劉自俊 劉 燕 張 馭

作者：劉自俊，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院2011級碩士研究生；劉燕，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院2011級碩士研究生；張馭，華東政法大學(xué)2012級碩士研究生，郵編：311300

一、農(nóng)民土地權(quán)利法律保障的歷史沿革

（一）工農(nóng)民主政權(quán)對農(nóng)民土地權(quán)利的法律保障

早在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，廣大農(nóng)村紛紛建立了自己的權(quán)利機(jī)關(guān)—農(nóng)會(huì)。農(nóng)會(huì)的建立標(biāo)志著我國農(nóng)民有了自己的政權(quán)組織。伴隨著土地革命的發(fā)展，解決農(nóng)民土地問題成為黨工作的中心，為了解決農(nóng)民的土地問題，黨制定了一系列摧毀封建土地所有制的土地政策，各根據(jù)地的工農(nóng)民主政權(quán)相應(yīng)頒布了一系列關(guān)于土地問題的法規(guī)和法令，開始了浩浩蕩蕩的土地立法。土地立法分為初期、中期和后期，初期比較典型的有：1928年12月毛澤東主持制定的《井岡山土地法》、1929年4月的《興國土地法》、1930年5月全國蘇維埃區(qū)域代表大會(huì)通過的《土地暫行法》和1930年6月由中國革命軍事委員會(huì)公布的《蘇維埃土地法》。中期比較重要有：1931年12月由中華蘇維埃工農(nóng)兵第一次全國代表大會(huì)通過的《中華蘇維埃共和國土地法》。后期土地立法有：1935年后中華蘇維埃共和國中央政府先后頒布的《關(guān)于改變對富農(nóng)策略的命令》、《土地政策新的改變》等。上述土地法規(guī)中保障農(nóng)民土地權(quán)利的內(nèi)容主要有：（1）農(nóng)民原有土地不被沒收的權(quán)利?！毒畬酵恋胤ā窙]收一切土地，否定了農(nóng)民的土地所有權(quán)，損傷了農(nóng)民革命和生產(chǎn)的積極性?！杜d國土地法》更正為“沒收一切公共土地及地主土地”，正確解決了沒收土地的對象問題。《中華蘇維埃共和國土地法》規(guī)定“所有封建地主、豪紳、軍閥、及其他大私有主的土地，無論是自己經(jīng)營還是出租，一概無任何代價(jià)地實(shí)行沒收”，這雖然擴(kuò)大了對富農(nóng)的沒收范圍，帶有明顯的“左”傾錯(cuò)誤，但它宣布了封建土地所有制的崩潰，使農(nóng)民得以解放。（2）農(nóng)民分配土地的權(quán)利。以法律的形式肯定了農(nóng)民分配土地的神圣權(quán)利。如《中華蘇維埃共和國土地法》規(guī)定：“被沒收來的土地，經(jīng)過蘇維埃由貧農(nóng)與中農(nóng)實(shí)行分配。雇農(nóng)、苦力、勞動(dòng)貧民，均不分男女，同樣有分配土地的權(quán)利。鄉(xiāng)村失業(yè)的獨(dú)立勞動(dòng)力，在農(nóng)民群眾贊同下，可以同樣的分配土地。老弱病殘以及孤寡，不能自己勞動(dòng)，而且沒有家屬可依靠的人，應(yīng)由蘇維埃政府實(shí)行救濟(jì)，或者分配土地后另行處理?！保?）農(nóng)民的土地所有權(quán)。土地革命初期的土地法規(guī)中規(guī)定沒收來的土地歸蘇維埃政府所有，農(nóng)民對于分得的土地只有占有、使用和收益權(quán)，因而不得出租、轉(zhuǎn)讓和買賣。這種土地國有政策超越了革命發(fā)展的階段，將社會(huì)主義階段才能實(shí)行的土地政策超前實(shí)行于民主革命階段，明顯違背了農(nóng)民的土地私有觀念。黨要取得革命的勝利，不僅要維護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)，還要賦予農(nóng)民土地所有權(quán)。1930年9月，中共六屆三中全會(huì)指出：目前革命階段中，尚未到整個(gè)取消私有制度時(shí)，不禁止土地買賣和蘇維埃法律內(nèi)的租佃制度。1931年2月8日，中共蘇區(qū)中央局發(fā)出第九號公告，明確指出：農(nóng)民參加革命的目的，“不僅要取得土地的使用權(quán)，主要還要取得土地的所有權(quán)”，必須使廣大農(nóng)民在土地革命中取得“他們唯一熱望的土地所有權(quán)”?！吨腥A蘇維埃共和國土地法》第十二條規(guī)定:“現(xiàn)在仍不禁止土地的出租與土地的買賣，蘇維埃政府應(yīng)嚴(yán)禁富農(nóng)投機(jī)與地主買回原有土地?！痹瓌t上確認(rèn)了農(nóng)民的土地所有權(quán)。1933年6月1日，中央土地人民委員會(huì)《關(guān)于實(shí)行土地登記》規(guī)定：土地登記后，蘇維埃發(fā)土地證于農(nóng)民，保證農(nóng)民的土地所有權(quán)，“他人不得侵占，政府不得無故沒收”。從土地國有到耕地農(nóng)民私有的確立，標(biāo)志著千百年來農(nóng)民一直為之奮斗的理想最終實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民土地所有權(quán)受到國家政策和法律的保障。

