摘 要：作為“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，重慶市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育規(guī)劃、增加教育財(cái)政投入、促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校對(duì)口支援、提高農(nóng)村教師待遇、完善教育資助體系等方面取得了一定的成績(jī)，但由于財(cái)政投入不足、管理體制不順等深層次問(wèn)題，使重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的努力面臨諸多挑戰(zhàn)。為此，課題組在調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了做好教育規(guī)劃和布局調(diào)整、制定標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)政投入體制、完善教育評(píng)估和督導(dǎo)機(jī)制、改革現(xiàn)有教育管理體制、完善學(xué)生救助和管理體制等加快推進(jìn)重慶城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的思路和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展；教育規(guī)劃；教育管理體制；教育資助體系；教育投入體制；教育資源配置；教育評(píng)估督導(dǎo)機(jī)制

中圖分類號(hào)：：G521；F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：16748131（2013）05001906

2007年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在重慶市和成都市設(shè)立“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，要求全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革，并在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破。教育在現(xiàn)代化建設(shè)中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性的地位和作用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展無(wú)疑是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，重慶市各級(jí)政府特別重視城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展工作，并積極采取措施，加快了城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的步伐。本文對(duì)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)作了梳理，對(duì)發(fā)展面臨的困境及成因進(jìn)行了分析，提出了進(jìn)一步促進(jìn)重慶城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的政策建議。

一、重慶推進(jìn)城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的措施及成效

2007年以來(lái)，重慶市各級(jí)政府著力推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革，探索城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的新路子，把重慶加快建設(shè)成為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須用改革的辦法，破除影響城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的體制障礙，力求在深化教育改革、推進(jìn)教育體制機(jī)制創(chuàng)新上取得重大突破，在全國(guó)深化教育改革、實(shí)現(xiàn)教育的科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展方面發(fā)揮示范、帶頭作用。經(jīng)過(guò)幾年的努力，重慶市在城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展方面取得了巨大的成就，收到了較好的效果。

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育規(guī)劃，合理調(diào)整教育布局

做好城鄉(xiāng)教育規(guī)劃，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。為此，重慶做了大量的工作。一是建立城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的改革試驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。2007年10月，重慶市教委及所轄各區(qū)、縣教委（局）為了切實(shí)抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，分別成立城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展改革試驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)小組，均由一把手擔(dān)任組長(zhǎng)，副手為副組長(zhǎng)，相關(guān)處室主要負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)全市或區(qū)縣城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展改革試驗(yàn)的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。二是集思廣益，征求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的意見(jiàn)和建議。2008年11月，重慶市教委舉辦“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育改革試驗(yàn)問(wèn)計(jì)求策活動(dòng)”，面向社會(huì)廣泛征集重慶建設(shè)全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育改革試驗(yàn)區(qū)的總體方案、專項(xiàng)改革方案設(shè)計(jì)、重大政策措施建議等。三是找準(zhǔn)試點(diǎn)，循序推進(jìn)。市教委于2007年7月決定，選擇九龍坡區(qū)、梁平縣和墊江縣等區(qū)縣，進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育改革試驗(yàn)的試點(diǎn)，探索城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的有效途徑和方法。四是制定并公布《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)實(shí)施方案》，根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，到2012年前，重慶市將新建1 170所新學(xué)校。其中，農(nóng)村寄宿制小學(xué)760所、農(nóng)村初中380所、普通高中30所。除此之外，重慶市每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將建設(shè)一所規(guī)范化中心幼兒園，改擴(kuò)建110所普通高中（金蓉 等，2008）。五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)學(xué)校布局。根據(jù)重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，加大了對(duì)普通中小學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校、高等院校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，促進(jìn)了各級(jí)各類教育發(fā)展。

