石 磊

我國自改革開放以來，越來越多人常年在非戶籍地工作和生活，導(dǎo)致出現(xiàn)特有的“人戶分離”現(xiàn)象。隨著人口流動(dòng)逐年增加，“人戶分離”現(xiàn)象也變得越來越普遍。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，2011年全國“人戶分離”的人口為2.71億人，其中流動(dòng)人口為2.30億人；2012年全國“人戶分離”的人口為2.79億人，其中流動(dòng)人口為2.36億人。從這些數(shù)據(jù)中我們就能看到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展已經(jīng)給社會(huì)管理提出了新的難題，帶來了更大的挑戰(zhàn)。濟(jì)南市歷下區(qū)大明湖街道辦事處南北歷山和舜井社區(qū)居委會(huì)（這實(shí)際上是兩個(gè)居委會(huì)，合署辦公）就是濟(jì)南市面臨“人戶分離”最為嚴(yán)重的一個(gè)社區(qū)，近些年來，他們逐步摸索總結(jié)出了一套行之有效的應(yīng)對(duì)措施。

一、社區(qū)人戶分離的原因分析

南北歷山和舜井社區(qū)地處濟(jì)南市歷下區(qū)大明湖街道辦事處，位于大明湖南門，按察司街北部。由于老城區(qū)大明湖擴(kuò)建改造，原社區(qū)變成了現(xiàn)在大明湖的開放區(qū)域，已經(jīng)沒有實(shí)際可居住區(qū)域。從2004年開始拆遷到2008年全部拆完，南北歷山社區(qū)和舜井社區(qū)有約3000多拆遷戶，共計(jì)7000余人遷出，已經(jīng)有約500戶左右陸續(xù)將戶口遷移。截止2013年7月10日，戶籍在南北歷山社區(qū)的有887戶，共1832人，無一人居住在此；戶籍在舜井社區(qū)的居民有1612戶，共3761人，其中居住在舜井社區(qū)的有251戶，752人。這2248戶“人戶分離”的居民分別居住在濟(jì)南五區(qū)，主要聚居在盛福花園、明福苑、舜清苑、清河小區(qū)、泉城花園和友誼苑小區(qū)。根據(jù)社區(qū)居民的具體情況，造成人戶分離的具體原因有如下方面。

1.最主要的原因是子女入學(xué)

自從小學(xué)劃片入學(xué)以來，優(yōu)質(zhì)教育資源一直是買房置業(yè)的一大影響因素，如果本身就身處優(yōu)質(zhì)小學(xué)旁邊，居民更是無論如何不想遷走戶口。南北歷山和舜井社區(qū)就是這種情況。歷下區(qū)歷來就是濟(jì)南市教育資源最豐厚的地區(qū)，大量的外遷居民在比較自己新居住地和原居住地教育資源后，考慮到子女、甚至是孫子孫女入學(xué)，都不愿將戶口遷出。

2.歷下區(qū)的優(yōu)惠政策也是一大原因

在就業(yè)、低收入保障、養(yǎng)老等各個(gè)方面，憑借歷下區(qū)自身較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，居民一般都能享受到比之其他區(qū)縣優(yōu)惠的政策。這些優(yōu)惠政策中尤其值得一提的是2013年實(shí)施的大病救助政策。根據(jù)2013年1月歷下區(qū)公布的《低保及低保邊緣居民重大疾病救助辦法》，在定點(diǎn)指定醫(yī)療機(jī)構(gòu)所花的醫(yī)療費(fèi)用，對(duì)于低保居民按100%救助，低保邊緣居民超過自負(fù)基數(shù)的部分按90%的比例救助，這在濟(jì)南市各個(gè)區(qū)里還是很有吸引力的。對(duì)于大量收入有限、無力改變自己現(xiàn)狀的居民而言是很有分量的，而大明湖街道老城區(qū)居民大多是這種情況。因此，歷下區(qū)的優(yōu)惠政策成為了他們保留戶籍的又一現(xiàn)實(shí)考慮。

3.居民普遍對(duì)原居委會(huì)的服務(wù)很滿意

據(jù)筆者所接觸到的居民反映，南北歷山和舜井社區(qū)居委會(huì)多年來一直竭誠為居民服務(wù)，并創(chuàng)新一系列服務(wù)形式，不僅便利了居民，同時(shí)也為自身在居民中贏得了良好的口碑。老居民對(duì)于社區(qū)居委會(huì)的服務(wù)非常滿意，雖然居住位置遠(yuǎn)了，但因?yàn)榕c居委會(huì)人員熟悉，還是愿意將戶籍留在老社區(qū)。

