王隆文

摘 要：現代行政決策是動態(tài)的政治化過程，表現為不同主體之間的意見綜合和利益權衡。傳統(tǒng)行政決策合法化分析框架局限于形式合法化分析，無法充分解釋和評價地方政府做出重大行政決策的科學性和民主正當性。從決策的法治化、科學化和民主化來說，特定區(qū)域內的重大行政決策應引入結合形式合法性、科學理性和民主正當性三個要素的復合式合法化分析框架，分析決策的正當性、合理性和有效性。

關鍵詞：重大行政決策；合法性；民眾參與；決策過程；地方政府

中圖分類號： D922.112 文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2013）05002105

一、研究的背景、對象及分析框架

行政決策傳統(tǒng)上是行政管理和政治學的研究范疇，國內行政法學界對該問題一度相對忽視。但是，隨著行政行為和行政法律關系的多樣化，行政決策尤其是重大行政決策開始進入行政法學的研究視野 （1）。目前，我國中央政府出臺的三個關于行政決策的規(guī)范性文件并未對重大行政決策事項進行界定，地方政府有關立法或規(guī)范性文件對重大行政決策事項的規(guī)定也不盡相同 （2）。但是，在特定區(qū)域范圍內，重大行政決策可以根據以下標準來確定：一是涉及的利害關系人的范圍，即影響到所轄區(qū)域內的所有人或人數眾多的人群即為重大決策；二是決策造成的影響，即造成大范圍、持續(xù)性的影響，且決策不當或失誤引發(fā)的不利影響具有不可逆性，也可認定為重大決策；三是決策實施的成本，即按照當地的財政收入或經濟發(fā)展水平，需要較大的人力、物力和財力投入的應為重大決策。[1]101

傳統(tǒng)行政法學基于“行政和法律一致性”的框架，從主體、程序、條件、內容等因素對行政決策的形式合法化分析有其局限性。因為行政決策尤其是重大行政決策并非政府的內部行政，往往涉及的是特定區(qū)域內的公共利益，本質上是公共政策的重要形式之一，行政決策的過程就是社會中不同價值偏好群體和不同利益階層的意見表達和利益平衡的過程，最終實現政策方案得到最大多數人的接受和認可，同時兼顧弱勢群體或特殊人群的利益。正是基于對行政決策過程的認識，國內行政法學界開始認識到決策的合法性應在“政府-社會”的二元框架下進行解讀。例如，王錫鋅教授認為，行政決策的合法化不應等同于形式合法化，行政與法律的一致性只能是決策合法化的最低標準，還應包括民眾對重大決策的參與、接受和認可等民主化要素，以及吸納專家咨詢意見、民眾合理意見等科學或理性要素，并相應提出了形式合法、技術理性、民主參與三個層面構成的“復合式合法化”分析框架[2]10-11。概括而言，重大行政決策合法性要素包括形式合法性（或稱“合法律性”）要素、民主性要素及理性要素，基本要求依次對應的是決策的法治化、民主化和科學化（3）。

復合式的分析框架有助于從程序和內容兩個層面對行政決策的合法化進行解讀，同時能夠在“公眾參與、專家咨詢、政府決策”三位一體的行政決策體制下分析三個主體各自的地位、作用及互動關系?；谏鲜鲇^點及思路，本文對特定區(qū)域內的重大行政決策合法性要素解讀擬從形式合法性、民主正當性、技術理性三個層面展開，并從中總結三者在復合式合法化框架下的各自地位及相互關系。

二、研究個案的基本情況

為保障成都市二環(huán)路改造工程順利施工，2012年3月29日，成都市建委、成都市交管局、成都市公交公司聯(lián)合召開新聞發(fā)布會，決定從2012年4月26日起到2013年7月31日的15個月期間，成都市二環(huán)路全線（限行時段為7：30至22：00）及七條放射性主干道（限行時段為7：30至9：30、17：00至19：00）將對本地及進城的外地牌照機動車實施尾號限行措施。本次限行只針對工作日，且每天限行兩個尾號，尾號限行的公式為“星期N和（N+5）”，即星期一限行的尾號為1和6。

