制的路徑，包括建立和完善農(nóng)村金融風險分散機制、農(nóng)村存款保險體系、有效監(jiān)管機制、市場退出機制等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；風險控制；路徑選擇

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）05-0077-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.05.18

一、引言

2006年農(nóng)村金融新政實施以來①，我國農(nóng)村金融改革明顯加速，進入一個重要轉(zhuǎn)型期②。伴隨著轉(zhuǎn)型的持續(xù)深入，農(nóng)村金融改革成效逐漸凸顯：多層次的農(nóng)村金融供給體系初步形成，農(nóng)村金融市場競爭日趨激勵，農(nóng)村金融供給不足的局面有所緩解。但要看到，一個有效的農(nóng)村金融供給體系并未真正建立，從需求者的角度而言，農(nóng)戶、農(nóng)村小企業(yè)借貸難的現(xiàn)狀依然很突出[1]；從供給者的角度而言，以新型農(nóng)村金融機構(gòu)為例，經(jīng)營偏離、開展業(yè)務(wù)難、盈利能力不足等問題制約著其進一步發(fā)展壯大[2-3]，并進一步影響到農(nóng)村金融供給。

不少學者已注意到這一問題，并給出優(yōu)化對策。何廣文（2007）認為農(nóng)村金融機構(gòu)要準確定位，要立足有利于克服信息不對稱、有利于克服抵押品缺乏、有利于增加金融資源對農(nóng)戶的可得性、以市場化模式來增進金融效率等四個方面，才能真正實現(xiàn)有效供給[4]；洪正、王萬峰、周軼海（2010）則認為要通過有效融資機制設(shè)計解決農(nóng)村金融的有效供給[5]；針對新型農(nóng)村金融機構(gòu)出現(xiàn)的問題，不少學者也給出完善治理結(jié)構(gòu)，減少主發(fā)起行干預(yù)[6]、準確定位，加大產(chǎn)品創(chuàng)新，提升定價能力等建議[7]。一個被忽略的問題是，現(xiàn)有對策多集中于農(nóng)村金融機構(gòu)本身優(yōu)化，而缺乏對影響機構(gòu)體系有效運行的外圍因素的系統(tǒng)性對策研究，而這對當前農(nóng)村金融改革而言，尤其在當前機構(gòu)體系初步完善的條件下，顯得愈發(fā)重要。本文認為，對于優(yōu)化后的農(nóng)村金融市場來說，風險控制是核心。因此，相關(guān)外圍配套體系建設(shè)應(yīng)圍繞著風險控制這一核心進行。

二、農(nóng)村金融轉(zhuǎn)型中的風險控制及其表現(xiàn)

（一）風險控制對農(nóng)村金融轉(zhuǎn)型能否成功至關(guān)重要

風險控制是每個金融市場都要應(yīng)對的，但對于經(jīng)過優(yōu)化后主要以中小型金融機構(gòu)、乃至一些非正式金融組織為主體的農(nóng)村金融市場來說，風險控制顯得更為重要。風險控制不只關(guān)系到整個農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定和長遠發(fā)展，更是這些金融組織能否繼續(xù)生存，以及這種金融改革模式能否繼續(xù)的關(guān)鍵。這是因為：對于各種金融組織來說，能否有效控制風險是其可持續(xù)經(jīng)營的關(guān)鍵；對于農(nóng)村金融需求者來講，金融組織能否有效控制風險關(guān)系到其利益是否受損，也是他們是否信任該類金融組織的關(guān)鍵；最為重要的是，能否有效控制風險是農(nóng)村金融制度供給的關(guān)鍵。綜觀改革開放后的農(nóng)村金融改革，并不能說政府沒有嘗試過類似農(nóng)村金融新政（實際可以歸為管制放松）的探索，農(nóng)村合作基金會是一個典型的代表，其之所以失敗，很大程度上源于風險控制不力，被監(jiān)管部門進行了一刀切式的關(guān)閉。可以看出，在農(nóng)村金融改革中，監(jiān)管部門在進行各種農(nóng)村金融制度供給時，首先考慮的便是風險控制，此次農(nóng)村金融新政的各種政策以及實際操作過程，再次證明了這一點①。因此，相關(guān)外圍配套體系建設(shè)應(yīng)圍繞著風險控制這一核心進行。通過配套體系建設(shè)來降低農(nóng)村金融機構(gòu)面臨的風險，保障其可持續(xù)發(fā)展。

