宋棋

摘要：本文通過對美國稅收改革及其影響進(jìn)行研究，認(rèn)為美國在中長期將面臨一個(gè)實(shí)際意義上的財(cái)政缺口，減少支出和增加稅收都將有利于本問題的解決，并存在一些既能改善稅收結(jié)構(gòu)又能增加財(cái)政收入的可行方法。通過結(jié)合我國稅收體制的實(shí)際情況，本文對我國稅收改革提出了幾點(diǎn)啟示。

關(guān)鍵詞：美國；稅收改革；啟示

一、研究背景和展望

經(jīng)濟(jì)大蕭條及其后遺癥使得美國財(cái)政狀況面臨困境，雖然疲軟的經(jīng)濟(jì)可以從短期刺激中受益，但會(huì)造成中長期的預(yù)算缺口，即使在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)之后也是一樣。過去十年的稅收減少和支出增加、“大蕭條”和應(yīng)對當(dāng)期下滑的經(jīng)濟(jì)政策等導(dǎo)致了2012年和2013年預(yù)算赤字。在未來10年，或者說更長的時(shí)期，美國將面臨著更大的中央財(cái)政赤字，這一點(diǎn)令人擔(dān)憂。例如，Auerbach和Gale（2012）表示，在 “照常營業(yè)”政策的合理假設(shè)下，中央赤字在2013年和2022年之間將達(dá)到9.0萬億美元（占GDP的4.5%）；CBO 表示，若將調(diào)整期延遲到2018年，當(dāng)經(jīng)濟(jì)達(dá)到潛在GDP時(shí)，財(cái)政缺口將擴(kuò)大，額度達(dá)GDP的0.5%。如何解決中長期財(cái)政問題已迫在眉睫，而解決這些問題需要縮減開支和增加收入兩種手段。

二、稅收改革的措施和影響

（一）縮減稅收支出

由于未來的不確定性所帶來的計(jì)劃性支出預(yù)計(jì)增長將快于GDP的增長，縮減開支將成為解決方案的一部分，特別是對政府醫(yī)療保健計(jì)劃，近年來由于人口變化和醫(yī)療服務(wù)的相對價(jià)格上升，該計(jì)劃支出不斷上升并有持續(xù)上升的趨勢。另外，縮減開支有利于刺激經(jīng)濟(jì)增長。具體路徑有：建立一個(gè)具有廣泛稅基的稅收體系，并以同一稅率對各種資源和收入進(jìn)行征稅；擴(kuò)大稅基需要限制對抵免、減免稅項(xiàng)目的使用；對各種資源和收入的征稅應(yīng)以相同的有效稅率進(jìn)行征收；對優(yōu)惠利率，信貸和延期納稅的使用進(jìn)行限定。

（1）公平效率影響。首先，就分配效應(yīng)而言，逐項(xiàng)抵免、減免、尤其是對資本收益和股息分紅的優(yōu)惠稅率不利于低收入人群，但卻大大有利于那些高收入人群。其次，就調(diào)節(jié)效率而言，稅收支出的增加會(huì)導(dǎo)致低效率，原因如下：一是稅收支出減少所產(chǎn)生的效應(yīng)往往與提高所得稅稅率所產(chǎn)生的效應(yīng)形成對比，雖然法定邊際稅率的下降降低了有效稅率，但稅收支出的減少提高了有效邊際稅率，而這兩種效應(yīng)會(huì)互相抵消；二是除了高稅率的直接效率損失，稅收支出的政治經(jīng)濟(jì)性可能會(huì)導(dǎo)致間接的效率損失；三是通過稅收開支提供的政府服務(wù)，比起等量的經(jīng)費(fèi)開支可能會(huì)效率更低；四是大部分的稅收支出并不會(huì)糾正市場的失靈，而是導(dǎo)致資源配置的低效率。

（2）財(cái)政收入影響。首先，降低稅率會(huì)減少稅收支出的價(jià)值，但卻不產(chǎn)生新的凈收入；其次，稅收支出改革能潛在的大幅提高收入。然而，潛在收益會(huì)因如下原因有所減少：一是行為效應(yīng)可能會(huì)顯著地改變由稅收支出改革所增加的那部分稅收收入；二是如果延長布什的減稅政策，邊際稅率會(huì)更低，稅收支出的價(jià)值就會(huì)下降；三是改革所帶來的潛在收益可能會(huì)受到行政可行性及政治上的限制。

