閆 娟 李正明

一、引言

作為行政改革實(shí)踐的核心取向，始于20世紀(jì)70年代末80年代初的公共服務(wù)市場(chǎng)化在西方國(guó)家行政改革中占有重要地位?；诙嘀貏?dòng)力因素的推動(dòng)，至今在全球仍呈不可阻擋之勢(shì)。關(guān)于“何謂市場(chǎng)化”這個(gè)問題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者作出了種種界定。①雖然表述不盡相同，但對(duì)于公共服務(wù)市場(chǎng)化的基本理念是認(rèn)同的:公共服務(wù)的單一政府供給并不能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，相信市場(chǎng)的優(yōu)越性;打破政府壟斷，把市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)值;多元主體的介入，強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)力量的利用。

受國(guó)外公共服務(wù)市場(chǎng)化改革浪潮的影響與啟示，基于對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型及政治、行政體制改革不斷深化的理論與實(shí)踐認(rèn)知，順應(yīng)廣大民眾對(duì)不斷提高公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)訴求，我國(guó)在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革方面也進(jìn)行了積極的探索，作出了許多有益的嘗試，并取得了一定成效。而就在人們推行公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的熱情日益高漲且對(duì)其寄予極高期待和厚望之時(shí)，公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、城市公交、水務(wù)等諸多領(lǐng)域市場(chǎng)化改革中出現(xiàn)的種種矛盾、問題和困境卻日益突顯(如尋租與腐敗問題、私人壟斷問題、公共服務(wù)的公正性問題、公共服務(wù)的質(zhì)量問題、國(guó)有資產(chǎn)流失問題、社會(huì)資源閑置問題、社會(huì)穩(wěn)定問題及政府管理危機(jī)等，鑒于學(xué)界對(duì)此已有較多梳理與分析，本文不再贅述，僅略及)，使得我國(guó)的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革遭受著各種責(zé)難、質(zhì)疑甚或否定。誠(chéng)然，我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革是到了需要理性思考以撥正琴弦的時(shí)候。然而，當(dāng)挫折和反復(fù)把改革置于風(fēng)口浪尖之上，當(dāng)懷疑和否定日益成為輿論主流之時(shí)，我們也正面臨著“倒臟水把嬰兒一起倒掉”的風(fēng)險(xiǎn)。②其實(shí)，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，目前我國(guó)在公共服務(wù)市場(chǎng)化方面仍處于初步探索階段，在市場(chǎng)化改革力度上的差距絕不止一個(gè)數(shù)量級(jí)。③問題的關(guān)鍵是，不該被市場(chǎng)化的“政府責(zé)任”過分市場(chǎng)化了，而理應(yīng)市場(chǎng)化的公共服務(wù)供給機(jī)制卻市場(chǎng)化不足。因此，當(dāng)前我們亟須深度理性反思與堅(jiān)決徹底糾正的不是“要不要市場(chǎng)化”，而是“如何市場(chǎng)化”。更進(jìn)一步講，就是如何充分利用政府與市場(chǎng)的最佳功能組合提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，這也是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革最根本、最重要的目的所在。目前，學(xué)界已開始對(duì)這一論題進(jìn)行探討，但研究仍顯薄弱。

我國(guó)諸多領(lǐng)域公共服務(wù)市場(chǎng)化改革遇阻甚或出現(xiàn)某種程度的失敗，有多方面的因素，而其中最為關(guān)鍵的無疑是政府角色的不當(dāng)定位和政府責(zé)任的缺失。公共服務(wù)市場(chǎng)化，是以市場(chǎng)化為價(jià)值取向?qū)鹘y(tǒng)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新，并不是無限度地把公共服務(wù)的一切都交給市場(chǎng)，更不是政府責(zé)任的“卸載”。正如學(xué)者桑德斯特(J.Sundquist)所說，真正的市場(chǎng)化并不是政府責(zé)任的喪失和轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的僅是通過市場(chǎng)的功能所表現(xiàn)出來的成效。④薩瓦斯也曾指出，(公共)服務(wù)提供或安排與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別十分重要，它是整個(gè)民營(yíng)化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。⑤因而，無論是邏輯推理還是現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)都表明:公共服務(wù)市場(chǎng)化有效推進(jìn)的關(guān)鍵因素和必要前提是政府角色的科學(xué)定位與政府責(zé)任的充分履行，特別是對(duì)于市場(chǎng)發(fā)育還不夠成熟、法律法規(guī)還不夠健全、社會(huì)組織力量還比較薄弱的我國(guó)來說，更是如此。作為公共利益的代表者和守護(hù)者，政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中應(yīng)該是個(gè)負(fù)責(zé)任且有能力的“安排者”和“服務(wù)者”，承擔(dān)著設(shè)計(jì)、引導(dǎo)、監(jiān)管、評(píng)估、協(xié)調(diào)、促進(jìn)、支持與幫助等多方面的職責(zé)，以鼓勵(lì)、引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)更好地發(fā)揮作用，為公眾提供更加滿意的公共服務(wù)。