4.對(duì)老社區(qū)的依戀

大明湖是濟(jì)南人精神上的花園，是濟(jì)南人精神的依托所在，是具有千年歷史的“泉城明珠”。濟(jì)南人以居住在大明湖畔為榮。試想一個(gè)世代生于斯、長于斯的濟(jì)南人，突然因拆遷而離開，會(huì)令其在情感上何等難以割舍。所以，在人已離去的無奈現(xiàn)實(shí)下，戶籍就變成了最后的一點(diǎn)點(diǎn)慰藉。這種心態(tài)尤其體現(xiàn)在很多在此世居多年的老人身上。

二、以戶籍為主的管理模式與當(dāng)代社會(huì)新形勢(shì)的矛盾

我國建國以來建立的以戶籍為主的管理模式，在特定時(shí)期起到過特定作用。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立，市場要素中最重要的人員的流動(dòng)開始與戶籍管理制度發(fā)生越來越深刻的矛盾。人戶分離容易導(dǎo)致以下問題。

1.制約以戶籍為基礎(chǔ)的一系列政府職能的發(fā)揮

戶籍管理是我國社會(huì)管理的重要方面，其基本職能就是以戶籍信息登記為依據(jù)，為公民提供行政管理和社會(huì)管理的公共服務(wù)。由于人戶分離人數(shù)的日益龐大，使這一基本職能的發(fā)揮受到了明顯的制約。在人口普查、郵政投遞、身份證核發(fā)、登記選民、婚姻登記、社會(huì)保險(xiǎn)、征兵等諸多方面帶來不便；尤其是人戶分離現(xiàn)象還對(duì)我國的計(jì)劃生育政策的執(zhí)行、育齡婦女的服務(wù)和管理和子女入學(xué)入托產(chǎn)生不小的沖擊。!!!

2.增加社會(huì)管理難度，影響本就有限的公共資源的合理配置

一直以來，我國的人口統(tǒng)計(jì)都是依據(jù)戶籍登記資料而進(jìn)行匯總。人戶分離的大量出現(xiàn)使得戶籍登記信息與實(shí)際居住人口在數(shù)量和分布上產(chǎn)生了不一致，導(dǎo)致人口信息統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確，嚴(yán)重影響統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，進(jìn)而對(duì)以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行的城市行政管理和公共產(chǎn)品提供產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響，可能導(dǎo)致政府在財(cái)政收支、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面決策的失誤。

三、南北歷山和舜井社區(qū)居委會(huì)的主要做法

在社區(qū)面臨全面拆遷后的“空巢”情況下，如何發(fā)揮作用，開展好各項(xiàng)工作是擺在居委會(huì)面前的緊迫任務(wù)。居委會(huì)在街道領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心支持下，樹立“以人為本”的理念，發(fā)揮每個(gè)成員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，創(chuàng)新出了從理念到方式的一系列應(yīng)對(duì)人戶分離的新舉措。

1.變更指導(dǎo)理念

南北歷山和舜井社區(qū)居委會(huì)面對(duì)前所未有的困難，積極應(yīng)對(duì)，以自己的聰明才智尋找到了一套有效的措施。這套措施的一個(gè)核心理念就是變以前的“以地域?yàn)橐罁?jù)提供服務(wù)”改為“以人為依據(jù)提供服務(wù)”。他們?cè)瓉淼墓ぷ髂Ｊ绞恰熬影⑵M、組包院、院包戶的四包工作法”，現(xiàn)在改為“居干包站（信息員聯(lián)系站、知心話室家庭服務(wù)站、黨員學(xué)習(xí)站）、站包信息員、信息員包戶的工作法”。

2.創(chuàng)新工作方式

在以上基本理念指導(dǎo)下，他們創(chuàng)新服務(wù)，形成了“三站式管理”、“24小時(shí)服務(wù)熱線”和“居委會(huì)流動(dòng)辦事”3種服務(wù)方式。其中，“三站式管理”是指在盛?；▓@、明福苑、舜清苑、清河小區(qū)、泉城花園和友誼苑等居民較為集中的社區(qū)設(shè)聯(lián)絡(luò)黨員小組學(xué)習(xí)站、知心話式家庭服務(wù)站、信息聯(lián)絡(luò)站等，由住在這里的骨干居民負(fù)責(zé)，比如，黨員小組學(xué)習(xí)站的站長去居委會(huì)領(lǐng)學(xué)習(xí)材料，回到小區(qū)后發(fā)給學(xué)習(xí)站里的幾名黨員。同時(shí)，居委會(huì)下達(dá)的一些通知，也通過這些途徑向居民傳達(dá)。

“24小時(shí)服務(wù)熱線”主要是提供預(yù)約服務(wù)。因?yàn)榫用耠x居委會(huì)距離一般都很遠(yuǎn)，為與他們保持聯(lián)系，方便服務(wù)，居委會(huì)專門為工作人員配備個(gè)人電話，并與辦公電話捆綁。居民在任何時(shí)段撥打熱線，都能及時(shí)聯(lián)系到工作人員。一般情況下，由居民事先確定具體到居委會(huì)辦事的時(shí)間，工作人員準(zhǔn)備好，即使非上班時(shí)間居委會(huì)也安排人員為他們提供服務(wù)，比如早上八點(diǎn)以前或下午下班后。