（二）抗日民主政權(quán)對農(nóng)民土地權(quán)利的法律保障

1937年8月，中共中央政治局在陜北洛川召開了洛川會(huì)議，通過了《抗日救國十大綱領(lǐng)》，指導(dǎo)各個(gè)抗日根據(jù)地的民主政府進(jìn)行了廣泛的立法活動(dòng)，保障一切抗日階級、階層的人權(quán)、財(cái)權(quán)及其他權(quán)利，其中對農(nóng)民的土地權(quán)利的保障是最重要的內(nèi)容。這一時(shí)期保障農(nóng)民土地權(quán)利的主要內(nèi)容為：（1）農(nóng)民的土地所有權(quán)。1939年4月的《陜甘寧邊區(qū)土地條例》規(guī)定在已經(jīng)經(jīng)過土地分配的區(qū)域，“人民經(jīng)分配所得之土地，即為私人所有?！贝_立了農(nóng)民經(jīng)土改所分得的土地所有權(quán)。陜甘寧邊區(qū)頒布的《土地所有權(quán)條例》規(guī)定：“凡土地所有人，必須按照本條例向當(dāng)?shù)乜h政府領(lǐng)取土地所有權(quán)證”，此憑證為唯一土地所有權(quán)憑證。1943年9月，陜甘寧邊區(qū)頒布的《土地登記試行辦法》規(guī)定：“凡在邊區(qū)境內(nèi)置有土地房屋者，均須依照本辦法向土地所在地之縣政府進(jìn)行土地登記，領(lǐng)取土地房屋所有權(quán)證?！薄蛾兏蕦庍厖^(qū)土地條例》規(guī)定：“侵犯他人土地者，政府依法予以制裁。凡用欺騙威脅手段強(qiáng)占他人土地者，一經(jīng)查出，依法予以制裁?！睂?shí)行對侵犯土地所有權(quán)的行為予以法律制裁。土地所有權(quán)不僅有了法律憑證，還有了司法依據(jù)。（2）農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、住宅權(quán)?！蛾兏蕦庍厖^(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》明文規(guī)定，“邊區(qū)人民之財(cái)產(chǎn)、住宅，因公益有特別法令規(guī)定外，任何機(jī)關(guān)、部隊(duì)、團(tuán)體不得非法征收、查封、侵入或逮捕”?！都紧斣ミ厖^(qū)保障人民權(quán)利暫行條例》規(guī)定：“對于人們的財(cái)產(chǎn)一律得保障其安全，同時(shí)凡行政區(qū)人民均有自由處理其財(cái)產(chǎn)之權(quán)”這些規(guī)定保障了根據(jù)地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)、住宅權(quán)。（3）農(nóng)民享有的減免地租的權(quán)利。陜甘寧邊區(qū)和其他抗日根據(jù)地的土地法規(guī)中都明確規(guī)定了對于地主出租的土地租額必須實(shí)行“二五”減租的基本原則。陜甘寧邊區(qū)《土地租佃條例》規(guī)定，出租人應(yīng)該按照法律所規(guī)定的減租額收租，“不得多收或法外增租”，“禁止預(yù)收地租之一部分或全部及收取押租”等，凡是出租人違反規(guī)定，在法定租額外進(jìn)行剝削的，“按情節(jié)輕重，由司法機(jī)關(guān)處理?！睂τ谠跍p租法令頒行前所欠地租，原則上一律免交。（4）農(nóng)民的佃權(quán)。保障農(nóng)民的佃權(quán)能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民抗日與生產(chǎn)積極性。因此《陜甘寧邊區(qū)租佃條例》規(guī)定：“出租人不得任意收回租地”，即使依法收回租地時(shí)，“應(yīng)顧及承租人生活”。為確實(shí)保障農(nóng)民的佃權(quán)，土地法規(guī)還規(guī)定在出租人出賣、出典及收回租地再行出租時(shí)，承租農(nóng)民有優(yōu)先承買，承佃及承租權(quán)。此外，部分抗日根據(jù)地的土地法規(guī)還利用傳統(tǒng)的永佃權(quán)來保障農(nóng)民的佃權(quán)。