（二）轉(zhuǎn)型中農(nóng)村金融體系的運行風險表現(xiàn)

1.系統(tǒng)性風險。農(nóng)村金融市場的特殊性使其更容易遭受系統(tǒng)性風險；規(guī)模較小的農(nóng)村中小型金融機構(gòu)抵抗系統(tǒng)性風險的實力遠遠不夠，也缺乏利用多種金融工具降低風險的能力；客戶與業(yè)務(wù)集中于某一地域，造成風險難以分散。

2.運營風險。相比大銀行和城市金融機構(gòu)，農(nóng)村金融機構(gòu)存在管理和技術(shù)落后等方面的問題，加上部分金融機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)不完善，股東監(jiān)督權(quán)力無法得到有效行使，內(nèi)部人控制嚴重等，使得農(nóng)村金融機構(gòu)運營風險加大。更多的運營風險來自于農(nóng)村金融市場嚴重信息不對稱帶來的各種問題。盡管經(jīng)過優(yōu)化設(shè)置后的農(nóng)村金融機構(gòu)可以通過關(guān)系型信貸等產(chǎn)品創(chuàng)新在一定程度上緩解甚至避免此類問題，但對于廣闊的農(nóng)村金融市場來說還不夠。此外，隨著農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量的增多和多樣化，農(nóng)戶對金融機構(gòu)的選擇性增大，也會帶來農(nóng)戶“竄貸”等一些降低關(guān)系型貸款的因素，增大金融機構(gòu)的風險控制難度。

3.地方政府干預(yù)的風險。地方政府的一些不當干預(yù)是農(nóng)村中小金融機構(gòu)需要面對的另一風險。規(guī)模小、區(qū)域性的農(nóng)村中小金融機構(gòu)在成長初期離不開政府的支持，政府的有效支持對于機構(gòu)成長壯大、進行各種創(chuàng)新能起到良好的推動作用②。但與之相伴，規(guī)模較小的金融機構(gòu)更容易受到地方政府的不當干預(yù)。這類不當干預(yù)使得金融機構(gòu)的獨立性部分喪失，造成不良貸款率的上升，加大金融機構(gòu)的風險。

三、農(nóng)村金融風險控制的路徑選擇

（一）農(nóng)村金融風險分散機制的建立和完善

第一，加快建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。政策性農(nóng)業(yè)保險的開展，有助于緩解農(nóng)村金融機構(gòu)所面臨的系統(tǒng)性風險，有助于保持農(nóng)業(yè)投資收益的穩(wěn)定，增強農(nóng)戶的投資積極性。應(yīng)盡快研究對農(nóng)業(yè)政策性保險進行專門立法，把其納入農(nóng)村經(jīng)濟、金融發(fā)展的總體規(guī)劃中去，建立由政府主導(dǎo)、發(fā)揮政府財政補貼激勵作用、由中外資保險公司經(jīng)營的政策性農(nóng)業(yè)保險制度。第二，健全農(nóng)村抵押擔保機制。根據(jù)“一行三會”關(guān)于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新的指導(dǎo)意見，抵押擔保創(chuàng)新是其重要內(nèi)容之一③。擔保機構(gòu)存在的理由是，相比貸款者，他們對借款者的信息更為充分。因此，在擔保機構(gòu)設(shè)立的過程中，也應(yīng)該注重其對信息的生產(chǎn)、利用程度。一些不具備信息優(yōu)勢的擔保機構(gòu)在農(nóng)村擔保過程中仍然會存在擔保信貸配給問題，對緩解農(nóng)村貸款難的意義并不大④。適合農(nóng)村信貸擔保的一些模式應(yīng)該是在政府扶持下，有農(nóng)戶參與的互助性信貸擔保機構(gòu)，或政府給予一定補貼，由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)利用自身與農(nóng)戶交往中的各種優(yōu)勢，設(shè)立的商業(yè)性信貸擔保機構(gòu)⑤。此外，積極探索抵押創(chuàng)新，擴大貸款抵押擔保物范圍。探索開展農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，探索符合農(nóng)村實際的動產(chǎn)抵押、權(quán)益抵押等業(yè)務(wù)。不過，在進行抵押創(chuàng)新的過程中（尤其是土地抵押創(chuàng)新），應(yīng)充分保障農(nóng)民的根本權(quán)益。第三，完善農(nóng)產(chǎn)品期貨市場。通過發(fā)揮期貨市場價格發(fā)現(xiàn)、套期保值和分散風險的功能，縮減農(nóng)產(chǎn)品價格波動范圍，降低農(nóng)民收入波動程度，進而提升農(nóng)戶投資收益，降低還貸風險①。