二、將公共服務(wù)市場(chǎng)化改革納入行政改革的主體框架，確立正確的市場(chǎng)化理念

從更深層面上看，波及全球的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革是一場(chǎng)觀念層面的根本變革，它促使人們逐漸擺脫那種“政府是公共服務(wù)的唯一供給主體”的傳統(tǒng)思維定勢(shì)，把市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，尋求從政府以外拓展公共服務(wù)資源，謀求公共服務(wù)的多中心治理之道，并逐步確立起社會(huì)良性互動(dòng)運(yùn)行的新觀念;這場(chǎng)改革也是一種全新的施政方式的轉(zhuǎn)變，它不是政府管理職能、管理手段的小幅度變化，而是對(duì)政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新定位和根本性調(diào)整，⑥促使政府從“全能”向“有限”、從“劃槳”向“掌舵”、從“統(tǒng)治”向“服務(wù)”、從“封閉”向“透明”轉(zhuǎn)變。

可見，公共服務(wù)市場(chǎng)化在為政府職能轉(zhuǎn)變及管理創(chuàng)新提供良好機(jī)遇的同時(shí)，也提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。正如歐文·E·休斯所言:“市場(chǎng)化為公共服務(wù)帶來了希望，但是也隨之帶來了困難。”⑦因而，基于西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的啟示及對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等各方面發(fā)展?fàn)顩r的考量，我國(guó)的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革可以從如下兩個(gè)方面著手。

第一，將公共服務(wù)市場(chǎng)化改革納入行政改革的主體框架，與政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革、政府管理體制及管理方式方法創(chuàng)新等統(tǒng)一起來，為公共服務(wù)市場(chǎng)化變革提供制度化平臺(tái)。具體來講，一是要以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和市場(chǎng)化有效運(yùn)行為基本前提進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整;二是要?jiǎng)?chuàng)新政府管理體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的相對(duì)分離、相互支撐和協(xié)調(diào)發(fā)展;三是要變革政府管理的方式方法，提升政府及公務(wù)員的管理能力，以適應(yīng)公共服務(wù)市場(chǎng)化的要求。