這一限行政策引起了政府、公眾、學者和輿論的較大關注。根據騰訊大成網有關調查顯示（截至2012年3月30日數據），76%的參與者表達了反對意見，19%的人表示支持，其余5%的人表示不關心 [3]?？梢姟３^七成的受調查者表示了反對。這表明，決策過程中政府顯然缺乏了對民意的了解和溝通。批評者主要強調私權與公權的平衡，質疑這一政策能否堵得住公車，因為公車可以通過辦理通行證防堵；同時批評者亦質疑該政策無法做到私權主體之間的平等，堵不住富家車，因為富裕階層有多輛車甚至可以多買車。同時，部分學者指出該政策方案的出臺并沒有充分征求公眾的意見，決策本身就不科學、不民主。綜合以上反對意見可以發(fā)現，限行政策作為一項公共政策而言，支持意見與反對意見之間并非直接的對立，他們只是從各自的關切或角度對該政策表達看法。政府的立場強調的是政策的科學性，即做出政策依據的是詳實的基本事實、數據以及專家的科學論證；反對者追求的是政策的民主性和公平性，即便政策是科學有效的，也要充分尊重民意，并平衡好公權與私權以及協(xié)調好不同私權主體之間的利益。

針對本案而言，在特定區(qū)域范圍內，由于其涉及人群眾多、影響范圍廣、實施成本高，作為地方政府的重大行政決策個案納入討論具有典型性和代表性。研究議題設定后，本案涉及的政策目標——是否為民眾充分理解和接受、實現政策的手段是否科學、足夠合理（即體現人性化措施）、私權與公權是否很好平衡等核心問題均可納入“復合式合法化”框架進行討論。

三、決策形式合法性分析：依法行政視角

從憲法學層面來說，機動車限行是典型的公權對私權進行限制以及公權與私權平衡的問題。從公權力對私權的限制來說，機動車屬于有形財產，機動車尾號限行是政府對私人財產權的限制?！耙话阏J為，只有獨立于國家的、私人性質的法人（私法人）才可被視為憲法上的財產權主體。但是，在特殊情形下，由國家設立的公共性質的法人（公法人）也可被視為憲法的財產權主體。”[4]62這類作為公法人的財產權主體，國家設立的目的在于實現特定領域的公共利益，典型的如醫(yī)院、學校、公交公司等。本案中，機動車限行措施并非是對私人財產權的任意限制，而是一定時期內政府為實現特定領域內的公共利益而實行的臨時措施，具有合理性；同時，這種常態(tài)下的臨時措施亦要協(xié)調好與其他公共領域的關系，保證公民最基本的公共需求，公交車、出租車、長途客車、旅游客車及特種車輛（消防車、救護車、工程搶險車等）不受限正是出于保證社會日常的、基本的公共需求或公共安全不致受到影響。從公權與私權的平衡來說，政府公車（一般理解為供政府公務員專用的轎車）并非屬于憲法上的財產權。財產權本質上是相對獨立于國家意志的私人主體對抗國家的人權，以防止國家對私人財產權的任意剝奪和限制 （4）。國家是獲取和分配財政收入的財政權主體，其購買公車是用財政開支購買私人財產，將私物轉化為公物，享有對公車的所有權，而非作為人權的財產權。因此，公車受限更多體現的是政府在公權與私權之間的平衡，政府不貴公賤私，是憲法上公權與私權的“等量齊觀”。

此外，行政決策作為一種行政行為，必須在主體、程序及內容上符合行政法律、法規(guī)的規(guī)定。從主體上來看，限行政策是在一定時期內對特定區(qū)域范圍進行交通管制的臨時措施，并非永久性措施，由相應行政主管部門（成都市交管局）作出限行決定而非通過人大立法實施有關決定并無不妥。因此，決策主體的合法性在本案中不應受到質疑。就決策程序來說，并沒有相關法律做出規(guī)定。但是，成都市政府在政策制定過程中一定程度上重視了先前實行限行政策中民意的回應，在有關顯要位置設置了一些人性化的提示標志 （5）。然而，設置提示標志的人性化措施顯然無法有效應對公眾需求的回應，并沒有充分吸收其他城市實行限行案例中諸如緩沖期內不罰款、運送危重病人不受限、殘疾人不受限等合理的人性化措施（6）。此外，從決策內容來說，公務用車與私人車輛一并受限，以及公務用車受罰款規(guī)則的約束，體現了公平的原則；為確保公眾出行，公交公司對公交線路盲區(qū)進行公交線路覆蓋，增開公交線路、現有公交線路增加運力等措施也完全符合公共利益的需要。因此，決策內容整體上具有合理性。

