李通屏

中國人口生育政策已成為跨國界、跨學科的重大戰(zhàn)略問題，引起社會各界的廣泛關注。但絕大多數(shù)分析，都缺乏均衡的視角，特別是缺乏均衡、非均衡與制度變遷的視角，由此，在回答“中國人口政策向何處去?現(xiàn)行人口政策的基石是什么?中國經(jīng)濟發(fā)展、人口轉(zhuǎn)變、社會轉(zhuǎn)型還能在何種程度上支撐一孩偏向型人口政策?”諸如此類的討論時留下不少缺憾。另一方面，自瓦爾拉斯 (Walras)、馬歇爾 (Marshall)開創(chuàng)了經(jīng)濟學均衡分析方法以來，演進博弈論、比較制度分析等使均衡方法進一步升華。本文的目標是，把制度均衡、非均衡與制度變遷的分析，運用于人口政策領域，分析現(xiàn)行人口生育政策的演變，揭示現(xiàn)行政策的危機和政策創(chuàng)新的動力。

一、有效人口政策命題——基于制度均衡的觀點

(一)均衡制度觀

均衡制度觀提出了研究制度變遷的新方法。在博弈論框架下，經(jīng)濟學家分別將制度看作是博弈參與人、博弈規(guī)則和博弈過程中參與人的均衡策略。舒爾茨 (T.W.Schultz)、納爾遜(Nelson)等多在參與人的意義上使用制度①Schultz，T.W.，1968，“Institutions and the Rising Economic Value of Man”，American Journal of Agricultural Economy.Vol 50，December.，諾斯、赫爾維茨 (Hurwicz)等贊成規(guī)則論的觀點，但赫爾維茨已把分析引向均衡。肖特 (Shotter)是均衡觀的最早倡導者，格雷夫 (Greif)嘗試從博弈均衡角度給制度下定義，強調(diào)預期和組織是兩個相互聯(lián)系的制度要素①Greif，A.，1997，“Microtheory and Recent Development in the Study of Economic Institutions through Economic History”，in D.Kreps and K.Wallis(eds.)，Advances in economics and Econometrics:Theory and Applications 2.Cambridge:Cambridge University Press，pp.79－113;安德魯·肖特:《社會制度的經(jīng)濟理論》，上海財經(jīng)大學出版社2003年版。，而均衡制度觀的集大成者青木昌彥 (Aoki)把制度界定為“關于博弈如何進行的共有信念的一個自我維系系統(tǒng)。制度的本質(zhì)是對博弈均衡路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征”，代表了重復參與博弈的當事人自我維系的基本預期②［日］青木昌彥:《比較制度分析》，周黎安譯，中國遠東出版社2001年版。。均衡制度通過其概要表征——意會的或符號的——協(xié)調(diào)著參與人的信念。只要別人不忽略它，任何人都不敢不正視它的存在，從而對人們的策略選擇構(gòu)成影響。參與人基于共有信念而做出的策略決策共同決定了均衡的再生，均衡的再生反過來又強化了關于它的概要表征。一種均衡狀態(tài)的顯著特征可能客觀化，凝結(jié)為一種制度，一種具體表現(xiàn)形式只有當參與人相信它時才能成為制度。成文法和政府規(guī)制如果沒有人把它們當回事就不構(gòu)成制度。另一方面，一些沒有正式化的實踐只要參與人認為它們是域內(nèi)狀態(tài)的相關表征，就可以被看作是制度;而當參與人對它們的信念動搖了，它們就不再作為制度存在。

在濃縮信息的指引下，參與人開發(fā)出與博弈內(nèi)生規(guī)則相一致的技能和習慣。但環(huán)境發(fā)生重大變化時，這些技能和決策習慣可能同時出現(xiàn)問題，從而引發(fā)“制度危機”。只有當參與人的決策規(guī)則在新的條件下相互一致、信念系統(tǒng)相互趨同時，才能出現(xiàn)新的制度。制度轉(zhuǎn)型不僅僅是從一種均衡向另一種均衡的過渡，也可能是參與人從一定的決策規(guī)則集合下的均衡向其他 (如擴展的)決策規(guī)則集合下的均衡過渡。其間，各種決策規(guī)則被參與人不斷嘗試并相互競爭。

(二)有效人口政策命題

均衡制度觀也提出了考察人口政策及其演變的新思路，在均衡制度觀下，可以得出有效人口政策的如下命題:

1.有效人口政策是人口均衡發(fā)展的概要表征和信息濃縮，著眼于人口發(fā)展的非均衡。從本質(zhì)上講，人口政策是對人口均衡發(fā)展路徑的概要表征和信息濃縮，是所有參與人在促進人口均衡發(fā)展問題上的共有信念。人口均衡發(fā)展包括兩層含義:第一，在人口內(nèi)部，各因素之間的力量作用平衡。人口各因素內(nèi)部力量的平衡是指要素在相互作用的過程中都應向其理想狀態(tài)發(fā)展，不會由于其中某一個 (或多個)要素背離它的理想狀態(tài)而發(fā)展。第二，人口作為一個整體，應該與外部各方面因素的力量相平衡③關于人口均衡發(fā)展的討論可參見于學軍、翟振武、楊凡、李建民、穆光宗的討論《為什么要建立“人口均衡型社會”?》，《人口研究》2010年第3期。。