“居委會(huì)流動(dòng)辦公”主要是針對(duì)一些重大事務(wù)，如人口普查、人大換屆選舉等。通過現(xiàn)有渠道將有關(guān)信息通知到居民，然后在事先通知的時(shí)間地點(diǎn)為居民集中辦理相關(guān)事務(wù)。這種流動(dòng)辦公也是為適應(yīng)人戶分離而發(fā)明創(chuàng)新的，還獲得過大明湖街道辦事處的“人戶分離管理創(chuàng)新獎(jiǎng)”。

3.探索“雙向管理” 新模式

在進(jìn)行以上管理和服務(wù)創(chuàng)新的同時(shí)，居委會(huì)還正在探索另一種更加有效的管理服務(wù)模式——“雙向管理”模式,即由戶籍所在地居委會(huì)與居住地居委會(huì)共同對(duì)人戶分離的居民開展服務(wù)，分工協(xié)調(diào)。這種模式主要是將服務(wù)內(nèi)容項(xiàng)目分為兩類，一類是可以由居民居住地居委會(huì)提供的，比如低收入保障、黨員組織、開居住證明等；一類是目前必須由戶籍所在地居委會(huì)提供的服務(wù)，比如獨(dú)生子女費(fèi)領(lǐng)取、開具特困證明、大病救助、計(jì)劃生育、換屆選舉等。對(duì)于第一類，協(xié)調(diào)居住地居委會(huì)向居民提供，第二類由戶籍所在地居委會(huì)提供。這種模式可以說最大限度地便利了居民，同時(shí)也有利于兩地居委會(huì)開展工作。

四、人戶分離社區(qū)管理模式的啟示

“人戶分離”現(xiàn)象是對(duì)我國目前社會(huì)管理提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，南北歷山和舜井社區(qū)居委會(huì)因?yàn)椴疬w而面臨“空巢社區(qū)”的局面，但他們?cè)诂F(xiàn)有條件下創(chuàng)造性的開展工作，出色的解決了老城區(qū)的“人戶分離”管理難題?？偨Y(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，南北歷山和舜井社區(qū)居委會(huì)的工作模式將會(huì)對(duì)全市甚至外地市產(chǎn)生較大的啟發(fā)性。

1. 樹立“以人為本”的理念

南北歷山和舜井社區(qū)居委會(huì)樹立了“以人為本”的基本理念，變以前的“以地域?yàn)橐罁?jù)提供服務(wù)”為“以人為依據(jù)提供服務(wù)”。所有這些轉(zhuǎn)變都是一個(gè)目的，為居民服好務(wù)，所以，“以人為本”的理念是居委會(huì)做好居民各項(xiàng)工作的根本保證。

2. 提高社區(qū)服務(wù)水平必須發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用

居委會(huì)在應(yīng)對(duì)人戶分離上，始終得到街道黨工委和街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)的重視，在辦公經(jīng)費(fèi)、人員配備、辦公用房等硬件上都得到大力支持。居委會(huì)在開展工作中也尤其注重發(fā)揮黨員作用，每個(gè)居民聚居的社區(qū)都要選出幾名居民骨干，由他們來傳達(dá)居委會(huì)的各種信息，同時(shí)還要組織居民學(xué)習(xí)等活動(dòng)。這些骨干基本都是居民中的老黨員來擔(dān)任。

3. 改革現(xiàn)有戶籍制度是基本方向

我國現(xiàn)有的戶籍制度是1958年后逐步建立起來的，是為適應(yīng)我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的資源“配給”而誕生的，通過對(duì)公民身份的嚴(yán)格管理來分配不同的資源。市場經(jīng)濟(jì)下，資源按照供需價(jià)格進(jìn)行分配，附著于戶籍之上的巨大福利差異因此凸顯出來。所以，人戶分離是我國人口流動(dòng)加速、而戶籍制度改革尚未完成時(shí)的一種過渡時(shí)期的特定現(xiàn)象。改革現(xiàn)有戶籍制度使其能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)對(duì)人力資源自由遷徙的要求，同時(shí)對(duì)公民進(jìn)行福利平等分配，滿足同樣身份獲得同樣福利待遇的公平訴求。

[1]濟(jì)南現(xiàn)“空巢”居委會(huì) 轄區(qū)千戶無一住在這里[N].濟(jì)南時(shí)報(bào),2013-05-05.

[2]詹鳴.積極應(yīng)對(duì)戶籍制度改革對(duì)計(jì)劃生育管理的挑戰(zhàn)[A].人口與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略國際研討會(huì)(上海)[C],2004.