（二）農(nóng)村征信體系的構(gòu)建

經(jīng)過多年努力，我國的農(nóng)村征信體系建設(shè)取得了一些成效。截至2011年末，全國共為1.4億農(nóng)戶建立了信用檔案，評定了9300萬信用農(nóng)戶，8100萬農(nóng)戶獲得貸款，余額達1.5萬億元②。但這與我國總體農(nóng)戶規(guī)模相比還相差很遠。此外，信息采集不完善、信息采集指標脫離農(nóng)村實際、征信法律體系不健全、監(jiān)管主體不明確、信用信息共享難度大等一系列問題也嚴重制約著農(nóng)村征信體系的發(fā)展。因此，應(yīng)從以下幾個方面促進農(nóng)村征信體系建設(shè)：第一，完善征信法律體系，使征信工作有詳細法律可依，減少征信過程中的阻力；第二，明確征信監(jiān)管主體，以人民銀行為核心，統(tǒng)一征信標準，協(xié)調(diào)各方力量，建立聯(lián)合公共征信體系。從近期來看，應(yīng)將各個金融機構(gòu)的內(nèi)部征信信息統(tǒng)一接入聯(lián)合公共征信體系內(nèi)，實現(xiàn)不同機構(gòu)間信息共享；從遠期來看，則要將多個部門的征信信息共同納入公共征信體系內(nèi)部；第三，加強征信行業(yè)建設(shè)，建立以政府征信為主，社會多種中介機構(gòu)參與建設(shè)的模式。征信體系完善是一個長期的過程，對于當前而言，加快農(nóng)戶信用檔案建設(shè)，在原有農(nóng)信社征信體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建包含農(nóng)戶基本狀況和借貸信息的信息共享體系是當務(wù)之急。

（三）農(nóng)村金融有效監(jiān)管機制的構(gòu)建

1.農(nóng)村金融監(jiān)管的一些基本原則。一是微觀監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管相結(jié)合。當前農(nóng)村金融監(jiān)管中，更多的是在金融機構(gòu)層面的監(jiān)管，而對經(jīng)濟形勢變化對農(nóng)村金融機構(gòu)的影響關(guān)注度不夠。農(nóng)村金融機構(gòu)的小規(guī)模與三農(nóng)經(jīng)濟的特點，使其受到經(jīng)濟形勢變化影響的程度更大，如不關(guān)注此類問題，有可能帶來區(qū)域性的金融不穩(wěn)定。要改變“監(jiān)管只是做微觀工作”的片面認識，做到微觀監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管相結(jié)合。二是適當監(jiān)管原則。金融監(jiān)管必須把握好安全與效率之間的平衡。農(nóng)村可利用資金的匱乏，客觀上要求對農(nóng)村金融監(jiān)管要以提高資金利用效率為重要目標。通過監(jiān)管鼓勵更多資本進入農(nóng)村金融市場，促使農(nóng)村金融機構(gòu)進行產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，而不是因為監(jiān)管機構(gòu)過于嚴格的標準導(dǎo)致因噎廢食。當前，還要防止因監(jiān)管過嚴而給農(nóng)村金融機構(gòu)帶來過多不必要的成本。三是差異化監(jiān)管原則。農(nóng)村金融與城市金融的差異、農(nóng)村金融市場區(qū)域間的差異以及區(qū)域內(nèi)的差異，需要農(nóng)村金融監(jiān)管結(jié)合不同地域經(jīng)濟發(fā)展狀況做出適當調(diào)整。農(nóng)村金融機構(gòu)主體性質(zhì)的多元化、組織形式的多樣化和規(guī)模的多層次性也需要做到對不同金融機構(gòu)實行分層次監(jiān)管，使其更好發(fā)揮自身效率。