（三）人民民主政權(quán)對農(nóng)民土地權(quán)利的法律保障

黨經(jīng)歷了國民革命、土地革命及抗日戰(zhàn)爭，克服了“右”和“左”的錯(cuò)誤傾向，判定了正確的方針和政策，各解放區(qū)人民民主政權(quán)在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對農(nóng)民土地權(quán)利的法律保障更加重視、更為充分。這一時(shí)期農(nóng)民土地權(quán)利主要圍繞農(nóng)村土地改革，主要有以下幾種權(quán)利：（1）農(nóng)民分配土地和財(cái)產(chǎn)的權(quán)利?！吨袊恋胤ù缶V》規(guī)定：“鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地，由鄉(xiāng)村農(nóng)會(huì)接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配。在土地?cái)?shù)量上抽多補(bǔ)少，質(zhì)量上抽肥補(bǔ)瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地，并歸個(gè)人所有”，“鄉(xiāng)村農(nóng)會(huì)接收地主的牲畜、農(nóng)具、房屋、糧食及其他財(cái)產(chǎn)，并征收富農(nóng)的上述財(cái)產(chǎn)的多余部分，分給缺乏這些財(cái)產(chǎn)的農(nóng)民及其他貧民”。解放區(qū)的土地分配實(shí)行按人口平均分配的原則，以保證鄉(xiāng)村農(nóng)民分得同樣的土地，滿足無地和少地農(nóng)民的要求。（2）農(nóng)民土地和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)?！吨袊恋胤ù缶V》規(guī)定：“分配給農(nóng)民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營，買賣及在特定條件下出租的權(quán)利?！薄胺纸o個(gè)人的財(cái)產(chǎn)歸本人所有，使全村人民均獲得適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)資料及生活資料?！薄度A北人民政府施政方針》規(guī)定：“在已基本完成土改的地區(qū)，普發(fā)土地證，確定地權(quán)，調(diào)動(dòng)勞動(dòng)農(nóng)民的積極性，以恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；各階層人民的土地財(cái)產(chǎn)，受法律保障，不受侵犯；承認(rèn)土地買賣自由和在特定條件下出租土地的權(quán)利。”農(nóng)民不但擁有了土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而且擁有了土地和財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。（3）農(nóng)民公平合理分擔(dān)農(nóng)業(yè)稅的權(quán)利?！度A北人民政府施政綱領(lǐng)》確定了農(nóng)業(yè)稅收原則：改革稅收，力求不再加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在土改已經(jīng)完成的地區(qū)，廢除農(nóng)業(yè)統(tǒng)一累進(jìn)稅，按照土地常年應(yīng)產(chǎn)量計(jì)算的比例負(fù)擔(dān)稅制，以達(dá)到農(nóng)村負(fù)擔(dān)的公平合理。在1949年7月頒發(fā)的《陜甘寧邊區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫行條例》進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)稅的征收原則和具體辦法。由于解放戰(zhàn)爭時(shí)期的農(nóng)業(yè)稅制更加合理，規(guī)定更加明確，受到廣大農(nóng)民群眾的熱烈歡迎。