總體而言，成都機動車限行政策的形式合法性應得到基本肯定。但是形式合法僅僅是行政決策的“最低限度合法化”，并不能很好地解釋和說明行政決策科學化、民主化的本質和要求，行政決策難以依靠簡單通過法律的傳送而獲得正當性 （7）。

四、決策民主正當性分析：公眾參與視角

在國家與社會的二元結構下，加之互聯(lián)網的快速發(fā)展有效改變了傳統(tǒng)社會中臣民相對于統(tǒng)治者的信息不對稱情況，涉及公共利益的重大行政決策明顯地表現為一種政治化的過程。隨著政治世俗化對公民民主意識的培養(yǎng)，公眾已經習慣于通過自身的價值偏好或利益傾向來評價政府決策，政府在行政決策中向公眾公開做出決策依賴的價值判斷、事實數據、專業(yè)意見等基本信息，并為公眾提供話語表達的條件和平臺，是賦予決策民主正當性的基本要求?；谏鲜鲋贫缺尘?，成都市機動車限行個案由于其涉及特定區(qū)域內人數眾多的多元群體的利益，本身應作為政府推動“公眾參與行政決策”的樣本，但從決策過程來看，該個案民主參與程度不足。

成都機動車限行政策設定為公共政策的議題具有倉促性，其從進入公眾輿論的視野到政府公布相應的政策方案均在同一天。據《中國青年報》報道，3月29日上午10點多， 名為“微成都”的微博賬號在騰訊、新浪微博上發(fā)布“獨家”消息（未注明消息來源），公布了本次成都機動車限行的時期、時間段、限行方法等內容。該消息在網絡上被廣泛轉發(fā)，并很快引起公眾輿論的極大關注。當天下午5點，成都市有關部門即召開了新聞發(fā)布會，證實了網上流傳的有關消息并公布了限行方案。可見，本次限行政策從作為政策議題為公眾知曉到政府公布相關方案的過程中，政府幾乎沒有留出讓公眾進行討論和意見發(fā)表的時間和空間，是對公眾參與決策的重大忽視，因而引起公眾的反對意見也就不足為奇。這反映了地方政府對重大決策事項認識還停留在以自我認知為主的誤區(qū)，沒有意識到民眾對自身經常性利益的關注可能導致政府本身認為的一般性決策演化為公眾輿論的焦點，進而也就忽視或減少公眾參與決策過程中政府本應有的作為。

這里需要說明的是，倉促出臺的限行政策并不導致其民主正當性的必然缺失，政府可在政策方案出臺到政策正式實施的政策過渡期內對有關輿論、專家和民眾的質疑和反對意見進行回應。但遺憾的是，從3月29日政策方案出臺到4月26日政策正式實施的長達28天時間里，成都市政府有關部門并沒有啟動諸如座談會、網絡調查、聽證會等富有建設性意義的公眾參與程序，進而導致決策民主正當性進一步虧空。

總之，民主參與程序的不足導致政府公信力的下降，導致政策合法性受到沖擊。從網絡上民眾對政府表達的大量反對聲音可以發(fā)現，公眾的民主期望受挫感容易引發(fā)負面政治心理，即“人們對權威的認同度在不斷下降……普遍存在一種逆反現象，凡是來自上邊的意圖、決定，都會引發(fā)出一種出自本能的反感和自發(fā)的抵制。”[5]12-13

五、決策的技術理性分析：科學決策視角

由于本次決策過程中，政府相對忽視程序民主，加之將技術理性簡單等同于工程技術專家的理論測算，一定程度上導致了決策科學性和理性的不足。從公共政策的決策過程來說，決策的技術理性依賴于兩類基本知識：一類知識是政策目標的設定和政策價值取向。公眾是這方面知識的權威，政府的主觀認知不能簡單取代公眾自身的價值判斷。另一類是實現政策目標的方案設計、實施及評估所需的專業(yè)知識。專家咨詢意見是專業(yè)知識的可靠來源。但是，專家咨詢的可靠性依賴于專家專業(yè)背景的多元性和競爭性，尤其不能單純依靠工程技術專家意見作為決策的專業(yè)意見。因為，任何一項具體的公共政策，其決策過程、程序本身就是一門專業(yè)技術，法律專家及公共政策專家的咨詢意見納入決策依據或參考不可或缺。