第二，必須準(zhǔn)確把握公共服務(wù)市場(chǎng)化的內(nèi)涵，確立正確的市場(chǎng)化理念。經(jīng)濟(jì)學(xué)家鄒東濤有句名言:“解放思想，黃金萬兩;觀念更新，萬兩黃金?！雹嘣谖覈?guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完善、社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型的條件下，政府唯有慎思明辨，提高科學(xué)理性認(rèn)識(shí)，確立正確的市場(chǎng)化理念，才能更好地推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化。一是要堅(jiān)持公共服務(wù)市場(chǎng)化改革方向。公共服務(wù)市場(chǎng)化在改善和提升公共服務(wù)水平及推動(dòng)政府行政改革等方面的作用已被實(shí)踐所證實(shí)。公共服務(wù)市場(chǎng)化不僅是必要的，而且是現(xiàn)實(shí)可行的。二是要有所為，有所不為。政府權(quán)威制度和市場(chǎng)交換制度的結(jié)構(gòu)性差異，決定了政府和市場(chǎng)的功能選擇既有相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域，又有互補(bǔ)的部分，不宜交叉錯(cuò)位，而應(yīng)有機(jī)復(fù)合配置。⑨有鑒于此，政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中應(yīng)做到“有所為，有所不為”。這包含兩個(gè)層面的含義:一是公共服務(wù)市場(chǎng)化的領(lǐng)域、范圍和方式方面。一位印度學(xué)者曾做過這樣的評(píng)論:學(xué)界、大眾媒體、公共官員“懷著傳教士一樣的熱情”推進(jìn)市場(chǎng)化改革，他們創(chuàng)造的市場(chǎng)神話似乎成了解決政府一切病癥的萬靈丹。⑩在我國(guó)，公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的呼聲也曾經(jīng)被叫得很響，似乎通行于所有領(lǐng)域。這不僅極易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，使政府面臨“中空化”的風(fēng)險(xiǎn)，而且也不能真正提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。反之，若市場(chǎng)化不足，又會(huì)出現(xiàn)社會(huì)資源閑置、公共服務(wù)需求得不到有效滿足等問題。因而，在公共服務(wù)市場(chǎng)化之前，政府必須依據(jù)相關(guān)理論、經(jīng)驗(yàn)及不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的具體情況，做好充分論證與科學(xué)決策，明確公共服務(wù)市場(chǎng)化的合理邊界及方式選擇。二是公共服務(wù)市場(chǎng)化中政府的角色和職責(zé)方面。服務(wù)能夠外包，但是治理卻不能夠。（11）實(shí)行公共服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作，政府移交的是具體服務(wù)事項(xiàng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和部分管理權(quán)，而不是所有權(quán)和帶根本性的公共服務(wù)責(zé)任。（12）向公眾提供良好的公共服務(wù)依然是政府的主要責(zé)任和職能，只是政府履行職責(zé)的方式發(fā)生了改變。換言之，市場(chǎng)化進(jìn)程中政府必須實(shí)現(xiàn)角色與功能轉(zhuǎn)換，由“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)向“安排者”和“服務(wù)者”，致力于“政策規(guī)劃”、“目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則制定”及監(jiān)管與評(píng)估，發(fā)揮政府宏觀管理的作用，即“掌舵”而非“劃槳”;同時(shí)，還應(yīng)通過信息服務(wù)、計(jì)劃指導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)、市場(chǎng)機(jī)制完善、社會(huì)組織培育及其他方面的支持與幫助等，為公共服務(wù)市場(chǎng)化的成功運(yùn)作創(chuàng)造好環(huán)境、提供好條件。

三、完善公共服務(wù)市場(chǎng)化的制度設(shè)計(jì)，提升政府對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的管理能力和管理水平

較強(qiáng)的專業(yè)性及市場(chǎng)機(jī)制本身固有的缺陷使公共服務(wù)市場(chǎng)化不可能實(shí)現(xiàn)完全自我管理，這就對(duì)政府的管理能力提出了新的挑戰(zhàn)。因而，市場(chǎng)化改革在某種程度上也意味著政府管理的重大變革，它要求政府在進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換的同時(shí)，更要通過完善的制度建設(shè)提升其對(duì)市場(chǎng)化改革的宏觀管理、調(diào)控和駕馭能力。否則，如果缺乏良好的管理制度和精細(xì)的管理機(jī)制，不但不能通過管理過程將市場(chǎng)化的種種理念、目標(biāo)落在實(shí)處，而且還可能因無法克服實(shí)踐中的具體矛盾和問題而使市場(chǎng)化改革功虧一簣。（13）實(shí)際上，一些地方政府也的確因相關(guān)制度設(shè)計(jì)的不完善及管理能力與管理意識(shí)的欠缺在重復(fù)著本應(yīng)該避免的簡(jiǎn)單錯(cuò)誤:采取“卸載”和包出去了事的簡(jiǎn)單辦法，疏于管理;當(dāng)出現(xiàn)問題后又以簡(jiǎn)單接管的方式回歸壟斷生產(chǎn)，再次忍受傳統(tǒng)模式業(yè)已證實(shí)的傲慢、低效、缺乏回應(yīng)性等弊端。（14）可見，完善公共服務(wù)市場(chǎng)化的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，提升政府對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的管理能力和管理水平，不僅是當(dāng)務(wù)之急，也是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。