2.加大城鄉(xiāng)教育投入，促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展

教育投入是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的物質(zhì)保障。為此，重慶市加大了對(duì)教育的財(cái)政投入。在“十一五”期間，重慶市財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到了932億元，加上捐贈(zèng)、稅費(fèi)減免等教育累計(jì)投入高達(dá)1 400億元。在“十二五”期間，重慶市財(cái)政在基礎(chǔ)教育上面投入將高達(dá)1673億元（姚偉，2011）。“十一五”期間，重慶市教育財(cái)政投入達(dá)到GDP的4%，超過(guò)了西部平均水平，每年教育經(jīng)費(fèi)增量中的70%以上向農(nóng)村傾斜。而且在西部率先建立城鄉(xiāng)一體的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制（劉志強(qiáng)，2012）。通過(guò)加大財(cái)政投入，重慶市為農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件的改善作出了以下幾個(gè)方面的成績(jī)：一是償清“兩基”教育債務(wù)。2007年全市投入19.6億元，償清1 000多所學(xué)校的11 051筆“兩基”欠債（重慶市教委，2008）。二是實(shí)施城鄉(xiāng)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。從2007年起至今，重慶市中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)全面推進(jìn)，加快城鄉(xiāng)薄弱學(xué)校改造，建成農(nóng)村寄宿制學(xué)校2 107所，中小學(xué)塑膠運(yùn)動(dòng)場(chǎng)1 080片（重慶市政策法規(guī)處，2012），重慶市2012年義務(wù)教育階段辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化率達(dá)到75%（黃炳輝，2012）。三是加強(qiáng)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)。近年來(lái)，全市全面消除了400多萬(wàn)平方米的農(nóng)村中小學(xué)D類危房，累計(jì)投入83.8億元，建成農(nóng)村寄宿制學(xué)校2 107所（重慶市政策法規(guī)處，2012）?！笆濉逼陂g，重慶市將完善農(nóng)村寄宿制學(xué)校配套功能，重點(diǎn)加強(qiáng)寄宿制學(xué)校音樂(lè)、體育、美術(shù)、衛(wèi)生、綜合實(shí)踐、科技活動(dòng)等“六大功能室”建設(shè)，改善農(nóng)村寄宿制學(xué)?！俺浴⒆?、飲、浴、廁”等生活條件。

3.促進(jìn)城鄉(xiāng)教育管理一體化，提高農(nóng)村教育管理水平

教育理念、管理水平是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。尤其是怎樣將城市學(xué)校先進(jìn)的教育理念、管理經(jīng)驗(yàn)融入農(nóng)村學(xué)校，達(dá)到農(nóng)村教育“軟”“硬”環(huán)境的雙達(dá)標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校優(yōu)質(zhì)管理資源共享。2007年以來(lái)，重慶市建立起城鄉(xiāng)教育良性互動(dòng)機(jī)制。如實(shí)施了城鎮(zhèn)帶農(nóng)村、“強(qiáng)?！睅А叭跣！睉?zhàn)略，探索和推進(jìn)了“百校牽手”“結(jié)對(duì)幫扶”“捆綁發(fā)展”等圈翼對(duì)接幫扶活動(dòng)，城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展?jié)u趨協(xié)調(diào)。在這一方面，九龍坡區(qū)摸索出一套比較成功的經(jīng)驗(yàn)。一是實(shí)施了“1+1”對(duì)口支援一體化管理模式，在16所中小學(xué)實(shí)行了“兩個(gè)法人單位、一個(gè)法人代表、獨(dú)立核算、獨(dú)立核編”的“管理體制一體化”模式。在42所中小學(xué)實(shí)行了“對(duì)口幫扶、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展”的“對(duì)口支援一體化”模式。二是實(shí)施了“5+1”目標(biāo)任務(wù)管理，支援學(xué)校從教育理念、學(xué)校管理、辦學(xué)特色、教改師訓(xùn)、教育質(zhì)量等5個(gè)方面支援受援學(xué)校發(fā)展，并給予必要的物質(zhì)及資金支援。三是強(qiáng)化了“1+2”組織保障，由1名校長(zhǎng)負(fù)責(zé)兩校管理，支援學(xué)校選派1名干部到受援學(xué)校擔(dān)任副校長(zhǎng)，受援學(xué)校安排1名校級(jí)干部到支援學(xué)校學(xué)習(xí)鍛煉。四是健全了“2+1”考核體系，先對(duì)支援、受援兩所學(xué)校辦學(xué)水平進(jìn)行分?？己耍龠M(jìn)行一體化考核。以上舉措，有力地促進(jìn)了區(qū)縣內(nèi)城鄉(xiāng)教育資源的平衡。