（四）新中國成立以后對農(nóng)民土地權(quán)利的法律保障

新中國成立以后，黨為了保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，逐步減少并取消農(nóng)業(yè)稅、向農(nóng)民提供低息貸款，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，改善農(nóng)民生活，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。（1）土地和其他生產(chǎn)資料的農(nóng)民私有權(quán)到集體所有權(quán)。隨著土地改革的完成，整個(gè)農(nóng)村廢除了封建地主土地所有制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的土地所有制，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，大大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。至1956年底，全國基本上實(shí)現(xiàn)了高級合作化，對個(gè)體農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造基本完成。這時(shí)候貪多求快的思想逐漸顯現(xiàn)，以至于1958年人民公社化的出現(xiàn)，1958年8月的北戴河擴(kuò)大會(huì)議通過的《關(guān)于農(nóng)村建立人民公社的決議》決定逐步地變私有為公有，至此以后，土地和主要生產(chǎn)資料的農(nóng)民私有權(quán)完全被集體所有權(quán)所取代。（2）房產(chǎn)所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)。關(guān)于房產(chǎn)問題，《中華人民共和國土地改革法》對地主“在農(nóng)村中多余的房屋”予以沒收，對工商業(yè)者在農(nóng)村中“原由農(nóng)民居住的房屋”，予以沒收。所沒收和征收的房屋，除有特殊用途留作公用外，應(yīng)分配給農(nóng)民居住，并在事實(shí)上承認(rèn)這些房屋歸農(nóng)民私人所有。而對于農(nóng)民的宅基地問題，中共制定頒發(fā)的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》都對保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)作出規(guī)定。（3）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。在看到人民公社土地權(quán)利制度的弊端之后，國家肯定了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從而進(jìn)入了中國農(nóng)村土地制度發(fā)展的新階段。在這一階段當(dāng)中，國家撤銷了人民公社，改變了政府或者集體對土地的絕對控制，使農(nóng)村土地開始發(fā)揮承擔(dān)農(nóng)民社會(huì)保障的作用。這種改革使土地利益在國家、集體、個(gè)人三者之間得到了重新分配，個(gè)人能夠分享到部分土地利益，使農(nóng)村土地保障更加靈活，易于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的主觀能動(dòng)性。土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化階段，土地制度所產(chǎn)生的優(yōu)越性維持的時(shí)間并不是太長，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上屬于債權(quán)，這樣就比較容易受到集體和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)工作人員的干預(yù)，土地承包經(jīng)營權(quán)的活力就會(huì)受到了一定程度的削弱。因此，農(nóng)村土地制度發(fā)展進(jìn)入又一新的階段，從《農(nóng)村土地承包法》開始，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)被認(rèn)定為物權(quán)，我國農(nóng)村土地制度逐漸形成以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，以宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、四荒土地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)等為組成部分的農(nóng)地權(quán)利體系。

二、域外農(nóng)民土地權(quán)利的法律保障

（一）美英的農(nóng)民土地權(quán)利保障

美國農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)，包括所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)用土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)以市場調(diào)節(jié)為主，主要有買賣和贈(zèng)送兩個(gè)方式。農(nóng)用土地利用關(guān)系通過土地租賃法律制度進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以市場調(diào)節(jié)為主。農(nóng)用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)貫徹的基本精神是促進(jìn)農(nóng)用土地的規(guī)模經(jīng)營。首先，法律賦予農(nóng)用土地所有人或租用人享有穩(wěn)定而有保障的土地私有權(quán)利。其次，美國家庭農(nóng)場的組織形式及其制度有利于農(nóng)用土地的規(guī)模經(jīng)營。最后，美國政府還采用了政策引導(dǎo)、信貸支持、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵(lì)并適度擴(kuò)大美國的家庭農(nóng)場規(guī)模。這些政策和措施大大促進(jìn)了資本主義大農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

英國的土地主要是通過自由的租賃和收購等流轉(zhuǎn)手段來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地的集中化和規(guī)?；?jīng)營。為了發(fā)揮規(guī)模效益、誘導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營，英國政府制定了一些鼓勵(lì)農(nóng)場向大型化、規(guī)?；l(fā)展的法令。用法律手段去鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。個(gè)人和私人機(jī)構(gòu)依法完全擁有土地權(quán)益，即擁有永久業(yè)權(quán)。雖然從英國法學(xué)理論角度上講，英國的所有土地都屬國家所有，但是在英國實(shí)際上90%左右的土地為私人所持有，進(jìn)而土地的持有者對土地享有永久業(yè)權(quán)。