1.優(yōu)化財(cái)政制度安排，確保足額財(cái)政投入。公共服務(wù)市場(chǎng)化在一定程度上有利于緩解政府財(cái)政壓力，但這并不表明，政府可以隨意減少財(cái)政投入甚至不再投入，尤其是對(duì)于許多關(guān)乎政府基本服務(wù)責(zé)任、與民生息息相關(guān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。若此，則是對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的一種誤讀，甚或是借“市場(chǎng)化”之名行“扔包袱”之實(shí)，而最終也無疑是市場(chǎng)化的失敗。實(shí)踐表明，我國(guó)某些地區(qū)、某些領(lǐng)域的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，也的確出現(xiàn)過因缺乏足額財(cái)政投入而使市場(chǎng)化改革遇阻甚或失敗的情形。因而，政府仍然要提供與社會(huì)公共服務(wù)需求相適應(yīng)的足額財(cái)政投入，并要有財(cái)政制度安排作保障。具體說:一是要確立公共服務(wù)型財(cái)政理念，并建立可持續(xù)的財(cái)政支持機(jī)制，為政府公共服務(wù)供給能力提升奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);二是要完善公共財(cái)政體制，確保中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，保障地方公共服務(wù)的資金供給，明晰權(quán)責(zé)界定;三是地方政府也要在對(duì)公民公共服務(wù)需求偏好等信息收集與分析的基礎(chǔ)上優(yōu)化公共財(cái)政資金分配結(jié)構(gòu)，提升地方政府公共服務(wù)供給能力，并通過地方財(cái)政制度創(chuàng)新提供制度保障;四是要建立與完善“以績(jī)效為基礎(chǔ)，以結(jié)果為導(dǎo)向”的新績(jī)效預(yù)算制度及績(jī)效審計(jì)制度，防止政府的貪污腐化和財(cái)政資金的濫用，切實(shí)提高財(cái)政資金和資源的管理水平和使用效益。另外，還要建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，平衡不同區(qū)域間財(cái)政提供公共服務(wù)的能力差異，從宏觀層次提高政府公共服務(wù)的供給效率與能力。（15）

2.加大公開、公平、公正的招投標(biāo)制度建設(shè)和行政審批制度改革，規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入。目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公開、公平、公正的招標(biāo)和投標(biāo)制度尚未完全建立，行政審批制度也不夠完善。在這種制度背景下進(jìn)行公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，極易導(dǎo)致“暗箱操作”、尋租與腐敗等一些“失范”現(xiàn)象，使得國(guó)有資產(chǎn)大量流失、市場(chǎng)準(zhǔn)入不平等、市場(chǎng)主體不稱職、公共服務(wù)質(zhì)量低劣、嚴(yán)重的貧富不均等，這不僅影響著公共服務(wù)市場(chǎng)化在民眾中的聲譽(yù)，也難免使政府遭遇信任危機(jī)。因而，我國(guó)亟須加大公開、公平、公正的招投標(biāo)制度建設(shè)和行政審批制度改革，科學(xué)合理地規(guī)劃和制定公共服務(wù)的基本原則、標(biāo)準(zhǔn)、要求及招投標(biāo)和行政審批過程中的實(shí)施細(xì)則等，且對(duì)某些需要細(xì)化的環(huán)節(jié)加以明確細(xì)化，切實(shí)規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