4.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教師待遇，提高農(nóng)村師資水平

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，教師待遇和師資水平無(wú)疑是首要的問(wèn)題。為此，重慶市著手解決兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是著力提高農(nóng)村師資水平。組織以主城區(qū)為核心的“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)的100所優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)口支援農(nóng)村100所貧困學(xué)校，建立校際聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”“捆綁式”幫扶；每年選派300名優(yōu)秀中青年教師到農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)任教，選派30名中小學(xué)特級(jí)教師到貧困地區(qū)講學(xué)支教。每年選派1 000名師范院校學(xué)生到農(nóng)村學(xué)校實(shí)習(xí)支教。從2012年起，在3年內(nèi)重慶市將安排3 000名音、體、美教師，重點(diǎn)為三峽庫(kù)區(qū)和渝東南地區(qū)配齊體藝學(xué)科教師（黃炳輝，2012）。二是大力培訓(xùn)農(nóng)村教師。堅(jiān)持教師繼續(xù)教育經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)不低于教職工工資總額的1.5%。開(kāi)展19萬(wàn)名農(nóng)村中小學(xué)教師的全員通識(shí)培訓(xùn)，開(kāi)展農(nóng)村小學(xué)教師以及農(nóng)村學(xué)校音樂(lè)、體育、美術(shù)、綜合實(shí)踐、信息技術(shù)、心理健康等市級(jí)專項(xiàng)培訓(xùn)，啟動(dòng)農(nóng)村名師梯隊(duì)建設(shè)工程，實(shí)施“國(guó)培計(jì)劃中西部農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)項(xiàng)目” （黃炳輝，2012）。三是著力提高教師待遇。2008年起，全市安排專項(xiàng)資金9.3億元，對(duì)20萬(wàn)農(nóng)村中小學(xué)教師每人每月發(fā)放300元補(bǔ)貼。在農(nóng)村代課教師中錄用公辦教師和招聘“特崗”教師共1萬(wàn)多名，結(jié)束了代課教師的歷史（重慶市教委，2008）。而且重慶率先在全國(guó)兌現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效工資，在實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效工資改革中，全市36個(gè)區(qū)縣根據(jù)學(xué)校條件艱苦程度，設(shè)立數(shù)量不等的農(nóng)村學(xué)校教師特殊津貼，最高每月450元。兌現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房公積金等福利待遇，落實(shí)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、高寒地區(qū)教師上浮一級(jí)工資的政策，啟動(dòng)實(shí)施非義務(wù)教育階段教師績(jī)效工資工作。

5.完善教育資助體系，保障弱勢(shì)群體教育權(quán)益

近年來(lái)，重慶市強(qiáng)化了教育資助工作，維護(hù)了弱勢(shì)群體的教育權(quán)。一是擴(kuò)大和提高教育資助范圍和力度。從2008年起，重慶市建立家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系，每年資助400多萬(wàn)學(xué)生，并將進(jìn)城農(nóng)民工子女、農(nóng)村留守義務(wù)教育學(xué)生納入教育保障范圍。二是解決農(nóng)民工子女、農(nóng)村留守兒童的義務(wù)教育問(wèn)題。2007年11月，重慶市出臺(tái)了《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城農(nóng)民工子女、農(nóng)村留守兒童接受義務(wù)教育工作的通知》等文件，建立起促進(jìn)農(nóng)民工子女、農(nóng)村留守兒童接受平等教育的工作機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、落實(shí)與市民同等待遇、明確各級(jí)政府和職能部門(mén)職責(zé)，基本形成了全社會(huì)關(guān)心、幫助、支持農(nóng)民工子女和農(nóng)村留守兒童接受教育的社會(huì)氛圍（譚曉寧 等，2008）。同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大進(jìn)城農(nóng)民工子女指定學(xué)校數(shù)，達(dá)到372所以上，保證了農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的所需條件。三是改革普通高中招生制度。堅(jiān)持普通高中聯(lián)合招生與高中招生指標(biāo)分配到校相結(jié)合招生制度。市教委直屬中學(xué)面向“兩翼”各區(qū)縣分配高中計(jì)劃內(nèi)招生指標(biāo)。各區(qū)縣所屬重點(diǎn)高中計(jì)劃內(nèi)招生指標(biāo)按不低于70%的比例合理分配到轄區(qū)內(nèi)初中學(xué)校。