（二）德日的農(nóng)民土地權(quán)利保障

《德國民法典》主要涉及的是農(nóng)民土地的用益物權(quán)，主要包括九章三目，按照德國民法，用益物權(quán)只能有用益物權(quán)人享有，其他人無權(quán)享有。德國用益物權(quán)法律制度規(guī)定，用益物權(quán)不得讓與和繼承，也不得抵押，但可轉(zhuǎn)讓用益物權(quán)的行使權(quán)。德國用益物權(quán)流轉(zhuǎn)只有用益物權(quán)的行使權(quán)轉(zhuǎn)讓，而用益物權(quán)不具有流轉(zhuǎn)性。

《日本民法典》中有10個(gè)條文對于農(nóng)民土地權(quán)利作了規(guī)定，主要內(nèi)容包括永佃權(quán)的內(nèi)容、土地使用權(quán)的限制、永佃權(quán)的讓與和租賃、租賃規(guī)定的準(zhǔn)用、佃租的減免、永佃權(quán)的放棄、佃租的滯納和破產(chǎn)宣告、習(xí)慣的效力、永佃權(quán)的存續(xù)期限、地上權(quán)規(guī)定的準(zhǔn)用。農(nóng)民土地權(quán)利的法律保障更為全面。

（三）俄越的農(nóng)民土地權(quán)利保障

《俄羅斯民法典》和《土地法典》規(guī)定了農(nóng)民土地的終生繼承占有權(quán)、永久使用權(quán)、地役權(quán)，是俄羅斯較為完整的現(xiàn)代土地他物權(quán)制度。2002年7月27日公布的《俄羅斯農(nóng)用土地流通法》，明確了土地私有化原則及土地買賣的程序（該法吸納了農(nóng)用土地）。并且有限制地允許農(nóng)用土地的買賣和轉(zhuǎn)讓，但是為了保護(hù)本國的利益，禁止將農(nóng)用土地賣給外國公民、外國法人、無國籍人士以及外國公民、外國法人、無國籍人士占50%以上參股份地的法人。

2005年的《越南社會(huì)主義共和國民法典》與舊的1995年的民法典相比，有以下變化：第一，內(nèi)容更為豐富，增加了轉(zhuǎn)租、贈(zèng)與和土地使用權(quán)作價(jià)出資三種流轉(zhuǎn)方式。第二，減少了土地利用的限制。個(gè)人、法人、農(nóng)戶和其他主體都可以成為土地使用權(quán)移轉(zhuǎn)的主體。而不限于舊民法中的“個(gè)人、家庭戶”。第三，土地使用權(quán)主體的權(quán)利增加。土地使用權(quán)人增加了轉(zhuǎn)租權(quán)、贈(zèng)與權(quán)以及土地使用權(quán)作價(jià)出資權(quán)。第四，在土地使用權(quán)移轉(zhuǎn)價(jià)格問題上，賦予當(dāng)事人更多的意思自治的權(quán)利。新民法規(guī)定土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格由當(dāng)事人協(xié)商確定或法律規(guī)定。而不是舊民法中的由當(dāng)事人雙方根據(jù)省、直轄市人民委員會(huì)依據(jù)中央政府制定的價(jià)格框架頒布的價(jià)格表為基礎(chǔ)，協(xié)商確定。

三、我國農(nóng)民土地權(quán)利法律保障的現(xiàn)狀

盡管我國農(nóng)民土地權(quán)利制度進(jìn)入了土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化法律保障階段，但是，包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的農(nóng)民土地權(quán)利的物權(quán)化程度不高，受到了各種不必要的限制，農(nóng)民土地權(quán)利無法得到全面而有效的保障。

1.農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位與虛化。按照法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸勞動(dòng)群眾集體經(jīng)濟(jì)組織所有，《憲法》籠統(tǒng)界定為集體所有，《民法通則》界定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級,而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則為三級所有：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村民小組，在《農(nóng)村土地承包法》中為兩級所有：村和村民小組。因此，農(nóng)民集體所有的土地在法律上有多種主體，而且存在著法條之間的相互矛盾。實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)主體“虛化”現(xiàn)象。村民委員會(huì)，村民委員會(huì)主任、村小組長，都有可能利用集體土地所有權(quán)來謀取私益。