從人口的內(nèi)部均衡看，人口再生產(chǎn)均衡是人口均衡的首要前提。在人類歷史上，人口再生產(chǎn)均衡有兩種狀態(tài):一是高出生率和高死亡率的均衡 (簡稱高位均衡)，二是低出生率和低死亡率的均衡 (簡稱低位均衡)。從人口外部均衡看，人口規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和分布必須與社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，與自然資源環(huán)境承載力相適應。從外部均衡看，人口均衡發(fā)展包含了人口系統(tǒng)、自然系統(tǒng)和社會經(jīng)濟三大系統(tǒng)。而人口系統(tǒng)和自然系統(tǒng)具有“惰性”，其變化相對緩慢、周期較長。但是，社會經(jīng)濟系統(tǒng)中的變量則非?；钴S，并且往往引起其他兩個系統(tǒng)要素的變化，從而使三個系統(tǒng)的均衡關系具有動態(tài)性。當社會經(jīng)濟條件變化時，特別是科學技術快速進步時，都會使人口與社會經(jīng)濟和資源環(huán)境關系發(fā)生變化，導致人口均衡點改變。

基于人口政策的這一本質(zhì)，不難發(fā)現(xiàn)，之所以需要人口政策，是因為不同人口政策的一個共同目標是關注人口發(fā)展的非均衡問題，引導人口向均衡發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。而其他社會經(jīng)濟政策并不必然具備這項功能。如經(jīng)濟政策為解決經(jīng)濟問題服務，資源環(huán)境政策為解決生態(tài)環(huán)境問題服務，狹義的社會政策服務的領域是狹義的社會領域和社會問題。不同的社會經(jīng)濟政策有不同的側(cè)重點，不能相互替代。

2.有效的人口政策具有時期性或歷史性。人口政策總是指導一定時期的人口發(fā)展，以達到一定的政治經(jīng)濟目的。在不同時期，人口發(fā)展面臨不同的矛盾和問題，因此就出現(xiàn)了解決不同矛盾和問題的方法和措施，形成不同的人口政策。譬如，在人類歷史的大部分時期，人口再生產(chǎn)類型屬于原始型和傳統(tǒng)型，人口死亡率高、增長緩慢，因此多生多育成為生存法則。而當人口再生產(chǎn)類型由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變時，高出生率－低死亡率－高自然增長率的再生產(chǎn)模式，顛覆了原來倡導的美德和習慣。而當今完成人口轉(zhuǎn)變的國家，或者執(zhí)行鼓勵人口增長的政策或者放棄帶有傾向性的人口控制政策。這種演變趨勢表明，在人類歷史上沒有永恒的人口政策，即控制人口增長不是永恒的，鼓勵人口增長也不是永恒的。其中的原因在于環(huán)境發(fā)生了重大變化，原來的決策規(guī)則會產(chǎn)生問題。制度被“視為當然”的部分開始受到懷疑，參與人被迫參照現(xiàn)存制度之外的新信息，重新審視他們自己的決策規(guī)則。

3.有效人口政策具有效率性或福利性。有效的人口政策必須滿足人們對利益最大化的追求，具有帕累托最優(yōu)性。一種制度安排是從一個可供選擇的制度安排集合中選出來的，其條件是它比這個集合中的其他制度安排更有效，即它能使當事人獲得比其他制度安排更多的凈收益。有效的人口政策是一種均衡，不存在來自不均衡的獲利機會，家庭、企業(yè)或宏觀上的國家，都不能從政策的改變中獲得額外利益，遵從的得益大于不執(zhí)行的利益，改變這個政策得不償失。如果任何一個人偏離了這一政策，其他人中的一些或全部也會偏離，在反復出現(xiàn)的博弈中，采用偏離策略的所有當事人都要比與這一政策對應的得益低。因此，有效的人口政策也是所有參與人為追求利益最大化達成的均衡，沒有人想改變它，也沒有人有能力改變它。

4.有效人口政策與其他制度安排是相互協(xié)調(diào)的。制度結(jié)構(gòu)中制度安排的實施是相互依存、密切關聯(lián)的。有效人口政策的協(xié)調(diào)性是指在環(huán)境變化時，人口政策仍具有適應能力，能夠容忍其他政策的改變，對于環(huán)境連續(xù)性變化和微小動蕩的剛性，在變化的環(huán)境中仍能有效發(fā)揮其功能。

二、人口政策演進框架

人口政策受多種因素影響，這些因素大致包括政策環(huán)境和參與人兩大類 (如圖1)。環(huán)境因素又包括人口自身因素和人口與外部關系因素。人口自身因素包括人口發(fā)展狀況和原有人口政策;人口與外部關系因素包括制度結(jié)構(gòu)中的其他制度安排以及人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境所形成的對比關系 (簡稱人地關系)。參與人因素即政策涉及的當事人，包括政策需求者、政策供給者以及政策影響者和影響政策者。政策在參與人與環(huán)境因素的交互作用中產(chǎn)生和演化。這些因素的作用機制如下:

圖1 人口政策演進框架

1.人口發(fā)展狀況。人口政策是對一定時期人口發(fā)展狀況的反映，一定時期的人口發(fā)展狀況是人口政策形成的重要依據(jù)，不同的人口發(fā)展狀況對人口政策形成不同的需求。

2.原有人口政策。它主要以路徑依賴的方式影響以后的制度安排。某項制度一旦被選擇，也就成為人們知識或信念的一部分。那些穩(wěn)定下來的制度以及相關的知識，給生活在制度中的人們以相當強的信念，使他預期到自己行為選擇的后果，不會輕易選擇制度不允許的行動方式，更難主動改變現(xiàn)行制度。從而對已有經(jīng)驗和知識的依賴得到強化，制度和制度調(diào)整下的行為就形成一個自增強的循環(huán)機制。路徑依賴使得最初的選擇影響了后來的整個過程。一旦進入某個穩(wěn)定狀態(tài)，那就很難脫離它。這種路徑依賴和鎖定效應，大大增加了學習其他文明成果、推動社會制度變革的難度和變革過程中的波折。社會結(jié)構(gòu)和制度的突變和躍遷，只能取決于其內(nèi)部的強烈震動或外部的巨大沖擊。如我們在工業(yè)化尚未啟動、長期處于小農(nóng)經(jīng)濟氛圍下形成的多子多福觀念，從或明或暗的鼓勵人口轉(zhuǎn)向嚴格控制人口增長，經(jīng)歷了很多曲折、反復和痛苦的選擇，其原因在于我們事實上已陷入一種路徑依賴或鎖定狀態(tài)，打破這種鎖定狀態(tài)，需要一場深刻的革命。同樣，現(xiàn)在關于放開二胎的主張，不亞于打破又一種形式的路徑依賴和鎖定狀態(tài)，采行這種新主張，同樣不會一帆風順。

3.制度結(jié)構(gòu)中的其他制度安排。有效的制度安排是制度結(jié)構(gòu)中其他制度安排的函數(shù)，某個特定制度安排的變遷，可能引起其他制度安排的服務需求。因而，人口政策必然受制于其他制度安排。如:憲法、基本價值觀、經(jīng)濟社會政策、資源環(huán)境政策等。譬如，新中國成立以后，先后于1954年、1975年、1978年和1982年頒布了四部憲法，并于1988年、1993年、1999年和2004年先后四次進行了修改。作為根本大法，憲法是所有法律、政策制定的總規(guī)則。再譬如基本價值觀，如發(fā)展觀的演化，自由、民主等新觀念都會對人口政策產(chǎn)生影響。經(jīng)濟政策或制度的根本變化，如短缺經(jīng)濟條件下的政策轉(zhuǎn)變?yōu)檫^剩經(jīng)濟下的政策、注重效率向公平與效率兼顧政策的演變，從抑制消費到刺激消費的制度性轉(zhuǎn)變、由出口導向到進口替代、由出口拉動到擴大內(nèi)需，都會使政策的選擇集擴大或縮小，或者增大原有政策的實施成本，或者減少原有政策的凈收益，使原有政策不合算，出現(xiàn)制度不均衡。

4.經(jīng)濟發(fā)展及其戰(zhàn)略。作為上層建筑的人口政策是由經(jīng)濟基礎直接決定的，而生產(chǎn)力是發(fā)端的、首要的因素。在一定的歷史階段，主要是生產(chǎn)力的發(fā)展水平?jīng)Q定著各時期人口發(fā)展狀況。正是這個緣故，制定人口政策，主要是從當時的生產(chǎn)力狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平出發(fā)的。中國1949年后的很長時期，經(jīng)濟發(fā)展慢、主要經(jīng)濟指標長期處于低水平，是典型的短缺經(jīng)濟。同時，長期推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，投資很多，創(chuàng)造的就業(yè)機會很少，不僅不能吸收農(nóng)村勞動力到城市非農(nóng)部門就業(yè)，甚至城市自身的就業(yè)問題也難解決。這種人口多、底子薄和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國情，使得控制人口過快增長，成為短缺經(jīng)濟條件下的必然選擇。如果沒有外在人口政策的干預，不僅人口生育率下降很慢，而且很難擺脫低水平陷阱和消除短缺。改革開放以來，中國逐漸擺脫了短缺經(jīng)濟和低水平陷阱，逐漸放棄了計劃經(jīng)濟時代的趕超戰(zhàn)略，經(jīng)濟發(fā)展越來越遵循比較優(yōu)勢原則①曾毅、李玲、顧寶昌、林毅夫:《21世紀中國人口與經(jīng)濟發(fā)展》，社會科學文獻出版社2006年版。，人口生育率下降的內(nèi)生機制逐步生成以及人口轉(zhuǎn)變的完成，原有政策的邊際收益下降，甚至出現(xiàn)了原來制度框架下不可能得到的獲利機會，這些都形成了對新制度的需求。

5.人口與資源、環(huán)境。資源環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的自然基礎，自然資源的數(shù)量、質(zhì)量狀況如何對人口發(fā)展具有一定影響。所以，制定人口政策、決定人口發(fā)展方向，必須考慮本國的自然環(huán)境。當然，不結(jié)合人口狀況，也很難得出自然環(huán)境狀況的正確結(jié)論。