二、重慶推進(jìn)城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的困境及成因分析

重慶作為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，雖然在城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展方面做出了很大努力，但還存在許多問(wèn)題，面臨許多挑戰(zhàn)。這就促使我們必須進(jìn)一步探討阻礙重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的原因。

1.現(xiàn)有教育投入體制難以加快城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的速度

一是重慶教育歷史欠賬過(guò)多，影響到其推進(jìn)城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，重慶大部分農(nóng)村教育歷史欠賬嚴(yán)重。在梁平調(diào)研期間，發(fā)現(xiàn)許多學(xué)校借款建設(shè)“信息化”工程，指望以將來(lái)的信息教育費(fèi)來(lái)償還，但目前實(shí)行的免費(fèi)義務(wù)教育政策規(guī)定不能收費(fèi)，無(wú)法償還貸款，使得他們?yōu)閭?。二是區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致其統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的能力存在較大差異。從重慶市2012年人均GDP來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的渝中區(qū)（119 879.50元）、九龍坡區(qū)（69 542.24元）和江北區(qū)（67 957.76元）等與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的巫溪縣（12 969.47）、云陽(yáng)縣（13 898.58）、巫山縣（14 360.07）等差距極大。其中，渝中區(qū)和巫溪縣幾乎相差了10倍。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如九龍坡區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌教育發(fā)展過(guò)程中得心應(yīng)手。如在區(qū)中心的謝家灣小學(xué)自身實(shí)力雄厚，有足夠的能力支持其對(duì)口支援學(xué)校西彭三?。撼鲑Y100萬(wàn)改善其教學(xué)樓，出資30萬(wàn)進(jìn)行食堂改造。同時(shí)，區(qū)教委又給予配套資金來(lái)支持。而這樣的措施在經(jīng)濟(jì)落后的區(qū)縣財(cái)政和學(xué)校是難以負(fù)擔(dān)的。

2.現(xiàn)有農(nóng)村教師待遇及水平難以保證農(nóng)村教育質(zhì)量的提高

農(nóng)村教師待遇太低，難以吸引和留住優(yōu)秀教師。一是農(nóng)村學(xué)校幾乎沒(méi)有創(chuàng)收，農(nóng)村教師只能靠工資度日。而城市學(xué)校往往聚集了大量的“名校”，使得這些學(xué)校可以通過(guò)收“贊助費(fèi)”等方式為其教師提供福利。這使得城鄉(xiāng)教師的實(shí)際收入差距相當(dāng)大。同時(shí)，由于重慶多山地和丘陵，大多農(nóng)村學(xué)校位置偏遠(yuǎn)，教師出行還要支付價(jià)格不菲的往來(lái)車(chē)費(fèi)，而且還有生活不便、戀愛(ài)受限、小孩接受優(yōu)質(zhì)教育難等社會(huì)問(wèn)題，造成大學(xué)生不愿意來(lái)，即使來(lái)了也有許多因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的困難而毀約卷鋪蓋走人。這就導(dǎo)致了多方面的問(wèn)題：一是農(nóng)村學(xué)校因教師不足不得不聘請(qǐng)代課教師。代課教師整體素質(zhì)較差，難以保證教學(xué)質(zhì)量。近幾年知識(shí)更新的加快，現(xiàn)代信息技術(shù)的推廣，代課教師年齡的老化，使其難以適應(yīng)課程改革的需要。2007年，重慶市將10 000多名代課教師轉(zhuǎn)為公辦教師，但其教學(xué)質(zhì)量仍難以保證，又占據(jù)農(nóng)村教師指標(biāo)，影響新教師的安排。二是農(nóng)村學(xué)校學(xué)科教師不配套，尤其是音樂(lè)、體育、美術(shù)、英語(yǔ)、信息技術(shù)等學(xué)科教師嚴(yán)重短缺。