針對成都機動車限行個案而言，限行政策的公眾理性與專家理性的雙重不足必然導致政府“有限理性”的弊端暴露無疑，導致其政策方案合理性大打折扣?，F代社會是專業(yè)分工的社會，加之公共決策政治化的原因，導致政府自身的理性是極其有限的，其決策的技術理性必須依賴或借助于專家理性及公眾的理性，且二者不能有所偏頗，必須同等重視。

在本案中，一方面，政府由于忽視民眾參與程序，顯然側重把專家理性作為其決策合理性唯一來源。從政府3月29日召開新聞發(fā)布會對政策方案科學性的解讀可以看出，其對政策方案科學性的解釋基本源于交通專業(yè)技術部門的數據理論值 （8），并沒有說明其政策方案設計中充分考慮或吸納公眾的合理意見。單純以專家理性或科學測算的理論值作為方案設計的合理性依據，實踐證明并不完全可靠，有時甚至大大偏離公眾對政策的預期或價值偏好 （9）。公眾對政策方案技術理性的質疑主要集中于：制堵關鍵能否堵得住公車和富家車，公車可以辦理通行證；制堵治標不治本，只會從一條線堵成多條線；交通擁堵的原因不在于私家車的增多，在于公共交通的“歷史欠賬”，等等?？梢?，公眾對政府基于專業(yè)的技術理性依據并不買賬，應對其做出政策的技術理性依據進行重新審視。另一方面，成都市政府做出決策的專家理性亦遭到質疑。同樣從其對決策科學性的說明及決策過程中公眾參與程序的不足可以看出，決策顯然缺乏多元性和競爭性的專家咨詢，尤其是缺乏行政法學和公共政策領域的專家論證。正如一位行政法學者對本次決策民主化程度不足所作的評論，“我可以接受你的內容，但是不能接受你的程序”。

六、個案分析的基本結論

（一）行政合法化各要素的地位及互動關系

形式合法性、民主性和技術理性結合的復合式行政合法化分析框架，能夠在“公眾參與、專家咨詢、政府決策”三位一體的行政決策體制下，根據不同主體的角色或利益關切分析他們之間的互動關系。從行政決策的過程來說，各要素之間是一種均衡平等的關系，任何要素都不可偏頗或缺少，政府只是決策過程的組織者，承擔的是政策方案的實施、評估和政策資源的分配協(xié)調，不能以自身的有限理性簡單取代公眾理性和專家理性。從行政決策的結果來說，形式合法只是最低限度，民主正當性是行政結果最優(yōu)化的核心要素。公眾思想、意志的充分表達及其合理部分作為政府決策的依據是決策民主化的基本要求，決策民主化能夠帶動決策的科學化及合法化。換言之，“在這種公共管理民主化環(huán)境下，行政決策的制定和執(zhí)行是否具有合法性、正當性及有效性，不僅僅依賴于行政機關的主管愿望是否合理、決策方案是否合乎技術理性，關鍵在于行政決策是否能夠為社會公眾中的大多數人所認同和接受?！盵6]173

（二）對技術理性的重新審視

在成都機動車限行個案中，政府把技術理性似乎簡單定位或等同于工程技術專家或技術部門的測算理論值，這既沒有注重專家咨詢的多元化和競爭化，更沒有尊重和采納公眾的合理意見。事實上，政府的主觀愿望或者初衷并不能取代公眾對政策的價值判斷和偏好，有時公眾自身的立場完全與政府基于自身的理性判斷相差甚遠。此外，決策過程本身就是一門科學，不能單純以科學實驗或理論數據值作為專家咨詢意見，還應從推動決策的科學化、民主化角度充分吸納法律、政策等領域專家學者的意見。因此，決策中的技術理性在決策的科學化和民主化要求下應進行重新審視，政府基于其自身的有限理性必須在專家與公眾之間充分吸納多元化的合理意見，作為其技術理性的合理依據。

（三）重大行政決策認識和判斷的轉向

從決策過程來看，重大行政決策往往表現為政治化的過程。決策的政治化過程典型的特征就是動態(tài)性和不確定性。公眾的反響和回應是導致決策動態(tài)性及不確定性的重要原因。因此，在決策民主化背景下，政府對重大決策的認識應擺脫傳統(tǒng)上基于政府職能對重大決策事項的靜態(tài)認識，應將“是否為公眾關心、是否涉及行政區(qū)域內的眾多人群利益”作為是否為重大決策的評價標準 （10）。這就需要政府對民意進行充分地了解和溝通，并對民眾關注焦點的變化進行動態(tài)的跟蹤調查。

