□文/孔 媛

（蘭州商學(xué)院農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 甘肅·蘭州）

一、甘肅省財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模分析

學(xué)術(shù)研究中主要采用絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)兩類指標(biāo)來描述衡量規(guī)模。本文首先選取1990～2006年的時(shí)間序列數(shù)據(jù)對(duì)甘肅財(cái)政支農(nóng)支出的總量狀況展開分析。

如表1所示，甘肅省財(cái)政支農(nóng)支出總額呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)，支出額從1990年的58，483萬元增長(zhǎng)到2006年的458，363萬元，定基增幅累積超過6.8倍。從財(cái)政支出規(guī)模的環(huán)比增速來看，考察期內(nèi)，最高環(huán)比增速為2000年的62.5%，最低為2003年的-32.8%，環(huán)比增速的無規(guī)律變化顯示出財(cái)政支農(nóng)規(guī)模在年際間的起伏變動(dòng)較大，并未呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

（表 1）

從相對(duì)指標(biāo)來看，如圖1所示，1990～2006年間呈現(xiàn)出“下降—上升—再下降再回升”的分階段的變化特征，二者在走勢(shì)上具有一定程度的相似性，而財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重波動(dòng)更大一些。（圖1）

1、下降階段：即財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重和占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重分別從1990的12.72%和5.71%下降到1995年的10.29%和3.11%，期間占財(cái)政總支出比重有所波動(dòng)，但是總體呈下降趨勢(shì)，并于1995年達(dá)到最低點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)看到，這一時(shí)期也是歷史上“三農(nóng)”問題矛盾最突出的階段。這也從一定程度上說明財(cái)政支農(nóng)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性。

2、上升階段：即 1995～2002 年間，財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重和占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重分別從1995年的最低點(diǎn)上升到2002年的15.44%和11.77%，達(dá)到了改革開放以來歷史最高水平。這一階段也是我國(guó)加入WTO和宏觀農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)保護(hù)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

3、再下降—再回升階段：經(jīng)歷了2002年的高點(diǎn)以后，二者均出現(xiàn)了較大程度的回落，于2004年到達(dá)低點(diǎn)，并于2005年開始回升。

二、甘肅省財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)分析

財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)就是財(cái)政支農(nóng)各部分的組成狀態(tài)及其數(shù)量配比的總稱，它表現(xiàn)為各類支出的集合，呈現(xiàn)出一定的數(shù)量關(guān)系，但支農(nóng)結(jié)構(gòu)實(shí)際上是財(cái)政職能狀態(tài)和政府政策的體現(xiàn)。從內(nèi)容上來講，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)主要包括：

1、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出，主要包括與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的各種費(fèi)用的補(bǔ)助，按照《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的指標(biāo)說明，涉及至少13個(gè)小類。從支出額來看，2006年該項(xiàng)支出為188，778萬元，較1990年的24，599萬元增加了6.7倍，期間除了1994年和1998年較前期相比出現(xiàn)了小幅減少外，其余時(shí)間均呈現(xiàn)增加趨勢(shì)。該項(xiàng)支出與支農(nóng)總支出的增幅基本一致。如圖2所示，從支出結(jié)構(gòu)占比來看，該項(xiàng)支出所占比重波動(dòng)較大，從1990年以來一直下降，最低為2002年的9.5%，隨后出現(xiàn)了恢復(fù)，最高為2005年的43.46%。（圖2）

2、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出，主要指屬于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)范圍內(nèi)的基本建設(shè)的貸款及其貼息支出。從支出金額來看，1990～2006年期間，除個(gè)別年份有所減少外，該項(xiàng)支出呈現(xiàn)穩(wěn)定快速增加的趨勢(shì)，2006年達(dá)到185，514萬元，較1990年的7，803萬元增加了22.8倍。從支出結(jié)構(gòu)占比來看，該項(xiàng)支出占支農(nóng)總支出的比重從最低的8.98%提高到2006年的40%左右。由此可見，特別在2000年后，國(guó)家和地方政府通過加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投入來解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中的問題。