3.現(xiàn)有教育管理體制難以改變城鄉(xiāng)師資力量的差距

一是城鄉(xiāng)教師配置上重城輕鄉(xiāng)的政策沒(méi)有根本改變。城市學(xué)生集中，班級(jí)規(guī)模大，有的達(dá)到80多人；農(nóng)村分散，班級(jí)規(guī)模較小，有的僅有10個(gè)人左右，形成了“鄉(xiāng)村學(xué)校吃不飽，城鎮(zhèn)學(xué)校撐得慌”的局面，而目前城鄉(xiāng)教師按師生比的配置政策無(wú)疑又加劇了農(nóng)村學(xué)校師資短缺的嚴(yán)重性。二是教育資源往城市集中的態(tài)勢(shì)沒(méi)有根本改變。近年來(lái)，雖然大部分區(qū)縣出臺(tái)文件規(guī)定新增教育經(jīng)費(fèi)的70%投入農(nóng)村，而農(nóng)村學(xué)校本身基礎(chǔ)差，歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)重，又點(diǎn)多面廣，加上每年的新增經(jīng)費(fèi)就不多，又沒(méi)有其他的收入渠道，實(shí)質(zhì)上又拉大了城鄉(xiāng)教育的差距。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校因?qū)W生少而導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)少，連維持教學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)都困難，更提不到發(fā)展了。而城市學(xué)校收入渠道多，有的重點(diǎn)學(xué)校僅擇校費(fèi)就是一筆不菲的收入。三是行政人員偏多的現(xiàn)象沒(méi)有得到根本改變。目前，“官本位”思想在教育界仍然根深蒂固。從教師流動(dòng)的走向可以看出，農(nóng)村往城市流，教師向行政流。導(dǎo)致農(nóng)村教師嚴(yán)重不足與教育界行政人員過(guò)多的現(xiàn)象并存。而且，某些重點(diǎn)學(xué)校的校長(zhǎng)享受行政官員待遇。有了行政權(quán)力，當(dāng)然就可以藉此爭(zhēng)得更多的資源，就更不利于城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展了。

4.現(xiàn)行教育統(tǒng)籌機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展

“以縣為主”的教育管理體制，提高了區(qū)縣教育部門(mén)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的能力，為區(qū)縣內(nèi)部城鄉(xiāng)教師的交流與合作提供了制度保障。如近年來(lái)，重慶各區(qū)縣建立健全了區(qū)縣域內(nèi)學(xué)校的“捆綁”發(fā)展機(jī)制，通過(guò)統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考評(píng)，實(shí)現(xiàn)理念、資源、方法、成果、利益共享，有力地促進(jìn)了區(qū)縣內(nèi)部的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展。但區(qū)縣間的教育仍難統(tǒng)籌發(fā)展。盡管在2007年以來(lái)，重慶市組織以主城區(qū)為核心的“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)的100所優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)口支援農(nóng)村100所貧困學(xué)校，建立校際聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”“捆綁式”幫扶，但仍存在諸多問(wèn)題。一是各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)際教師待遇不平衡，制約著優(yōu)質(zhì)師資力量向經(jīng)濟(jì)落后區(qū)縣流動(dòng)。二是實(shí)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”“區(qū)對(duì)縣”甚至捆綁幫扶的過(guò)程中，所需資金的分?jǐn)傔€未形成一套調(diào)控有力的財(cái)政幫扶機(jī)制。三是輸出優(yōu)秀師資力量的區(qū)縣及學(xué)校，為本區(qū)縣及本學(xué)校的利益著想，不愿把真正優(yōu)秀的教師送到教育薄弱區(qū)縣交流。四是支教的教師本身待遇比受援學(xué)校的教師要好得多，再加上因支教而得到的補(bǔ)助和津貼，增強(qiáng)了受援學(xué)校教師的不平衡感，某種程度上抵消了支教政策的效果。

5.現(xiàn)有學(xué)生管理體制難以達(dá)到城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的目的