2.農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定的權(quán)利狀態(tài)。在實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營之后，經(jīng)常有著各種不同名目的調(diào)整，特別是基于“公共利益”而對于農(nóng)村土地的征收和征用，基于積累本地區(qū)工業(yè)化資本或者提升領(lǐng)導(dǎo)政績而低廉地從農(nóng)民手中征地，影響農(nóng)民的穩(wěn)定感，挫傷農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的積極性。

3.公平的農(nóng)村土地權(quán)益分配：第一，農(nóng)村土地在工業(yè)化過程中，國家所給予的補(bǔ)償費(fèi)與其實(shí)際價(jià)值相差懸殊，農(nóng)民所得實(shí)在不多。第二，在中間環(huán)節(jié)經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民補(bǔ)償?shù)牟缓侠頁p耗。

4.土地的社會(huì)保障功能正在逐漸變?nèi)?。就目前的發(fā)展階段來說，中國的農(nóng)村土地還承擔(dān)著農(nóng)民社會(huì)保障的功能。農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能是指讓土地來承擔(dān)農(nóng)民的生老病死。伴隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快、全球化程度的深入，土地的社會(huì)保障功能正在逐漸地變?nèi)?。小農(nóng)式的土地經(jīng)營的收入很難滿足一個(gè)家庭的日常開支，特別是醫(yī)療和教育等費(fèi)用的支出。因此，農(nóng)村大范圍出現(xiàn)青壯年勞動(dòng)力資源流失，留守兒童居多的現(xiàn)象。

5.一些地方政府不公平地征收和征用農(nóng)民土地。在征收和征用土地的過程中，一些地方政府不考慮農(nóng)民的利益，不尊重農(nóng)民的意愿，以很低價(jià)格征收征用農(nóng)村土地，以很高的價(jià)格轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，從中謀取暴利，在政策的壓力和單純GDP高增長目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，以公共利益為幌子來剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利，農(nóng)民的土地權(quán)利遭受嚴(yán)重的損害。

6.相關(guān)部門和人員不給被征地農(nóng)民合理公正的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。相關(guān)部門和人員只考慮自身的利益，對農(nóng)民利益漠不關(guān)心，一些地方政府變著方法征地或采用低標(biāo)準(zhǔn)低價(jià)格補(bǔ)償，或私自劃定許多應(yīng)計(jì)入?yún)s未計(jì)入征收補(bǔ)償?shù)拿娣e，或者截留、扣繳農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)用。

7.一些政府相關(guān)部門不解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題。面對失地農(nóng)民就業(yè)困難等問題，相關(guān)部門不從實(shí)際出發(fā)，只是習(xí)慣于依照上級領(lǐng)導(dǎo)的指示辦事，很少關(guān)心農(nóng)民的利益，國家出臺(tái)的一些支農(nóng)惠農(nóng)政策很難得到有效的實(shí)施。一些農(nóng)民因土地被征收或者征用后，轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，由于文化程度不高，技術(shù)技能偏低，以至于自主謀生的空間變得狹窄，許多農(nóng)民不得不陷入更為貧困的境地。

8.違背農(nóng)民的意愿強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。一些地方政府、村委會(huì)不考慮農(nóng)民的權(quán)益，打著招商引資的旗號，違背農(nóng)民意愿，或者強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地，或者強(qiáng)制調(diào)整農(nóng)民承包地，或者借用土地流轉(zhuǎn)名義和政治優(yōu)勢，違法經(jīng)營土地，將流轉(zhuǎn)的土地用于非農(nóng)建設(shè)。有些地方出現(xiàn)了許多的小產(chǎn)業(yè)房就是例證，這些都損害了農(nóng)民的利益。

9.行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對土地糾紛采取不作為。農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)均受到法律的保障，但是相關(guān)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)措施采取不當(dāng)。很多的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不受理或者不理會(huì)農(nóng)村土地糾紛訴訟、糾紛仲裁、糾紛調(diào)解、來信來訪；土地的問題上訪難，官司難打，即便是上訪了也不管用，況且土地糾紛訴訟的當(dāng)事人也耗不起精力和財(cái)力。很多農(nóng)民土地權(quán)利保障的問題最后不了了之，民怨民憤越積越深，社會(huì)不穩(wěn)定因素漸增。