注釋：

（1）楊海坤教授在國內行政法學界較早關注行政決策問題，其在上世紀八十年代就主張行政法學研究應該關注行政決策，認為行政行為應包括行政決策行為、行政立法行為、行政執(zhí)法行為、行政司法行為和行政救濟行為。參見楊海坤：《中國行政法基本理論》，南京大學出版社1992年版，第256頁。

（2）我國中央層面并沒有關于行政決策的立法，僅有國務院出臺的2004年的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）、2008年的《關于加強市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）和2010年的《關于加強法治政府建設的意見》（以下簡稱《意見》）三個規(guī)范性文件。我國對行政決策立法更多持一種試驗性的態(tài)度，即通過地方先行先試為中央層面立法積累經驗，并適時吸納地方政府的有益經驗。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》（2008）規(guī)定的“重大決策必須經過調查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查和集體研究的五個必經程序”就被《意見》吸收，充分體現了中央政府對湖南經驗的認可。

（3）國務院2004年《綱要》規(guī)定的行政決策“實行依法決策、科學決策和民主決策”，以及2010年《意見》規(guī)定要“推進決策的科學化、民主化、法治化”，均體現對“復合式行政合法化”框架的關注。

（4）我國憲法學者李累在國內較早關注憲法財產權主體理論，認為憲法上的財產權主體應以“國家-社會”二分法為基礎，即憲法上財產權的主體是相對獨立于國家意志的私人自治主體。參見李累：《論憲法上的財產權——根據人在社會中的自治地位所作的解說》，《法制與社會發(fā)展》2004年第4期，第61頁-74頁。

（5）成都市政府充分總結了2011年8月20日至9月30日三環(huán)路單雙號限行的經驗，采取了包括在限行起點設置LED提示、在主要的進出城通道上安裝提示牌、通過廣播報紙手機短信等對交通參與者詳細解讀限行規(guī)則等人性化提示標志或措施。參見《成都尾號限行違規(guī)罰100元扣3分 公務車同樣適用》，http：//politics.scdaily.cn/bmxx/content/2012-03/30/content_3557143.htm？node=3760，2012年4月23日訪問。

（6）北京市2008年10月11日至2009年4月10日實行的機動車尾號限行政策實行了包括殘疾人不受限、危重病人不受限、第一周緩沖期不罰款等十項人性化措施。參見《“限行”人性化政策連發(fā) 我為“限行”支一招》，http：//society.people.com.cn/GB/86800/8162723.html，2012年4月22日訪問。

（7）王錫鋅教授認為，依法行政所依賴的形式合法化邏輯之所以在現代行政中面臨著合法化不足困境，主要是因為現代行政背景中所存在的“法”的多樣性以及行政活動政治化的現實，使得形式合法化發(fā)生作用所需的前提條件難以得到滿足。參見王錫鋅：《依法行政的合法化邏輯及現實困境》，《中國法學》2008年第5期，第74頁。

（8）成都市公安局交通管理局公布的實行限行政策后減少車流量的數據理論值為：周一到周五，將分別有21.75%、21.95%、21.38%、14.11%、20.81%的汽車不能進入限行區(qū)域。參見王鑫昕，甘球：《成都：機動車限行是否制堵良策？》，《中國青年報》2012年3月30日05版。

（9）近年來，我國地方政府重大行政決策的民主參與過程中，公眾通過自身價值偏好形成的合理意見促使政府改變甚至完全推翻政府最初方案設計科學依據的案例不在少數。以2007年廈門市民反PX事件為例，廈門市政府在12月8日開通了“環(huán)評報告網絡公眾參與活動”投票平臺，廈門市民在一天內投了5.5萬張反對票，支持票僅3000張。這表明政府最初對該項目的環(huán)境影響評價依據在公眾的價值偏好面前，其科學性大打折扣，最終不得不重視和采納民意。參見盧劍鋒：《行政決策法治化研究》，蘭州大學2010年博士論文，第82頁。

（10）一般來說，經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務作為政府的四項基本職能在行政管理體制改革的發(fā)展方向上已經基本確定，政府在行使上述職能過程中可以作出行政決策行為。參見王仰文：《重大行政決策合法性審查問題研究》，《理論月刊》2012年第1期，第101頁。

參考文獻：

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[3]王鑫昕，甘球.成都：機動車限行是否制堵良策？[N].中國青年報，2012-03-30（05）.

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