2.農(nóng)村金融監(jiān)管體系的構(gòu)建。一是政府監(jiān)管體系內(nèi)部協(xié)調(diào)化。當前我國的幾大監(jiān)管部門顯然協(xié)調(diào)不足，如人民銀行與銀監(jiān)會信息難以共享，地方政府有時超越權(quán)限造成銀監(jiān)會權(quán)利缺損等，金融監(jiān)管的合力不足。應(yīng)該對現(xiàn)有農(nóng)村金融監(jiān)管體系進行重新整合，形成有效的監(jiān)管合力，打破各自為政的局面，提升監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，避免監(jiān)管死角與漏洞。二是完善農(nóng)村金融機構(gòu)行業(yè)自律體系。當前我國農(nóng)村金融行業(yè)的自律組織是2005年底成立的中國銀行業(yè)協(xié)會農(nóng)村金融工作委員會，其主要規(guī)范對象是農(nóng)村信用合作社，并非嚴格意義上的行業(yè)自律組織。隨著新型農(nóng)村金融機構(gòu)的興起，這一組織顯然更不能滿足現(xiàn)實需求。行業(yè)組織的缺失與農(nóng)村金融機構(gòu)較多、分散以及缺乏必要的發(fā)起機構(gòu)和指導(dǎo)規(guī)則有關(guān)。國家應(yīng)出臺一些專門針對農(nóng)村金融機構(gòu)的指導(dǎo)性的內(nèi)部規(guī)章、行業(yè)公約等，并輔以必要的激勵機制，促進農(nóng)村各類金融行業(yè)自律組織的設(shè)立。三是社會監(jiān)督體系的完善。社會監(jiān)督體系主要包括社會中介監(jiān)管和社會輿論監(jiān)管兩個方面。社會中介監(jiān)督主要指對農(nóng)村金融機構(gòu)進行財務(wù)評估、法律評估的會計師事務(wù)所、法律事務(wù)所等，目前除部分較大農(nóng)村金融機構(gòu)接受嚴格評估，受社會中介監(jiān)督程度較高外，絕大部分機構(gòu)接受的評估并不正規(guī)甚至缺失。社會輿論監(jiān)督來自于社會各個方面，主體是金融服務(wù)接受者，但受農(nóng)村金融機構(gòu)國家隱形擔保的存在，以及金融機構(gòu)與需求者之間嚴重的信息不對稱的影響，社會輿論監(jiān)督表現(xiàn)為異化乃至缺失。出臺相關(guān)規(guī)定，加大農(nóng)村金融機構(gòu)的信息披露程度是形成社會監(jiān)督的關(guān)鍵。四是金融機構(gòu)內(nèi)控體系的加強。有效的金融機構(gòu)內(nèi)控體系形成是金融監(jiān)管的核心，也是金融監(jiān)管的目的之一。對農(nóng)村金融監(jiān)管來說更是如此。有效內(nèi)控體系的形成來自三個方面：通過行業(yè)自律組織進行同業(yè)監(jiān)督，并制定行業(yè)內(nèi)風險控制的相關(guān)標準；政府的合理引導(dǎo)與必要支持，可以是一些必要的金融培訓或技術(shù)支持；金融機構(gòu)增強風險控制能力建設(shè)。