一是重點(diǎn)中學(xué)對(duì)其他學(xué)校優(yōu)秀生源的剝奪問(wèn)題嚴(yán)重。近年來(lái)，重慶市實(shí)行中招聯(lián)考制度，讓農(nóng)村優(yōu)秀學(xué)生也有享受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)。同時(shí)，市中心有的重點(diǎn)學(xué)校實(shí)力雄厚，有的采用免學(xué)費(fèi)、發(fā)生活費(fèi)和助學(xué)金等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段對(duì)其他區(qū)縣學(xué)?！捌狻薄＿@對(duì)于農(nóng)村學(xué)生來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一件好事情。但問(wèn)題是農(nóng)村的優(yōu)秀學(xué)生抽掉到城市重點(diǎn)學(xué)校，就會(huì)挫傷農(nóng)村教師的積極性，抑制其創(chuàng)造性，使大多數(shù)留在農(nóng)村學(xué)校的學(xué)生受到嚴(yán)重的影響。二是進(jìn)城農(nóng)民工子女的入學(xué)問(wèn)題。從2007年開(kāi)始，為保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等就學(xué)，重慶市指定農(nóng)民工子女定點(diǎn)就讀學(xué)校近600多所，接收農(nóng)民工子女近30萬(wàn)人（重慶晚報(bào)，2012）。但是，農(nóng)民工子女入學(xué)還有很多的限制。如要求農(nóng)民工在城里有一定的工作時(shí)間，并有單位出示的證明等方面的限制。這對(duì)于大量的沒(méi)有穩(wěn)定職業(yè)或進(jìn)城時(shí)間短的農(nóng)民工的子女入學(xué)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一道難以逾越的門(mén)檻。

三、加快推進(jìn)重慶城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的思考及對(duì)策

百年大計(jì)，教育為本。重慶作為全國(guó)首個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞教育管理體制和財(cái)政投入體制等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，著力破除城鄉(xiāng)教育的二元化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)全市教育的均衡、快速、持續(xù)發(fā)展。為此，提出以下建議：

1.做好教育規(guī)劃和布局調(diào)整，確保城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的持續(xù)性

作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)， 重慶需要對(duì)城鄉(xiāng)教育發(fā)展作進(jìn)一步的統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)教育資源布局結(jié)構(gòu)合理化。一是布局結(jié)構(gòu)要富有前瞻性。重慶實(shí)施的“一圈兩翼”戰(zhàn)略和城市化戰(zhàn)略，要將相當(dāng)一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)向城市，同時(shí)，重慶“1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”在未來(lái)10年又要吸納幾百萬(wàn)“兩翼”人口。教育規(guī)劃必須考慮到城鄉(xiāng)、區(qū)域人口流動(dòng)的趨向。二是進(jìn)一步加快農(nóng)村教育信息化建設(shè)。在當(dāng)前或今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，城鄉(xiāng)教育差距不可能很快縮小的情況下，要加快信息化建設(shè)，以便農(nóng)村中小學(xué)通過(guò)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育與城市學(xué)生共享優(yōu)質(zhì)教育資源。

2.制定標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)政投入體制，夯實(shí)城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)

一要擴(kuò)大教育投入。目前，重慶的教育水平與四川、陜西等西部其他省市相比，并不占優(yōu)勢(shì)。重慶要建成西部地區(qū)教育高地，沒(méi)有財(cái)力的支撐是不可能實(shí)現(xiàn)的。重慶在教育上的財(cái)政投入占其地區(qū)生產(chǎn)總值4%的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步提高，可以率先超過(guò)5%，才能加快推進(jìn)城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的步伐。二是應(yīng)建立市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的財(cái)政支持體制。現(xiàn)在重慶的經(jīng)濟(jì)圈是教育圈的反映，一流的教育在主城，二流的教育在渝西，三流的教育在庫(kù)區(qū)。庫(kù)區(qū)大多數(shù)縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，基本上屬吃飯財(cái)政，很少有財(cái)力支持教育發(fā)展。要想在全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，就必須形成城市支援農(nóng)村、主城支援區(qū)縣的財(cái)政保障機(jī)制，而這個(gè)機(jī)制只有市級(jí)財(cái)政才能保證。

3.完善教育評(píng)估和督導(dǎo)機(jī)制，提高城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的政府支持力度

