葛園園 孔劉柳

摘要：政府資金是科技資金的主要來源之一，對財政科技投入結(jié)構(gòu)的研究具有重要意義。本文通過對中央和地方政府財政科技支出結(jié)構(gòu)的分析，發(fā)現(xiàn)我國財政科技支出結(jié)構(gòu)存在著如基礎(chǔ)研究投入不足等不合理問題，據(jù)此出一些建議。

關(guān)鍵詞：財政科技；R&D；科技支出；中央政府

一、引言

科學(xué)技術(shù)對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用是有目共睹的，從第一次工業(yè)革命人類進入蒸汽時代到第二次工業(yè)革命電氣時代的來臨，再到第三次工業(yè)革命人類進入科技時代，每一次都源于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展?？萍紕?chuàng)新已經(jīng)成為促進經(jīng)濟發(fā)展的巨大動力，同時也是一個國家綜合國力的重要體現(xiàn)。各國政府對科技的投入都非常重視，2008年美國研究與開發(fā)（R&D）支出為3982億美元，占到其國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.79%，2009年日本R&D支出為1690億美元，占其GDP的3.33%，當(dāng)然我國也不例外，2010年我國R&D支出為1043億美元，占我國GDP的1.76%，但是與發(fā)達國家相比，我國研究與開發(fā)（R&D）投入仍然顯得不足，需要政府加大財政科技投入力度，從而提高我國科技競爭力。本文分別從中央政府和地方政府兩個層次分析財政科技支出結(jié)構(gòu)，找出支出結(jié)構(gòu)的不合理，為優(yōu)化財政科技支出結(jié)構(gòu)提出相應(yīng)的建議。

二、中央財政科技支出結(jié)構(gòu)

中央財政科技投入主要用于支持市場機制不能有效配置資源的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)等公共科技活動。通常情況這類科技活動具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，存在市場失靈，僅僅依靠企業(yè)去投入是不能滿足社會的需求的，而且這些活動又有高風(fēng)險和低收益的性質(zhì)，企業(yè)缺少投入資金的動機。

（一）從科學(xué)研究活動類型來看

科學(xué)研究從類型上看主要包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗開發(fā)。其中基礎(chǔ)研究的產(chǎn)出一般為公開發(fā)表的論文、專著等，是非競爭性的產(chǎn)品，具有很強的外部效應(yīng)，而且無法通過專利等制度設(shè)計排他，同時也很難直接與產(chǎn)業(yè)或者商業(yè)目標(biāo)相聯(lián)系。顯然社會資金是不會大量投入的，因此需要政府的投入。另外由于基礎(chǔ)研究的溢出范圍為全社會，而地方政府更關(guān)注的是能夠帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的科學(xué)研究，其更傾向于投入溢出范圍相對較小的試驗開發(fā)，因此中央政府必須加大對基礎(chǔ)研究的科技投入。

應(yīng)用研究同樣也具有正的外部性，但是與基礎(chǔ)研究相比，應(yīng)用研究的溢出范圍相對較小，而且部分應(yīng)用研究成果是可以通過制度設(shè)計排他，地方政府也愿意將科技資金投入到應(yīng)用研究中，因此對于中央政府來說，在應(yīng)用性研究中只對具有產(chǎn)業(yè)競爭力及未來國家發(fā)展戰(zhàn)略起重要作用的領(lǐng)域給與重點支持，而把科技資金更多的投入到基礎(chǔ)研究中。

對于試驗發(fā)展，其公共產(chǎn)品的特性更弱，對實驗發(fā)展投入的私人收益通常會大于社會收益，企業(yè)有動力將科技資金投入到實驗發(fā)展研究中，從而通過市場對科技資金的配置即可滿足社會的需求，而且市場對資源的利用效率是大于政府部門的，因此對于試驗發(fā)展中央政府應(yīng)該盡量較少干預(yù)。

表1是中央本級科技資金在不同科學(xué)研究活動類型中的分配情況，由于2006年我國財政預(yù)算科目發(fā)進行改革，開始實行新的財政預(yù)算科目，前后分類科目之間缺少可比性，因此本文只選取了改革后的2007年至2010年的數(shù)據(jù)。從2007年至2010年中央本級對科技支出增長了將近兩倍，平均每年增長率為21.82%。在2010年中央本級財政支出1661.3億元，其中基礎(chǔ)研究占14.61%，應(yīng)用研究占53.44%。顯然中央政府把更多的科技資金投入到了應(yīng)用研究中，而基礎(chǔ)研究占比較小，而且2008年后基礎(chǔ)研究的支出比例有所下降。另外應(yīng)用研究的支出比例在2008年后也出現(xiàn)下降，顯然中央政府并沒有將應(yīng)用研究中較少的資金投入到基礎(chǔ)研究中，而是投入到了其他與科研相關(guān)的費用中。從理論方面來說，中央政府的財政科技支出結(jié)構(gòu)顯然是不合理的，基礎(chǔ)研究是中央政府重點支持的研究活動，其次為應(yīng)用研究，而我國中央政府將更多的資金投入到了應(yīng)用研究，基礎(chǔ)研究只占了很少一部分。因此中央政府應(yīng)該提高基礎(chǔ)研究在科技投入中的比例，降低應(yīng)用研究的支出比例。