6.參與人因素。包括政策的制定者、政策管理或服務的對象或政策影響誰、政策由誰實施以及第三方等等。任何政策的形成和演變都是參與人和政策環(huán)境交互作用的結(jié)果，是參與人的博弈均衡。

一般說來，人口發(fā)展狀況、原有人口政策、整體的制度安排與結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展及其戰(zhàn)略和人口、資源與環(huán)境所形成的人地關系構(gòu)成人口政策環(huán)境，并成為所有參與人的共同信息。依據(jù)共同信息，參與人形成有關人口均衡發(fā)展的不同戰(zhàn)略，在反復出現(xiàn)的博弈中，各種決策規(guī)則被參與人不斷嘗試，進而從眾多的決策規(guī)則中分離出一種參與人都認可、都相信的共同知識，在供給方形成條文化、客觀化的政府規(guī)制，并在各參與人處得到實施，從而凝結(jié)成共有信念。在各種影響因素當中，一定時期的人口發(fā)展狀況是人口政策形成的重要依據(jù)。原有人口政策以路徑依賴的方式影響以后的制度安排和政策演變。整體性制度安排和制度結(jié)構(gòu)也成為選擇人口政策的重要環(huán)境。由于制度結(jié)構(gòu)中各種制度安排的相互關聯(lián)，某個特定制度安排的變遷，可能引起其他制度安排的服務需求，導致嚴重的制度非均衡。經(jīng)濟發(fā)展及其戰(zhàn)略、人口與資源環(huán)境等形成的人地關系內(nèi)生不同的人口需求，誘發(fā)新的規(guī)則。

三、人口政策演變的均衡與非均衡

1949年后中國人口政策的演變分為六個階段，呈現(xiàn)出均衡、非均衡交替發(fā)展的態(tài)勢。

(一)無生育政策階段 (20世紀50年代)

這是建國后最早形成的人口政策均衡。其主要原因在于中國歷史上傳統(tǒng)人口再生產(chǎn)類型所形成的路徑依賴，而打破這種路徑依賴和制度鎖定的力量還不夠強大。由于新中國剛剛成立，人民政權(quán)立足未穩(wěn)，再加上人口迅速增長給社會經(jīng)濟發(fā)展的嚴重后果尚未充分顯現(xiàn)。另一方面，雖然大規(guī)模戰(zhàn)爭結(jié)束、生活安定和醫(yī)療衛(wèi)生、營養(yǎng)條件改善導致死亡率下降，但人們對戰(zhàn)爭導致的大規(guī)模人口減損仍然心有余悸。所以，原有的無生育政策同當時人口再生產(chǎn)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)仍然保持著暫時均衡，沒有改變無生育政策的強大動機，也沒有強大力量打破這種均衡。

(二)城市有規(guī)定、農(nóng)村無政策，實施局部的制度改良階段 (1963-1972年)

20世紀50年代中期，人口迅速增長給社會經(jīng)濟帶來的嚴重后果逐步顯現(xiàn)，節(jié)制生育的思想開始形成。1962年以后，中共中央、國務院要求在城市和人口稠密的農(nóng)村“提倡節(jié)制生育，適當控制人口自然增長率”。由此形成了城市有規(guī)定、農(nóng)村無政策的“二元結(jié)構(gòu)”。形成這種政策格局的原因有如下方面:

一是城市人口不均衡發(fā)展態(tài)勢尤為突出。第一，城市人口的死亡率下降幅度大于全國和農(nóng)村水平。除三年困難時期外，1954－1962年，我國城市人口的死亡率已經(jīng)穩(wěn)定在10‰以下，農(nóng)村人口的死亡率直到1966年才首次下降到10‰以下，城市的自然增長率則遠遠高于全國平均水平。如1954－1960年的多數(shù)年份，市的自然增長率高出縣10個千分點以上①劉洪康、吳忠觀主編:《人口手冊》，西南財經(jīng)大學出版社1988年版，第326頁。。第二，城市人口的快速增長同經(jīng)濟社會系統(tǒng)的矛盾日益突出，如住房和其他公共資源變得異常緊張。

二是以馬寅初為代表的人口學家、經(jīng)濟學家發(fā)現(xiàn)原有制度的低效率以及新制度在科技發(fā)展和資金積累方面可能的收益。由于馬寅初等社會有識之士的強烈呼吁，原有制度已經(jīng)造成和可能造成的危機引起了社會決策層的關注，舊制度的非均衡愈益凸現(xiàn)，人們對舊制度的不滿意、不滿足逐漸轉(zhuǎn)化為對節(jié)制生育 (計劃生育)的需求，并極大提高了新制度的供給能力。

(三)全面推行“晚、稀、少”生育政策階段 (1973-1980秋)

1970年代初到1980年，是我國形成以“晚、稀、少”為中心的計劃生育具體政策、全面推行計劃生育工作的全新的制度安排時期。1973年，國務院成立了計劃生育領導小組，各省、市、自治區(qū)成立了相應機構(gòu)，計劃生育全面展開。1975年提出，按“晚 (晚婚晚育)、稀 (生育間隔)、少 (少生)”的要求，把計劃生育落實到人。1978、1979年，提倡一對夫婦生育子女最好一個、最多兩個……對三胎及其以上的要從經(jīng)濟上加以限制。其后，人口政策表述為:控制人口的數(shù)量，提高人口的素質(zhì)。相應地，計劃生育中的“晚、稀、少”，發(fā)展成為“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”，這一政策執(zhí)行到1980年秋。回顧控制人口政策的形成過程，其原因可作以下解釋:

第一，人口內(nèi)部不均衡發(fā)展已經(jīng)有了長期積累。到1972年，中國人口已經(jīng)由1949年的5.4億人增加到8.7億人，凈增人口數(shù)量是新中國成立前109年 (即1840－1948年)的2倍多。

第二，人口系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的不均衡已經(jīng)達到了非常嚴重的地步。與1957年比較，中國的社會經(jīng)濟發(fā)展幾乎處于停滯狀態(tài)，人均收入沒有增加，城鎮(zhèn)居民人均居住面積顯著下降，短缺向社會發(fā)展到各個方面蔓延?？梢哉f，到1970年代，生育控制政策已成為舉國上下糾正人口發(fā)展不均衡的空前共識。

第三，控制人口、節(jié)制生育知識的進一步積累和領導人認知的改變。如人口科學與人口理論逐步建立起來，提出人口再生產(chǎn)要適應物質(zhì)再生產(chǎn)的理論，對馬寅初新人口論開始重新認識。1970年周恩來總理提出了計劃生育問題，1971年國務院下發(fā)了《關于做好計劃生育工作的報告》，強調(diào)貫徹落實毛主席“人類要控制自己，做到有計劃地增長”的指示。這種“漸進決策”的生育政策模式，大大加快了人口轉(zhuǎn)變的進程，緩解了人口對社會經(jīng)濟發(fā)展的巨大壓力。

(四)打破均衡、嚴格推行一孩政策階段(1980年秋-1992年)

“晚、稀、少”政策的實施，在恢復人口系統(tǒng)內(nèi)部均衡方面取得了顯著成效，全國總和生育率由1970年的5.812下降到1980年的2.238，年凈增人口數(shù)由2321萬降至1163萬，自然增長率由25.83‰大幅度下跌到11.87‰。但在恢復人口外部系統(tǒng)的均衡方面，由于“文化大革命”和時滯效應而效果不彰，由此導致這種合理的、均衡的生育政策向內(nèi)在不穩(wěn)定的“一胎”政策發(fā)展。

1980年9月，國務院正式宣布，在今后二三十年內(nèi)，“除了在人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外，要普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子”。其后不久，中共中央發(fā)出了《關于控制人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》，強調(diào)“普遍提倡一對夫婦只生一個”的政策。1982年把計劃生育明確為基本國策:“農(nóng)村普遍提倡一對夫婦只生一個孩子，某些群眾確實有實際困難要求生二胎的，經(jīng)過審批可以有計劃地安排。不論哪種情況都不能生三胎?！边@一政策雖然在80年代中期有過微調(diào)，但基本上保持了一胎化的總體格局。80年代末至90年代初，許多省、市、自治區(qū)相繼出臺了《計劃生育條例》及其相關政策。1991年5月，中共中央、國務院《關于加強計劃生育工作，嚴格控制人口增長的決定》指出，計劃生育“已經(jīng)到了刻不容緩、非抓緊不可的地步……”。同時，計劃生育的地方性法規(guī)進一步完善，對已出臺的《計劃生育條例》制定了更加嚴厲的《實施細則》，對完不成人口計劃生育的單位及其黨政領導在評先、提拔等方面實行一票否決，對主要領導直至降職使用、就地免職。這種背景下，一些縣、鄉(xiāng)幾乎取消了“計劃內(nèi)二胎”。

嚴厲人口控制政策是高人口增長和國民經(jīng)濟長期停滯、近乎崩潰邊緣，同時又想迅速改變這種狀況的產(chǎn)物。它是在新制度的收益已經(jīng)顯現(xiàn)的基礎上實施的。這種更加嚴厲的政策措施，反映出對人口政策的過分崇拜和治理人口膨脹的急躁情緒，以致于形成越來越偏離人口規(guī)律的不穩(wěn)定、不均衡的生育政策。

(五)嚴厲生育政策的穩(wěn)定發(fā)展階段 (1993年以來)

努力消除嚴格生育政策的內(nèi)在不穩(wěn)定性，其實施有以下特征:(1)在現(xiàn)行政策框架內(nèi)，力求通過總結(jié)新經(jīng)驗，形成新思路，強化對育齡夫婦的服務意識，在“抓緊”的前提下，在“抓好”上下功夫。(2)加強計劃生育的組織領導，強化法制建設。從1991年4月開始，中共中央、國務院連續(xù)15年召開了一年一度的計劃生育工作座談會，強調(diào)一把手親自抓、負總責。2001年12月，全國人民代表大會通過《中華人民共和國人口與計劃生育法》。重申實行計劃生育是基本國策，穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女。但具體辦法由省級人民代表大會或者其常務委員會規(guī)定。(3)探索計劃生育與發(fā)展市場經(jīng)濟、勤勞致富奔小康、建設幸福文明家庭相結(jié)合的經(jīng)驗，推進計劃生育工作機制實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”，即由抓計劃生育向與社會經(jīng)濟發(fā)展密切結(jié)合和采取綜合措施解決人口問題轉(zhuǎn)變;由以社會制約為主向逐步建立利益導向與社會制約相結(jié)合和宣傳教育、綜合服務、科學管理相統(tǒng)一的機制轉(zhuǎn)變。90年代以來的中國人口發(fā)展表明，這種努力是有成效的。但并不能從根本上消除人口政策的內(nèi)在矛盾——內(nèi)在不穩(wěn)定。