（二）增加稅收收入

大規(guī)模的財(cái)政缺口表明，實(shí)行大規(guī)模的縮減開支是唯一支出方面解決方案，但就公平效率而言，這通常不會(huì)對高收入家庭有很大的影響，而增加稅收則成為了高收入家庭承擔(dān)大部分赤字負(fù)擔(dān)的唯一方法。相對于允許赤字增長，利用征收本期稅捐的方式控制支出將更有效。然而稅收的增加不一定會(huì)減慢長期經(jīng)濟(jì)增長。稅收的變化對經(jīng)濟(jì)的長期影響主要體現(xiàn)在相對價(jià)格、激勵(lì)和稅后收入的直接改變以及國民儲(chǔ)蓄上。本文將具體討論如何設(shè)計(jì)合理的增值稅和碳稅（或汽油稅）以解決財(cái)政問題。

1、增值稅

盡管增值稅對美國來說還是個(gè)新稅種，但相比零售稅而言，增值稅更易執(zhí)行且擁有更好的管理結(jié)構(gòu)。經(jīng)驗(yàn)表明，增值稅是可控的，而且能夠帶動(dòng)稅收總收入的大量增加，對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響也最小。例如，2010年Toder 和Rosenberg估計(jì)，通過對所有消費(fèi)支出（除教育、醫(yī)療補(bǔ)助和醫(yī)療保險(xiǎn)、慈善組織以及中央和地方政府的支出）征收5%的增值稅，美國的稅收總收入將在2012年增加3550億美元，這一金額將占到GDP的2.3%。此外，增值稅至少還有一個(gè)值得注意的潛在優(yōu)勢：設(shè)計(jì)合理的增值稅可能有助于美國解決其自身的財(cái)政問題。

（1）公平效率影響。首先，就分配效應(yīng)而言，不少人擔(dān)憂增值稅的征收會(huì)影響到老年人群體，但事實(shí)并非如此。一是對低收入老年家庭，其主要收入來源于社會(huì)保障與醫(yī)療保險(xiǎn)，這些福利能很好地與通脹掛鉤，當(dāng)增值稅引起商品或保健服務(wù)消費(fèi)價(jià)格上漲時(shí)，低收入老年家庭并不會(huì)受到影響。二是對那些高收入老年家庭，其有能力支付由此產(chǎn)生的更多的稅收，擔(dān)憂難免有所夸大。三是就調(diào)節(jié)效率而言，具有廣闊稅基的增值稅不會(huì)扭曲相關(guān)的物價(jià)，不會(huì)扭曲家庭對儲(chǔ)蓄的選擇，也不會(huì)扭曲企業(yè)對新的投資、融資工具或者組織形式的選擇。然而，就像所得稅或者工資稅一樣，增值稅將會(huì)扭曲家庭在工作和休息之間的選擇。

（2）財(cái)政收入影響。由附加增值稅所帶來的稅收增長包括對現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)征收的一次性稅收產(chǎn)生的大量收入，以及赤字減少產(chǎn)生的大量收入。盡管有關(guān)增值稅遞減的擔(dān)心比較復(fù)雜，但這些擔(dān)心不能阻礙增值稅的創(chuàng)收，原因有二：一是當(dāng)我們考慮到分配的有效性時(shí)，整體稅收的累進(jìn)和傳輸體系才是核心，而增值稅能夠成為這個(gè)累進(jìn)體系當(dāng)中的一部分。二是存在一些能夠抵消增值稅對低收入家庭影響的政策。例如，Toder 和 Rosenberg在2010年估計(jì)，即使附加一筆固定家庭支出，甚至將當(dāng)期收入考慮進(jìn)來，增值稅在總體上也是累進(jìn)的。

2、碳稅或者汽油稅

本文的“碳稅”指代對二氧化碳以及其它溫室氣體的排放所征收的稅。相比其他稅種，碳稅具有顯著優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在：碳稅能夠以市場價(jià)格解釋外部性，提高資源有效配置，進(jìn)而解決外部性問題。大多數(shù)分析發(fā)現(xiàn)，碳稅能夠顯著減少碳排放量。碳稅可能刺激其他經(jīng)濟(jì)措施，如降低其他稅種的稅率或者降低赤字，降低美國經(jīng)濟(jì)對外國能源的依賴，并為節(jié)約能源、使用再生能源和生產(chǎn)高效節(jié)能產(chǎn)品創(chuàng)造更好的市場激勵(lì)機(jī)制。碳稅的實(shí)施也可以形成一種機(jī)制，逐步取消對生物燃料生產(chǎn)的針對性補(bǔ)貼。盡管碳稅對美國聯(lián)邦政府來說可能還是個(gè)新政策，但歐洲各國、北美地區(qū)以及加拿大等國家和地區(qū)都已先后征收了碳稅。