（二）從科技的戰(zhàn)略意義來看

中央政府作為我國最高行政機關(guān)，關(guān)注的是國家未來的發(fā)展和全社會的進步，因此對于科技的投入應(yīng)該注重具有很強的社會公益性的領(lǐng)域以及與國家未來發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)的領(lǐng)域。如農(nóng)業(yè)、能源、信息、資源環(huán)境、人口健康、材料等領(lǐng)域應(yīng)該是國家重點投入的。目前我國對于這些領(lǐng)域設(shè)有專項的科技支持計劃如國家科技支撐計劃/國家科技攻關(guān)計劃、國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃（973計劃）等，這些項目都是由中央財政直接撥款。在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》（以下簡稱綱要）國家提出首先將發(fā)展能源、水資源和環(huán)境保護技術(shù)放在優(yōu)先位置；其次在裝備制造業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)方面獲取更多的自主知識產(chǎn)權(quán)，提高我國產(chǎn)業(yè)競爭力；第三是加強生物技術(shù)研究尤其在生物技術(shù)在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、人口與健康等領(lǐng)域的應(yīng)用研究；第四是加快發(fā)展空天和海洋技術(shù)；第五是加強基礎(chǔ)科學(xué)和前沿技術(shù)研究，特別是交叉學(xué)科的研究1。根據(jù)國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略部署，中央政府應(yīng)該有側(cè)重的把科研資金投入上述科技領(lǐng)域，努力完成我國科技中長期發(fā)展目標(biāo)。

表2是由中央政府支持的國家科技支撐計劃投入情況，2006年以來，中央政府對能源的資金投入表現(xiàn)出了先增后減的趨勢，在2008年達到最高為24148萬元，之后開始大幅下降，到2010年僅為15532萬元，相比2008年下降了近1/3，甚至少于2006的投入。對資源研究的投入同樣表現(xiàn)出先增后減的趨勢，2008年達到最高之后連續(xù)兩年出現(xiàn)下降。對環(huán)境科研資金的投入則是一直保持著增長的趨勢，2010年較2006年的資金投入翻了一倍多。

表3是中央政府對國家重點基礎(chǔ)發(fā)展計劃（973計劃）的財政資金支出情況，從表中可以看出，2006年以來中央財政對973計劃的支出不斷增加，到2010年已經(jīng)達到40億元。從分項目看，2006年以來各個項目都表現(xiàn)出不同程度的增長，其中綜合交叉項目的支出增長的最多，幾乎翻了4倍。從2010年的投入情況來看，重大科學(xué)研究計劃投入最多為12.8億元，其次為綜合交叉和重要科學(xué)前沿，這與我國科技中長期發(fā)展規(guī)劃中第五個目標(biāo)相一致。但是在國家基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃中農(nóng)業(yè)、信息、能源等領(lǐng)域的的科技支持比例較低。

三、地方政府財政科技支出分析

（一）地方政府財政科技投入強度分析

為了探討我國地方財政科技支出在區(qū)域之間的差異，本文將我國分為東、中、西三個區(qū)域2。首先從政府財政科技投入強度進行對比，政府財政科技投入強度是指政府財政科技投入占財政收入的比例，比例越大說明該地區(qū)政府對科技的投入強度越大。從表4中可以看到，東部、中部、西部財政科技支出無論是總量還是財政科技支出占財政支出的比例都表現(xiàn)出一次增高的情況，即經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的財政科技投入強度強于經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)。另外西部地區(qū)從2008年開始財政科技投入強度出現(xiàn)了減弱，對于經(jīng)濟落后的西部地區(qū)來說，顯然是不利的，西部地區(qū)應(yīng)該加大財政科技的投入強度，提高當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)競爭力，從而擺脫落后的經(jīng)濟水平。