四、我國農(nóng)民土地權(quán)利法律保障的完善建議

結(jié)合當(dāng)前的社會(huì)實(shí)際情況，考慮我國現(xiàn)階段農(nóng)民所面臨的土地權(quán)利的基本問題，借鑒國外農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建符合我國國情的農(nóng)民土地權(quán)利法律保障制度，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的利益。

1.逐步建立和發(fā)展農(nóng)村土地用益物權(quán)和集體土地所有權(quán)的良性運(yùn)行制約機(jī)制。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)民土地權(quán)利的基本運(yùn)行方式，起著保障農(nóng)民福利的基本作用，但是，此種權(quán)利相對于土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等實(shí)際權(quán)利而言，顯得相對虛化。因此，對于農(nóng)村土地權(quán)利的問題既要重視集體土地所有權(quán)，更要重視用益物權(quán)，既要加強(qiáng)集體土地所有權(quán)對用益物權(quán)的制約，也要加強(qiáng)農(nóng)地使用權(quán)等用益物權(quán)對集體土地所有權(quán)的制約，使農(nóng)村土地用益物權(quán)和集體土地所有權(quán)相互制約，讓農(nóng)民的土地權(quán)利得到更好的保障。

2.針對農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定的權(quán)利狀態(tài)，按照“產(chǎn)權(quán)明晰”的要求去完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，為土地承包經(jīng)營權(quán)順利流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。

3.大力培育農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，依法完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場運(yùn)行機(jī)制。完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場運(yùn)行機(jī)制最關(guān)鍵的是制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場交易規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場交易符合“條件、自愿、規(guī)范、有序、依法”的客觀要求。

4.針對于不公平的農(nóng)村土地權(quán)益分配問題，國家和地方各部門應(yīng)從農(nóng)民實(shí)際利益考慮，從實(shí)際基本情況出發(fā)，及時(shí)變化更新征收補(bǔ)償條例。不能為了公共利益而嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，從農(nóng)村土地權(quán)益分配角度，實(shí)行專項(xiàng)撥款，分款到戶，減少中間環(huán)節(jié)的不合理損耗。

5.通過專項(xiàng)立法制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》，達(dá)到依法規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。實(shí)現(xiàn)依法維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益。通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)歷史和邏輯的必然發(fā)展，使農(nóng)村土地相對集中，從而實(shí)現(xiàn)適度土地規(guī)模經(jīng)營。

6.針對土地在農(nóng)村的社會(huì)保障功能逐漸變?nèi)醯奶攸c(diǎn)，對于不足一定數(shù)量土地的農(nóng)戶實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度，讓農(nóng)民在沒有土地或者有很少土地的情況下，能夠維持最基本的生活。還需要鼓勵(lì)地方特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有條件地落實(shí)招商引資的政策，使農(nóng)民可以在家就業(yè)，回鄉(xiāng)就業(yè)，既保障農(nóng)民的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，又照顧到家庭親人，還可以有穩(wěn)定的收入。

7.政府相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)解決農(nóng)民的就業(yè)安置問題，該補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)補(bǔ)償?shù)轿?，先補(bǔ)償后征收征用。給予農(nóng)民充分的宅基地申請權(quán)，盡可能全方位考慮農(nóng)民的就業(yè)安置。

8.行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)改變已往對土地糾紛不作為的現(xiàn)狀，充分聽取民意。各地信訪辦可以集中專項(xiàng)辦理土地糾紛事件，不能因?yàn)槭录可娴较嚓P(guān)重要責(zé)任人而予以回避或推脫。

注釋：

[1]孫衛(wèi)芳.論中央蘇區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保障[J].農(nóng)業(yè)考古,2009（6）：54.

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[4]李文忠.論解放戰(zhàn)爭時(shí)期新民主主義經(jīng)濟(jì)的全面勝利[J].世紀(jì)橋,2008（12）：17.

[5]丁關(guān)良.國外農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)法律制度對中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的啟示[J].世界農(nóng)業(yè),2010（8）：38-40.

[6]楊立新.我國農(nóng)村土地權(quán)利現(xiàn)狀及其改革[J].團(tuán)結(jié),2006（4）：33-34.

[7]孫素君.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益研究[J].國土資源情報(bào),2010（1）：44.