3、農(nóng)林水氣部門事業(yè)費(fèi)，指財(cái)政支出用于農(nóng)林水氣等事業(yè)部門的經(jīng)費(fèi)。從2003年開始，國(guó)家大幅縮減了部門事業(yè)費(fèi)的支出。數(shù)值大幅縮減的原因主要是：一方面國(guó)家以及地方政府進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，減少了事業(yè)費(fèi)的預(yù)算，節(jié)省了事業(yè)費(fèi)開支；另一方面從2003年開始，國(guó)家財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)方法發(fā)生變化，統(tǒng)計(jì)科目發(fā)生了改變，部分農(nóng)林費(fèi)用調(diào)至農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出科目中，水利氣象事業(yè)費(fèi)用則繼續(xù)沿用。從調(diào)整前后的兩個(gè)階段來看：1990～2002年和2003～2006年總額都是呈遞增趨勢(shì)，年均增幅為30%左右。2006年為調(diào)整后總額最高的年份，達(dá)到72，478萬元。從事業(yè)費(fèi)所占比重來看，調(diào)整前約占支農(nóng)總額的50%，調(diào)整后則保持在15%左右。

4、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用，指財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技支出的費(fèi)用。從支出金額來看，1990～2006年農(nóng)業(yè)科技支出增長(zhǎng)了10倍，從1990年的307萬元增加到2006年的5，574萬元，特別是2004年以后，增幅較以往有較大幅度的增長(zhǎng)。從支出結(jié)構(gòu)占比來看，該項(xiàng)所占比重一直以來處于比較低的水平，雖然絕對(duì)金額增幅較大，但占支農(nóng)總額的比重最高為1.22%。很顯然，農(nóng)業(yè)科技費(fèi)用無論從總量還是從占比來看，顯得過于低下。

表1 1990～2006年甘肅省財(cái)政支農(nóng)總額和增長(zhǎng)率

5、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)，主要指財(cái)政用于失業(yè)救助、自然災(zāi)害救助、孤寡病殘救助以及優(yōu)待優(yōu)撫性質(zhì)的費(fèi)用支出。從支出金額來看，1990～2006年甘肅省農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)的財(cái)政支出從561萬元提高到6，019萬元，增長(zhǎng)約16倍，占財(cái)政支農(nóng)總支出的比重波動(dòng)較大，最低水平為2001年的0.2%，最高達(dá)到2006年的1.31%。

6、其他，主要包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療和補(bǔ)助村民委員會(huì)支出等內(nèi)容。根據(jù)考察期內(nèi)的不完全數(shù)據(jù)，該項(xiàng)支出年均水平約為2，000萬元左右，占財(cái)政支農(nóng)比重大約為0.5%。

圖1 甘肅財(cái)政支農(nóng)支出的變化趨勢(shì)

圖2 甘肅省財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)構(gòu)成

表2 1990～2006年國(guó)家與甘肅財(cái)政收支增幅對(duì)比（單位：%）

三、甘肅省財(cái)政支農(nóng)存在的主要問題

1、財(cái)政支農(nóng)支出不穩(wěn)定反映出支農(nóng)政策缺乏相應(yīng)的制度硬約束。從表2可知，考察期內(nèi)，甘肅省財(cái)政總支出的規(guī)模和增速均是穩(wěn)步逐年增長(zhǎng)的。甘肅省財(cái)政收入定基增幅7.6倍，年均增幅為14.7%，財(cái)政總支出增長(zhǎng)10.5倍，年均增幅為16.6%。從全國(guó)來看，同期財(cái)政收支增長(zhǎng)分別為12.2倍和12.1倍，平均增長(zhǎng)為17.1%和17%，即財(cái)政收支增長(zhǎng)保持平衡，而國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出增長(zhǎng)了9.3倍，年均增幅為16.4%。如前所述，雖然總體上甘肅省財(cái)政支農(nóng)支出呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是年際間的波動(dòng)較大，時(shí)多時(shí)少現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，隨意性很強(qiáng)。（表2）

2、財(cái)政支農(nóng)資金的運(yùn)用整體而言缺乏效率，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)尚需優(yōu)化

首先，財(cái)政支農(nóng)支出中支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出屬于生產(chǎn)性財(cái)政支農(nóng)支出，而農(nóng)林水利氣象事業(yè)費(fèi)中一部分屬于正常和必需的農(nóng)口單位維持費(fèi)，但事業(yè)費(fèi)中有相當(dāng)部分屬于非必需性的過量消耗，是財(cái)政支農(nóng)效率低下的根源之一。雖然，2003年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出現(xiàn)了較大幅度的下降，但是由于事業(yè)費(fèi)中的開支列入了其他項(xiàng)目，可以想見，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)層級(jí)和幅度不變的情況下，該項(xiàng)支出不會(huì)出現(xiàn)根本性的減少。