(六)人口生育政策的最新發(fā)展

一是政策組織與執(zhí)行機構(gòu)的演變。1981年成立國家計劃生育委員會，并在全國建立起相應的組織機構(gòu)。為適應社會主義市場經(jīng)濟體制建設和計劃生育綜合治理的新形勢，1992年后，一些縣市率先將計劃生育委員會更名為人口與計劃生育委員會 (局)、人口委員會 (局)，2003年，國家計劃生育委員會更名為人口與計劃生育委員會。

二是由突出人口控制逐步轉(zhuǎn)到更寬泛的其他人口領域。1991－2005年，中共中央、國務院召開了15次專門會議。由最初的計劃生育工作座談會 (1991－1996年)逐步演變?yōu)橛媱澤铜h(huán)境保護工作座談會 (1997－1998年)、人口資源環(huán)境工作座談會 (1999年后)。在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃 (規(guī)劃)的制定中，1990年、1995年和2000年編制的五年計劃，都把“嚴格控制人口增長”作為重要內(nèi)容。而從“十一五規(guī)劃”開始，雖然強調(diào)“堅持計劃生育的基本國策，穩(wěn)定人口低生育水平”，但對人口問題的關注，已從僅僅專注于嚴格控制人口增長逐步轉(zhuǎn)到人口與經(jīng)濟、社會和資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

三是計劃生育指導思想的重大轉(zhuǎn)變。由計劃生育到人口和計劃生育再到統(tǒng)籌解決人口問題是指導思想的兩次重大轉(zhuǎn)變。第一次轉(zhuǎn)變，從1992年提出社會主義市場經(jīng)濟的目標模式到90年代中后期提出從可持續(xù)發(fā)展的高度認識人口問題。國家計劃生育委員會更名為人口和計劃生育委員會，標志著第一次轉(zhuǎn)變已經(jīng)順利實現(xiàn)。第二次轉(zhuǎn)變從2000年提出穩(wěn)定低生育水平到現(xiàn)在，《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》和《十二五規(guī)劃綱要》，突出強調(diào)“全面做好人口工作”。

四是更多體現(xiàn)人文關懷。近年來，絕大部分地區(qū)實施“雙獨”政策 (即夫妻雙方均為獨生子女的，可生育第二個孩子)，部分地區(qū)也在思考“單獨”政策。全國實行了“三項制度”，即農(nóng)村部分計劃生育家庭的獎勵扶助制度、“少生快富”工程、計劃生育家庭特別扶助制度。另一項變化是許多地區(qū)在考慮對計劃生育手術后遺癥給予醫(yī)療補貼，等等。

總之，這些變化一定程度緩解了新形勢下人口和計劃生育工作面臨的突出矛盾，但由于現(xiàn)行生育政策的內(nèi)在不穩(wěn)定性，這些努力和措施仍然不能從根本上解決我國人口發(fā)展的非均衡問題。

四、現(xiàn)行生育政策的非均衡分析

(一)現(xiàn)行生育政策非均衡的表現(xiàn)

現(xiàn)行生育政策雖然在局部進行了調(diào)整，一定程度緩解了新形勢下人口和計劃生育工作面臨的突出矛盾，但無法從根本上解決我國人口發(fā)展和人口政策的非均衡，甚至演變成日益嚴重的制度危機。

1.“最穩(wěn)定”的國策與“最不穩(wěn)定”的地方性人口與計劃生育條例。中央雖然多次重申穩(wěn)定現(xiàn)行政策，但各省的《計劃生育條例》則改來改去。在20世紀80年代中期開始，各地區(qū)出臺了《條例》，迅速發(fā)展到除西藏以外的所有省、市、自治區(qū)，但在不到25年的時間里卻多次修訂，少則五、六次，多則近十次，但仍然矛盾重重，難以化解各方的利益糾葛。各級人口和計劃生育部門似乎更加忙碌，頻頻出臺的利益導向政策林林總總，但真正落實的并不多。

2.二孩生育政策供給不足。雖然提倡只生一個的獨生子女政策，但實際執(zhí)行中，絕大多數(shù)育齡群眾的生育權(quán)力被嚴格框定在生與不生之間 (0－1之間)。二孩生育政策也僅限于甘肅酒泉、河北承德、湖北恩施、山西翼城等覆蓋人口840萬、僅占全國不足0.7%人口的地區(qū)試行。盡管這些地區(qū)的出生率、自然增長率、生育率、出生性別比等都低于或接近于與它們條件相似但實行“一孩半”政策的地區(qū)，但并未在更大范圍內(nèi)試行①參見《人口研究》編輯部、顧寶昌主持《二孩生育政策地區(qū)的實踐及啟示》，《人口研究》2008年第4期。?！岸⑸摺钡墓┙o力度和范圍不能滿足更多人的需求。