（四）存款保險制度的構(gòu)建

存款保險制度有助于保護農(nóng)村存款者的利益、金融風險的化解和維護農(nóng)村金融市場穩(wěn)定。完善的存款保險制度有助于提升公眾對農(nóng)村金融機構(gòu)的信心，尤其對于新型農(nóng)村金融機構(gòu)而言更是如此。建立存款保險制度還有助于改變國家以往對農(nóng)村金融機構(gòu)救助，由國家對全部風險兜底的做法，強化農(nóng)村金融市場的風險硬約束①。

對于風險較高的農(nóng)村金融機構(gòu)，如何進入存款保險體系是關(guān)鍵②。一種合理的安排是針對不同農(nóng)村金融機構(gòu)的風險程度合理設(shè)置差別化的保險費率，依此實現(xiàn)“風險收益”對等化。在賠付標準上，實行存款保險的有限賠償制度，以降低金融機構(gòu)道德風險問題。通過存款保險制度的構(gòu)建，應(yīng)對金融機構(gòu)經(jīng)營起到正面激勵作用，促使其積極進行金融創(chuàng)新和服務(wù)農(nóng)村金融市場。當然，相比城市金融機構(gòu)較高的保費率，會造成農(nóng)村金融機構(gòu)運行成本增加，尤其是剛成立的新機構(gòu)。因此在運行初期國家可以給予一定保費補貼。未來隨著機構(gòu)運轉(zhuǎn)不斷完善，風險評級的降低，自然會帶來保費率下降。

（五）市場退出機制的構(gòu)建

在以上基礎(chǔ)性配套設(shè)施構(gòu)建的基礎(chǔ)上，農(nóng)村金融市場退出機制的構(gòu)建既具備可行性也具備必要性。市場退出機制是一個完備的農(nóng)村金融市場的基本要素之一。市場退出機制的構(gòu)建對于強化農(nóng)村金融機構(gòu)的風險硬約束，實現(xiàn)農(nóng)村金融市場的優(yōu)勝劣汰，增加金融機構(gòu)經(jīng)營動力起到有效的推動。市場退出機制的構(gòu)建也是多種資本參與農(nóng)村金融市場建設(shè)的前提。首先，要嚴格市場退出紀律，對于在監(jiān)管范圍內(nèi)的各類農(nóng)村金融組織分別設(shè)置一定的底線，一旦突破底線限制，監(jiān)管部門就需要對其嚴格監(jiān)控，以防出現(xiàn)更大的風險。如果在一定緩沖期內(nèi)沒有好轉(zhuǎn)跡象或繼續(xù)惡化，則應(yīng)及時堅決地執(zhí)行市場退出。其次，在區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立金融產(chǎn)權(quán)交易平臺，允許一些優(yōu)質(zhì)金融機構(gòu)對即將退出的金融機構(gòu)進行兼并重組等。這類行為有助于減少不必要的資產(chǎn)浪費，實現(xiàn)農(nóng)村金融市場的優(yōu)化重組，對于穩(wěn)定區(qū)域金融市場、防止局部出現(xiàn)金融空白有一定的積極意義。

四、結(jié)束語

農(nóng)村金融風險控制是一項系統(tǒng)性工程，需要農(nóng)村金融市場各方主體（需求者、供給者、政府）的共同努力，是一個漸進的長期過程。本文初步給出了當前農(nóng)村金融風險控制的著力點與路徑選擇，且更多的是外部緩解措施。事實上，對農(nóng)村金融改革而言，其改革的本質(zhì)在于風險控制，核心在于控制農(nóng)村金融市場 “嚴重的信息不對稱”這一影響因素，解決問題的關(guān)鍵在于農(nóng)村金融機構(gòu)體系設(shè)置，合理的供給機構(gòu)將通過市場競爭提供有效產(chǎn)品供給，從而緩解信息不對稱。機構(gòu)體系改革是核心，本文則進一步從外圍配套體系建設(shè)來強化風險控制。當然，本文的研究還不夠完善，需進一步豐富和提升，以期為農(nóng)村金融改革持續(xù)深入提供支撐。

（責任編輯：王艷）

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