其次，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占比在1990～2006年間屬于占比次高的部分。農(nóng)業(yè)基建支出占比一般保持在20%～40%之間。但由于財(cái)政直接支農(nóng)模式在支農(nóng)項(xiàng)目選擇、進(jìn)度管理、完工后維持等方面均存在難以克服的內(nèi)在缺陷，因而其本身的支農(nóng)效率并不高。導(dǎo)致財(cái)政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出效率低下的原因主要在于：一是政府在建設(shè)項(xiàng)目管理知識(shí)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等方面均不具有比較優(yōu)勢(shì)；二是由于信息不對(duì)稱造成對(duì)支農(nóng)支出的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管乏力。

第三，農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用占比年均為0.66%，考察期內(nèi)，其最高比例為1.22%，其余年份均低于1%。財(cái)政對(duì)科技的投入是具有巨大的杠桿效應(yīng)的，這在理論界是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。農(nóng)業(yè)科技費(fèi)用支出占比極低，是甘肅省財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理的一個(gè)十分重要的方面，也是財(cái)政支農(nóng)效率低下的根源之一。

此外，農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)與其他項(xiàng)目占比偏低，二者合計(jì)最高比例為2%。農(nóng)村救濟(jì)、農(nóng)村醫(yī)療投入以及對(duì)村民委員會(huì)的投入也是一種間接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入的主要組成部分，它不僅可緩解農(nóng)村貧困戶的生存困境，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)積累人力資本，而且有利于保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，從而間接支持農(nóng)村乃至全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，該項(xiàng)投入也應(yīng)隨著政府財(cái)力的增長(zhǎng)而適度增加。

3、財(cái)政支農(nóng)資金的管理體制不夠完善，管理方法有待改進(jìn)

首先，財(cái)政支農(nóng)資金管理部門多，缺乏協(xié)調(diào)。從橫向看，甘肅省涉及財(cái)政支農(nóng)資金管理的，除了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象等部門外，還有科技、教育、國(guó)土資源以及民政等部門。但這些部門之間缺少制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，往往造成了財(cái)力分散、資金交叉重復(fù)安排等問題。從縱向看，中央和省、市、縣級(jí)政府支農(nóng)職責(zé)和范圍也不夠清晰，財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分界限不清，沒有形成合理的分工。

其次，甘肅省各類支農(nóng)專項(xiàng)資金種類繁多，互相重復(fù)交叉。財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金是在不同時(shí)期根據(jù)當(dāng)時(shí)的發(fā)展需要而設(shè)置的。眾多的項(xiàng)目之間由于體制原因，無法根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化予以及時(shí)整合，以致所設(shè)立的專項(xiàng)資金種類愈來愈多，互相交叉重復(fù)，這也導(dǎo)致對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目的效果評(píng)估成為極其困難的事。按照現(xiàn)代政策學(xué)的觀點(diǎn)，缺乏評(píng)估的政策往往難以保證其理想的效果。

第三，支農(nóng)項(xiàng)目資金的分配仍存在盲目性。目前，甘肅省財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的分配基本上仍然是按項(xiàng)目管理辦法采用層層申報(bào)的方式。下級(jí)在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)隨意性較大，上級(jí)主管部門由于信息不對(duì)稱難以完全掌握項(xiàng)目的具體情況，因此難免出現(xiàn)項(xiàng)目立項(xiàng)不科學(xué)的情況，有限的財(cái)政資金不能用在最迫切需要的地方，這就造成了雖然總的來看，投入的資金和項(xiàng)目不少，但是甘肅農(nóng)村中需要解決的發(fā)展問題依然很多。

四、提升甘肅省財(cái)政支農(nóng)支出效率和效果的對(duì)策建議

根據(jù)甘肅省財(cái)政支農(nóng)中存在的主要問題，筆者提出以下對(duì)策建議：

1、政府應(yīng)加快構(gòu)建科學(xué)理性的農(nóng)業(yè)投入長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前，國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化和城市化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，而農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展問題是國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)處于落后水平，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占有相當(dāng)?shù)谋戎?，因此?cái)政支農(nóng)的作用更顯突出。建議各級(jí)地方政府將財(cái)政支農(nóng)的投入水平納入政府工作、領(lǐng)導(dǎo)考核的指標(biāo)體系，把財(cái)政支農(nóng)投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)作為衡量地方政府工作業(yè)績(jī)的嘉獎(jiǎng)條件。國(guó)家也可以適時(shí)地將財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政總支出的比例進(jìn)行立法，強(qiáng)制執(zhí)行。