3.現(xiàn)行生育政策與其他社會經(jīng)濟政策不兼容。這個問題已引起實際部門和多數(shù)研究工作者的注意。歸納起來，這些不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在:

普惠制惠民政策與計劃生育基本國策之間形成的導向沖突。十六屆四中全會以來，中國實行了一些惠民政策，分別覆蓋了農(nóng)民增收、改善公共服務和社會管理等方面。由于這些政策基本不考慮受益人是否實行計劃生育而進行資格認定或區(qū)別待遇，由此導致了與計劃生育基本國策導向上的不一致②崔麗、蘇楊、楊文莊:《惠民政策背景下計劃生育政策面臨的挑戰(zhàn)和對策》，《中國發(fā)展觀察》2007年第9期。。如促進農(nóng)民增收政策的一視同仁，使得剛剛推行的計劃生育獎勵扶助制度相形見絀;按人頭計算的占地補償政策、教育方面的“兩免一補”政策、農(nóng)村最低生活保障政策等都變相地提高了多生孩子者的收益，甚至人為設定了不利于執(zhí)行計劃生育政策的障礙。如農(nóng)村合作醫(yī)療政策明確規(guī)定計劃生育手術后遺癥不屬于其覆蓋范圍。

一些政治、經(jīng)濟、社會管理政策與計劃生育基本國策不兼容。如“一票否決落實”不到位，湖南省反映，大部分地區(qū)只是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級干部的評先評優(yōu)和提拔調(diào)動征求過人口計生部門的意見，而對副處以上干部以及人大代表、政協(xié)委員的推薦選拔基本沒有計劃生育方面的審查。再如，違法生育處理偏輕，對違反計劃生育的特權(quán)人物不敢處罰或從輕處罰。還有，戶籍改革、戶口登記、變更和戶籍遷移等方面不需提供計劃生育方面的證明，等等。

計生家庭的“先富后窮”與超生家庭的“先窮后富”形成強烈反差。2009年7月，筆者對湖北省陽新縣、武漢市、安陸市和應城市270戶非農(nóng)業(yè)居民的調(diào)查，年齡50歲以上的獨生子女父母，月收入1500元以下的戶占47.8%，2000元以下的為68.4%。從人均消費看，半數(shù)的家庭月人均消費為415元，500元以下的62.7%，600元以下的77.7%，700元及以下的85%，人均超過1000元的僅2.6%。由此估算，50%的家庭年人均消費不足5000元。人均可支配收入和人均消費性支出，遠低于全國平均水平，也大大低于當?shù)爻擎?zhèn)居民的平均水平。從收支平衡看，40%的家庭收不抵支。認為自己是高收入和中等收入戶的比例，不到全部樣本量的三分之一，而認為自己是低收入和困難戶的比重高達68.2%。在農(nóng)村，這種情況也成為計劃生育政策與相關政策面臨的困境之一。③陳建先:《計生政策與農(nóng)村相關政策的反思》，《重慶行政》2007年第3期。

現(xiàn)行政策存在制度以外的凈收益。制度均衡意味著“現(xiàn)存制度安排的任何改變都不能給經(jīng)濟中的任何個人或任何個人的團體帶來額外收入”④Davis，Lance，and Douglass C.North，1970，“Institutional Change and American Economic Growth:A First Step Toward a Theory of Institutional Innovation”.Journal of Economic History，30.pp.131 －149.。如果至少一個人從政策改變中得到了好處而其他人的福利不降低，那就意味著現(xiàn)行的制度安排不是帕累托最優(yōu)。“花費金錢買著生、利用關系騙著生、跑到外地躲著生、無視法規(guī)強行生”的問題在一些地方愈演愈烈。據(jù)湖南省不完全統(tǒng)計，2000－2005年，共發(fā)現(xiàn)1968名黨員干部 (包括農(nóng)村黨員干部)、40多名在社會上有影響的公眾人物、112名企業(yè)主、6名高級知識分子違法生育⑤李萬郴:《其他社會政策與計劃生育政策不兼容的現(xiàn)狀及對策建議》，《人口研究》2007年第4期。。這種情況表明，現(xiàn)行政策存在嚴重的非均衡。

(二)現(xiàn)行生育政策非均衡的原因考察

現(xiàn)行政策的非均衡已使計劃生育部門無所適從，并影響到廣大群眾實現(xiàn)計劃生育的自覺性。造成這種困境的原因除中國人口的深刻轉(zhuǎn)變以外，具有一定程度的必然性，中國社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，極大地改變了制度的凈收益，使它不再是制度結(jié)構(gòu)、制度選擇集合中最有效的一個了。

1.生育政策的實施機制與市場作為配置資源的基礎性方式有沖突。資源配置計劃方式的主要特點是，根據(jù)國家、政府或計劃者的意志對稀缺資源進行配置，在生產(chǎn)、消費和分配的決策上是一種自上而下的決策結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)行的生育政策實際上沿用了計劃經(jīng)濟的資源配置模式。這種資源配置模式如圖2所示:

圖2 計劃經(jīng)濟體制下的資源配置

在計劃經(jīng)濟條件下，資源配置方式的內(nèi)在邏輯是政府聰明，個人沒有政府聰明，甚至個人愚昧。只承認政府理性，而無視個人理性，或者把個人理性和社會理性完全對立起來，或者把個人的自利行為看成是社會利益的對立面。反映在生育政策上，就是通過嚴厲的控制以約束非理性的個人。否則，個人就會充分發(fā)揮生育潛能，從而既違背自身利益，又違背社會利益。由此，實行嚴厲的人口控制政策，才能實現(xiàn)社會福利的最大化。生育的規(guī)模、何年何月生育，需要政府發(fā)證安排，否則，個人利益、社會利益都無法保證。而市場機制理論認為，個人理性和社會理性不存在根本沖突。個人追求自身利益最大化是社會發(fā)展的動力，并最終導致社會利益的增進。市場經(jīng)濟體制實質(zhì)上是需求導向的，根據(jù)需求狀況配置稀缺資源。在生育問題上，個人從自身利益出發(fā)決定生多生少、何時生育，讓個人擁有一定的生育自主權(quán)，不僅不會危害社會，反而有利于資源的最優(yōu)配置，政府要盡可能少干預。

2.刺激消費、擴大內(nèi)需與嚴格控制人口增長不協(xié)調(diào)。在短缺經(jīng)濟下，“人口”消耗掉國民收入的大部分，制約人腦和人手的發(fā)揮，嚴格控制“人口”是人口與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。短缺經(jīng)濟下的經(jīng)濟失衡，表現(xiàn)為社會總供給小于社會總需求?；謴推胶獾幕痉椒ㄖ荒苁菙U大總供給、控制總需求?？傂枨蟀ㄍ顿Y需求和消費需求，而限制消費需求是控制總需求的首選。由此衍生出這樣的制度需求:少消費和降低出生率。而在過剩經(jīng)濟下，需求低于預期是一種常態(tài)，實現(xiàn)經(jīng)濟均衡的途徑就是擴大需求，特別是擴大消費需求。而人口增長的下降最直接的后果是消費者人數(shù)的減少。

3.以人為本的科學發(fā)展觀與嚴厲生育政策。人的生育是人本的一種要求，這個本應當重視，盡可能地給以滿足。適當放開生育限制，讓人民的選擇余地更大一些，本身就是發(fā)展的應有之意?？茖W執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政是科學發(fā)展觀對執(zhí)政的要求。對計劃生育政策來說，科學執(zhí)政，要求在尊重人口發(fā)展規(guī)律的基礎上、根據(jù)變化了的環(huán)境而決策，充分研究、悉心論證，而不能簡單化;民主執(zhí)政，要求制定的生育政策應當充分尊重人民的意愿，更大程度地考慮人民的利益，包括單個人的利益;依法執(zhí)政，要求生育政策合法，首先是符合憲法。

總之，以人為本的科學發(fā)展觀成為各項工作的指導思想，社會主義市場經(jīng)濟體制的基本形成，擴大內(nèi)需成為中國經(jīng)濟發(fā)展的基本立足點和長期戰(zhàn)略方針，改變了嚴格生育政策實施的制度環(huán)境和人口政策的均衡點，這是其他社會政策與計劃生育政策不兼容的根本原因，而當今人口和計劃生育工作中的各種矛盾和困境成為本質(zhì)所表現(xiàn)出的外在形式。

五、總結(jié)與啟示

中國生育政策經(jīng)歷了從無到有、從局部試行到全面推行、從提倡“最好生育一個孩子”發(fā)展成有特殊困難者除外的普遍只生一個的現(xiàn)行政策。演變本身意味著均衡的打破或非均衡的出現(xiàn)，這種非均衡要首先被決策者認知，然后發(fā)明一種新的行為規(guī)則和制度安排，得到認可后再進行試錯 (trial and error)或試驗 (或試行)，最后實現(xiàn)規(guī)則的替代。中國人口政策的演變歷程反映了制度變遷的一般規(guī)律，其演變路徑可由圖3所示。

圖3 制度變遷的路徑

人口政策是人口均衡發(fā)展路徑的概要表征和信息濃縮。人口均衡點隨著人口系統(tǒng)、自然系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)的改變而改變。由此形成的人口政策需求不可能一成不變。不限制生育不是永恒的，嚴格限制生育的政策也不是永恒的、常態(tài)的。

以普遍一孩為基礎的人口生育政策，能夠作為參與人博弈均衡的后果嗎?能夠作為人口均衡發(fā)展的概要表征和信息濃縮，從而肩負起人口長期均衡發(fā)展的歷史重任、擔當協(xié)調(diào)參與人行為的共有信念嗎?顯然，這是不能的。

各參與人能從現(xiàn)行政策中得到什么收益?我們能從中得到什么好處?中國經(jīng)濟能從少子老齡化中持續(xù)得到什么好處?人口轉(zhuǎn)變、社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌已顛覆嚴厲生育政策的基石，不再是現(xiàn)有制度集合中最有效、不得已的選擇了。穩(wěn)定不穩(wěn)定的政策，這是現(xiàn)行生育政策的內(nèi)在矛盾和危機所在，也是現(xiàn)行生育政策和其他社會經(jīng)濟政策不兼容、不協(xié)調(diào)的根本原因。