目前，重慶市對(duì)區(qū)縣政府的評(píng)價(jià)還是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度為主要依據(jù)。而事實(shí)證明，教育發(fā)展與本地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)并不存在必然關(guān)系。梁平縣和墊江縣在20世紀(jì)90年代，雖然經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，卻成為四川省基礎(chǔ)教育示范縣。而且，教育是長(zhǎng)效投資，投入教育沒(méi)有投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)見(jiàn)效快。對(duì)于當(dāng)屆政府來(lái)說(shuō)，投資一個(gè)項(xiàng)目，需要幾年的工程，至少可以拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。而各級(jí)政府任期只有幾年，短短的幾年內(nèi)教育很難有明顯起色，很難明顯促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些都影響到對(duì)現(xiàn)任政府的績(jī)效評(píng)價(jià)，制約著政府對(duì)教育投入的積極性。而教育事關(guān)百年大計(jì)，關(guān)系到國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)和民族復(fù)興大業(yè)。因此，建立和完善對(duì)區(qū)縣政府的評(píng)估和督導(dǎo)機(jī)制，尤其要加重城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展方面在績(jī)效評(píng)估中的權(quán)重，才能調(diào)動(dòng)其積極性、創(chuàng)造性。

4.改革現(xiàn)有教育管理體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享

“以縣為主”的教育管理模式不利于優(yōu)秀師資向農(nóng)村流動(dòng)，造成“一圈”與“兩翼”、城區(qū)與農(nóng)村之間師資力量的嚴(yán)重失衡。筆者調(diào)研的結(jié)論是：統(tǒng)籌全市城鄉(xiāng)教育發(fā)展，不是貧困縣自身所能。只有將人、財(cái)、物的權(quán)限收歸市級(jí)行政部門(mén)，才能加大城鄉(xiāng)教育發(fā)展的統(tǒng)籌能力。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資力量，應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：一是統(tǒng)籌全市教師待遇。不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，教師的實(shí)際收入應(yīng)在全市形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的教師，給予必要的補(bǔ)助、津貼。二是建立有利于城鄉(xiāng)教師定期交流的考評(píng)機(jī)制。打破教師的區(qū)縣歸屬、單位歸屬制度，像日本一樣，實(shí)行教師的定期流動(dòng)制度。當(dāng)然，市級(jí)教育部門(mén)的統(tǒng)一管理，也必將有力推動(dòng)重慶農(nóng)村學(xué)校與城區(qū)學(xué)校、“一圈”學(xué)校和“兩翼”學(xué)?！敖Y(jié)對(duì)”“聯(lián)體”。三是統(tǒng)籌人事管理。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育人事資源的配置結(jié)構(gòu)與布局，建立一個(gè)使城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間人員充分流動(dòng)的、城市有效支援農(nóng)村的教師管理體制。四是取消重點(diǎn)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的行政級(jí)別，消除“官本位”對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌教育發(fā)展的不良影響。

5.完善學(xué)生救助和管理體制，確保城鄉(xiāng)教育全面持續(xù)發(fā)展

做好學(xué)生救助工作，一要完善貧困家庭學(xué)生資助政策體系，逐步提高和擴(kuò)大義務(wù)教育困難家庭寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和范圍，全面免除寄宿學(xué)生的住宿費(fèi)。二是保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。應(yīng)明確流入地政府的責(zé)任，堅(jiān)持“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)就讀為主，以政府購(gòu)買(mǎi)民辦中小學(xué)培養(yǎng)為輔”的原則，將進(jìn)城務(wù)工就業(yè)人員子女的義務(wù)教育工作納入教育發(fā)展規(guī)劃，保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。三是建立健全義務(wù)教育和非義務(wù)教育兩個(gè)階段的資助體系。明確義務(wù)教育的公共產(chǎn)品性質(zhì)，應(yīng)加大政府對(duì)義務(wù)教育的投資力度，加大對(duì)義務(wù)教育貧困學(xué)生的扶持力度。但對(duì)高中、高職和大學(xué)等非義務(wù)教育階段貧困學(xué)生，一般不應(yīng)給予免費(fèi)教育，可以采取政府免息或低息貸款的方式進(jìn)行支持，以集中財(cái)力加大對(duì)城鄉(xiāng)貧困學(xué)生的扶持力度。四是改革招生考試制度，促進(jìn)生源均衡配置。在取締重點(diǎn)學(xué)校，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源基本均衡的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持小學(xué)教育階段適齡兒童在住所地免試、就近入學(xué)，小學(xué)升初中和初中升高中實(shí)行劃片招生、對(duì)口安排等方式進(jìn)行招生。

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