（1）公平效率影響。碳稅分配面臨的主要問題是，低收入家庭用于消費(fèi)的收入比例高于高收入家庭，因而將承受更重的稅收負(fù)擔(dān)。目前對碳稅分配效應(yīng)的研究已較為成熟，各種研究下的碳稅累退結(jié)果互有關(guān)聯(lián)，但程度不一。然而更重要的是，正如抵消增值稅分配影響的方式一樣，碳稅的累退影響有可能通過多種方式得以抵消，而這些方式中最為重要的是所得稅退稅，因碳稅引起的累退影響能夠得到解決。

（2）財(cái)政收入影響。一是碳稅能夠顯著提高稅收收入。例如，芬蘭和丹麥在2007年因碳稅增加的稅收收入大約為GDP的0.3%，瑞典為0.8%，同樣一個(gè)設(shè)計(jì)良好的碳稅在美國同樣能夠創(chuàng)造類似的收入。其他已經(jīng)開征碳稅的國家證明，碳稅的征收能夠削減赤字、補(bǔ)貼環(huán)保行業(yè)、減少其他稅收以及幫助低收入家庭抵消稅負(fù)等。二是征收更高的汽油稅可大幅增加政府稅收收入。CBO （2009）估計(jì)，十年內(nèi)每升增加50美分的汽油稅就能獲得近6000億美元的稅收收入（占GDP的0.3%）。相比碳稅，汽油稅涉及外部性生產(chǎn)物品的范圍更小，效果相應(yīng)低于碳稅，但仍有助于減排。一些分析人士建議征收變量汽油稅，有助于穩(wěn)住能源價(jià)格，減少經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，提供鼓勵(lì)生產(chǎn)可替代性能源的最低價(jià)格信號，并有利于增加稅收收入。

三、對我國稅收改革的啟示

（一）加快稅制改革步伐。以事權(quán)劃分財(cái)權(quán)財(cái)力，按稅種劃分收入，合理劃分稅權(quán)、設(shè)置稅種，在賦予地方適度稅收立法權(quán)的同時(shí)優(yōu)化地方稅的稅制結(jié)構(gòu)；努力調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以結(jié)構(gòu)性減稅推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革，例如，將結(jié)構(gòu)性減稅與清理整頓非稅收入結(jié)合，完善消費(fèi)稅制度，合理調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化個(gè)人所得稅在收入分配中的調(diào)節(jié)作用，改善收入分配格局，逐步實(shí)現(xiàn)“藏富于民”。

（二）加快增值稅轉(zhuǎn)型進(jìn)程。擴(kuò)大營改增轉(zhuǎn)型范疇，例如將營業(yè)稅中的建筑安裝、交通運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目改征增值稅，進(jìn)一步解決增值稅與營業(yè)稅的交叉征稅和稅負(fù)失衡問題；完善小規(guī)模納稅人稅負(fù)水平，貫徹公平稅負(fù)原則，適當(dāng)提高增值稅小規(guī)模納稅人的起征點(diǎn)，在考慮家庭負(fù)擔(dān)等因素的同時(shí)，根據(jù)具體實(shí)情，參照城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平，降低小規(guī)模納稅人稅負(fù)。

（三）推進(jìn)資源類稅收改革。開征環(huán)境稅、碳稅，設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮稅率設(shè)計(jì)的漸進(jìn)性、完善減免稅機(jī)制，同時(shí)注意保持稅收中性，例如，設(shè)定差異稅率并且主要對“下游”征稅，兼顧經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與環(huán)境效益，設(shè)置相應(yīng)減免條款，為節(jié)約能源、使用再生能源和生產(chǎn)高效節(jié)能產(chǎn)品創(chuàng)造更好的市場激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)新能源的推廣，提高能源利用率，切實(shí)發(fā)展“綠色經(jīng)濟(jì)”、“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、“低碳經(jīng)濟(jì)”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型，保障我國經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)增長。