（二）從地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢看科技投入

地方政府財政科技支出應(yīng)該與各地既有資源稟賦相一致，不同的資源稟賦引起不同財政科技投入重點，從而提高地區(qū)間產(chǎn)業(yè)差異化競爭度，如東部地區(qū)是我國最主要的工業(yè)區(qū)，幾個最具實力的工業(yè)基地都分布在這里。遼中南是我國著名的重工業(yè)基地；京津唐是我國北方最大的綜合性工業(yè)基地；滬寧杭是全國最大的綜合性工業(yè)基地；珠江三角洲是以輕工業(yè)為主的綜合性工業(yè)基地。因此對于東部地區(qū)來說，財政科技的投入重點應(yīng)該放到對制造業(yè)、信息化產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的研究上，推進產(chǎn)業(yè)升級。中部地區(qū)能源、資源種類齊全，富集程度高，具有發(fā)展能源、原材料生產(chǎn)基地的優(yōu)勢，因此在科技投入方面重視對能源、原材料研究的投入。西部地區(qū)能源和礦產(chǎn)資源潛力巨大，而且豐富的水能與豐富的有色、稀有礦產(chǎn)空間組合理想，發(fā)展能源密集型工業(yè)得天獨厚。因此西部地區(qū)應(yīng)該加大對能源密集型工業(yè)科學(xué)研究，進一步完善、提高西部地區(qū)能源密集型工業(yè)的發(fā)展。

（三）從科研活動類型看地方財政科技投入

表5是我國2010年區(qū)域之間R&D資金按科研活動類型支出情況比較，首先從基礎(chǔ)研究來看，西部地區(qū)基礎(chǔ)研究投入額為36.6億元，占R&D資金投入總額的7.05%，是三個區(qū)域中占比最高的，其次為東部地區(qū)，基礎(chǔ)研究占R&D資金支出總額的4.34%，中部的投入比例最低僅為2.91%。顯然西部地區(qū)對基礎(chǔ)研究的投入過多，西部地區(qū)經(jīng)濟落后，資金相對缺乏，而基礎(chǔ)研究是一種投入資金量大、效益不明顯、外溢性強的科研活動，過多的投入并不能大幅的提高西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)競爭力，因此對于西部地區(qū)應(yīng)該把資金更多的投入到能夠具有明顯經(jīng)濟效益的研究活動中，如試驗發(fā)展。相反東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高，科技資金相對充裕，可以將更多的資金投入到基礎(chǔ)研究中，這同時也彌補了中央財政對基礎(chǔ)研究投入不足問題。其次在應(yīng)用研究投入方面西部地區(qū)仍然是投入比例最高的，其次為東部地區(qū)，西部地區(qū)最少，從理論來看同樣存在一定的不合理性，東部地區(qū)和中部地區(qū)應(yīng)該提高應(yīng)用研究的支出比例。最后對于試驗發(fā)展的投入，西部地區(qū)需要提高支出比例，中部地區(qū)可以適當(dāng)?shù)臏p少。整天來說，西部地區(qū)應(yīng)該適當(dāng)減少基礎(chǔ)研究的投入，而增加對試驗發(fā)展的投入，對于東部地區(qū)則是提高對基礎(chǔ)研究的支持，適當(dāng)減少試驗發(fā)展的投入。

四、結(jié)論

通過上述分析，本文得出以下結(jié)論：

（1）中央財政科技支出結(jié)構(gòu)存在不合理性。首先是對基礎(chǔ)研究的投入強度不夠，中央政府把過多的資金投入到了應(yīng)用研究中，而對具有很強公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)研究重視不夠。中央政府應(yīng)該加大基礎(chǔ)研究投入，對于應(yīng)用研究，中央政府可以通過引導(dǎo)地方政府去投入，尤其是經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，從而形成中央與地方相互配合、相互彌補的投入方式。其次政府在《綱要》中提出將能源、水資源、環(huán)境保護技術(shù)研究放在優(yōu)先發(fā)展的位置，然而在實際投入中，能源、資源和環(huán)境保護的支出比例近幾年不僅沒有增加反而出現(xiàn)了下滑。這顯然與國家發(fā)展戰(zhàn)略相悖。因此中央政府應(yīng)該調(diào)整相應(yīng)領(lǐng)域的支出比例，提高能源、資源、環(huán)境保護的投入比例。

（2）地方財政科技投入強度與地方經(jīng)濟發(fā)展水平具有相關(guān)性，經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)財政科技強度較強。如東部地區(qū)2010年財政科技支出占財政收入的2.27%，而西部和中部地區(qū)都不到2%。另外東部地區(qū)和中部地區(qū)對基礎(chǔ)研究投入較低，甚至低于西部地區(qū)。因此東部地區(qū)應(yīng)提高對基礎(chǔ)研究的投入比例，相應(yīng)的可以在試驗發(fā)展方面適當(dāng)減少資金的投入。

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注釋：

① 《國家中長期學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》

② 東部地區(qū)：包括北京，天津，河北，遼寧，上海，江蘇，浙江，福建，山東，廣東和海南11個省市。

③ 中部地區(qū)：包括山西，吉林，黑龍江，安徽，江西，河南，湖北和湖南8個省市。

④ 西部地區(qū)：包括內(nèi)蒙古，廣西，重慶，四川，貴州，云南，西藏，陜西，甘肅，青海，寧夏和新疆12個省市