3.建立健全公共服務(wù)監(jiān)管體制，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)過程的監(jiān)管與評(píng)估。公共服務(wù)市場(chǎng)化在使政府的“直接生產(chǎn)”責(zé)任大大減輕的同時(shí)，也賦予了政府更加艱巨且重要的監(jiān)管責(zé)任。公共服務(wù)市場(chǎng)化之后，政府無須干預(yù)公共服務(wù)的具體生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但卻不能疏于監(jiān)管。實(shí)踐也證明，政府監(jiān)管不到位是公共服務(wù)市場(chǎng)化中公共責(zé)任缺失的主要原因或表現(xiàn)，會(huì)引發(fā)一系列的問題，這一點(diǎn)在國(guó)內(nèi)外的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中均出現(xiàn)過。正是從這個(gè)意義上講，在公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，也要盡快建立健全公共服務(wù)監(jiān)管體制，對(duì)公共服務(wù)實(shí)施有效監(jiān)管，以保證高質(zhì)量的公共服務(wù)供給，避免公眾利益受損。一方面，政府要提高自身的監(jiān)管能力，對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)過程實(shí)施有效監(jiān)管。作為一個(gè)“精明的買主”，政府不僅要能找到最合適的公共服務(wù)生產(chǎn)主體，還要能對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)的整個(gè)過程，尤其是影響公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，予以規(guī)范和監(jiān)督，以避免市場(chǎng)主體為追求利潤(rùn)最大化而采取降低服務(wù)質(zhì)量、任意“漲價(jià)”等侵害公眾權(quán)益的行為。為此，政府要培養(yǎng)大批素質(zhì)高、能力強(qiáng)的公共管理人員，增強(qiáng)監(jiān)管的責(zé)任感和專業(yè)性，且要從制度層面予以強(qiáng)化和保障。一是要建立科學(xué)、合理的價(jià)格機(jī)制。價(jià)格問題，是公共服務(wù)市場(chǎng)化中的關(guān)鍵問題，直接關(guān)系到公眾的切身利益。政府必須結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和社會(huì)生活狀況，建立科學(xué)、合理的價(jià)格機(jī)制，既要有利于建立對(duì)投資者的合理補(bǔ)償機(jī)制，保證其投資的熱情和積極性，又要有利于保護(hù)公民享受公共服務(wù)的權(quán)利。（16）二是要建立公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估與責(zé)任追究機(jī)制。通過質(zhì)量評(píng)估與責(zé)任追究，既有利于杜絕公共服務(wù)供給過程中的“不作為”和“亂作為”現(xiàn)象，又能通過對(duì)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)進(jìn)一步促進(jìn)公共服務(wù)的有效供給。在公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制運(yùn)行中，既要注意多元主體參與、多重指標(biāo)體系和多向度，又要遵循“以公眾評(píng)價(jià)為主，以社會(huì)效益為主”的基本準(zhǔn)則。另一方面，政府要建立健全專業(yè)化、制度化的社會(huì)監(jiān)督體系。政府要完善政務(wù)公開制度，創(chuàng)造公平的信息環(huán)境，暢通監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和第三部門監(jiān)督的積極作用。

4.建立健全公共服務(wù)市場(chǎng)化法律法規(guī)體系，促進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化的規(guī)范化和法制化。健全、完備的法律法規(guī)體系是公共服務(wù)市場(chǎng)化的內(nèi)在要求和制度基礎(chǔ)，有利于提供確定性預(yù)期、激勵(lì)生產(chǎn)性努力和節(jié)約交易成本，有利于增進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中各種行為的規(guī)范性，有利于預(yù)防尋租、腐敗等“失范”現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)而有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置和各方合法權(quán)益的保護(hù)。目前，我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化尚屬于初級(jí)階段，相關(guān)法律法規(guī)的缺失、模糊及執(zhí)行困境等影響了公共服務(wù)市場(chǎng)化的有效、有序進(jìn)行。因而，國(guó)家要建立健全公共服務(wù)市場(chǎng)化法律法規(guī)體系，對(duì)公共服務(wù)行為進(jìn)行法制化的制約、監(jiān)督和保障。具體來說，要在相關(guān)立法中明確公共服務(wù)市場(chǎng)化中政府部門、市場(chǎng)主體與社會(huì)主體各自的責(zé)任及權(quán)益;要通過一系列實(shí)體法和程序法的建構(gòu)，對(duì)市場(chǎng)化過程中的準(zhǔn)入、監(jiān)管、評(píng)估及責(zé)任追究等加以規(guī)范?？傊?，要通過完善立法和有效執(zhí)法，為公共服務(wù)市場(chǎng)化的順利進(jìn)行消除體制性障礙、創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境并提供法制化的有效制度保障，這也為強(qiáng)化政府責(zé)任提供了可能和制度支撐。