2、積極籌措支農(nóng)資金，加大農(nóng)業(yè)投入的總規(guī)模。一方面各級(jí)地方財(cái)政應(yīng)增加預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)投入總量，拓寬預(yù)算外資金籌措渠道。同時(shí)，依法加大預(yù)算外支農(nóng)資金的籌集力度，積極開拓農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的籌集渠道，筆者認(rèn)為政府的土地出讓收入可以將較大的比重用于農(nóng)業(yè)；另一方面政府要采取相應(yīng)的措施，充分發(fā)揮出財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)業(yè)提供貸款。

3、完善公共財(cái)政體制，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)明確處理與市場(chǎng)的關(guān)系，將財(cái)政支農(nóng)資金的使用范圍界定清楚。財(cái)政支農(nóng)資金的使用領(lǐng)域主要在于市場(chǎng)失靈的方面，應(yīng)著力解決農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中市場(chǎng)解決不了的問題，即提供農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的公共產(chǎn)品、補(bǔ)助外部效益大的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。同時(shí)，截至目前，我們確定“以工補(bǔ)農(nóng)”方針的時(shí)間尚短，在這方面缺乏操作的經(jīng)驗(yàn)，加之體制的原因，使得財(cái)政支出的效率不高。甘肅省可以根據(jù)WTO有關(guān)規(guī)則的框架，建立基于“綠箱”、“黃箱”和“藍(lán)箱”政策框架的財(cái)政支農(nóng)政策體系，從而使得支出結(jié)構(gòu)更加科學(xué)。在改革財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)方面，通過深化涉農(nóng)服務(wù)部門改革，徹底精簡(jiǎn)涉農(nóng)機(jī)構(gòu)、人員，著力壓縮涉農(nóng)部門事業(yè)費(fèi)，增大杠桿效應(yīng)較大的生產(chǎn)性支農(nóng)支出，即努力提升農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出的規(guī)模與比重。

4、完善財(cái)政支農(nóng)資金管理體制，推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的整合。將整合財(cái)政支農(nóng)資金作為提升財(cái)政支農(nóng)效率的先導(dǎo)和必要準(zhǔn)備。首先應(yīng)精簡(jiǎn)財(cái)政支農(nóng)渠道和環(huán)節(jié)，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則，合理劃分財(cái)政支農(nóng)資金管理部門的職權(quán)范圍。一般來說，縣級(jí)是各級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金的匯合點(diǎn)，也是腐敗發(fā)生率最高、程度最重的支農(nóng)環(huán)節(jié)，因此，以縣為主整合財(cái)政支農(nóng)資金，將中央、省級(jí)、地（市）和縣本級(jí)安排的財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行適當(dāng)集中、精簡(jiǎn)支農(nóng)渠道和中間環(huán)節(jié)。

5、加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金信息系統(tǒng)建設(shè)，建立農(nóng)業(yè)投入績(jī)效評(píng)估體系。目前，甘肅省與財(cái)政支農(nóng)配套的信息系統(tǒng)建設(shè)仍然滯后，這對(duì)于財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)、對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排以及及時(shí)和全面地掌握財(cái)政支農(nóng)資金的使用動(dòng)態(tài)都是極其不利的。此外，甘肅省應(yīng)全面開展財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估工作，只有在對(duì)前期項(xiàng)目的評(píng)估基礎(chǔ)上，在總結(jié)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和吸取不利的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的前提下，財(cái)政支農(nóng)資金使用績(jī)效的提高才有科學(xué)的依據(jù)和可靠的基礎(chǔ)。

[1] 李煥彰，錢忠好.財(cái)政支農(nóng)政策與中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)：因果與結(jié)構(gòu)分析[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004.8.

[2] 楊林娟，戴亨釗.甘肅省財(cái)政支農(nóng)支出與農(nóng)民收入增長(zhǎng)關(guān)系研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2008.3.

[3] 歐陽華.財(cái)政支農(nóng)資金使用效益的實(shí)證研究[J].重慶社會(huì)科學(xué)，2006.9.