四、完善市場(chǎng)機(jī)制，培育和發(fā)展社會(huì)組織，形成充分有效競(jìng)爭(zhēng)的“多中心”供給格局

理論與實(shí)踐均表明，政府組織、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中各具優(yōu)勢(shì)，三者根據(jù)各自的優(yōu)勢(shì)“合作”供給公共服務(wù)最有利于提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。因而，公共服務(wù)市場(chǎng)化的有效推進(jìn)還須具備一定的“主體基礎(chǔ)”:既要有大量的、能承擔(dān)起公共服務(wù)供給職責(zé)的市場(chǎng)組織和社會(huì)組織存在，又要確保其存在于充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中。鑒于目前我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制尚不完善、社會(huì)組織發(fā)育尚不成熟的實(shí)際，政府亟須加大力度完善市場(chǎng)機(jī)制、培育和發(fā)展社會(huì)組織等，以促使充分有效競(jìng)爭(zhēng)的“多中心”供給格局的形成。

1.完善市場(chǎng)機(jī)制，確保充分有效競(jìng)爭(zhēng)。成熟的市場(chǎng)機(jī)制是公共服務(wù)市場(chǎng)化有效運(yùn)作的首要前提和基礎(chǔ)。目前我國(guó)的市場(chǎng)體制還不夠成熟，公共服務(wù)市場(chǎng)化程度也不高，要在逐步推行市場(chǎng)化的過程中加大力度培育市場(chǎng)體系，完善市場(chǎng)制度，建立競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用，以有效承載由政府轉(zhuǎn)移出來的公共服務(wù)。而且，尚需強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，使市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮作用的一個(gè)極為關(guān)鍵的因素就是在公共服務(wù)供給方面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以充分有效的競(jìng)爭(zhēng)“激活”社會(huì)的力量。這也是公共服務(wù)市場(chǎng)化的基礎(chǔ)理念。競(jìng)爭(zhēng)是公共服務(wù)市場(chǎng)化的源頭活力，是效率提升的根本途徑和催化劑。但現(xiàn)實(shí)中，競(jìng)爭(zhēng)往往不充分，有時(shí)甚至不存在。若此，則極易形成新的私人壟斷代替原來的政府壟斷，與市場(chǎng)化的初衷背道而馳，更無益于提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。正如美國(guó)學(xué)者威爾遜所說:“任何組織，不管是政府的還是私人的，一旦具有壟斷性，就會(huì)缺乏強(qiáng)烈刺激去提供它的服務(wù)對(duì)象所期望的服務(wù)?！保?7）因而，在公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府一定要通過各種舉措尤其是制度建設(shè)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使各供給主體在市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼、資源利用及價(jià)格制定等方面都具有完全平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，為公共服務(wù)市場(chǎng)化創(chuàng)造公平、有序、有效的發(fā)展環(huán)境。這樣，一方面，對(duì)各供給主體而言，既是一種制度激勵(lì)和保護(hù)，也是一種壓力和責(zé)任，促使其增強(qiáng)成本意識(shí)，提升行為效率，著力建立以“公眾需求”為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機(jī)制，以增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)能力;另一方面，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，既有利于政府對(duì)公共服務(wù)的準(zhǔn)確把握和有效監(jiān)管，也有利于形成政府與市場(chǎng)主體和社會(huì)主體良好的合作伙伴關(guān)系。所以，公共服務(wù)市場(chǎng)化不只是將公營(yíng)變成民營(yíng)，更重要的是將壟斷變成競(jìng)爭(zhēng)，以求多元主體供給公共服務(wù)的均衡效率。

2.培育和發(fā)展社會(huì)組織，為進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)市場(chǎng)化提供依托力量。公共服務(wù)市場(chǎng)化的成功推行需要一定的社會(huì)力量為依托，否則，相當(dāng)一部分公共服務(wù)供給便無法得到有效轉(zhuǎn)移。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)的供給中，社會(huì)組織發(fā)揮著重要作用，已成為與政府組織、市場(chǎng)組織并駕齊驅(qū)的一支重要的社會(huì)力量。成熟、發(fā)達(dá)的社會(huì)組織是公共服務(wù)市場(chǎng)化不可或缺的社會(huì)基礎(chǔ)，可以有效彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”，能夠在二者之間建立一種緩沖力量，在公共服務(wù)領(lǐng)域中的“真空地帶”有所作為，并通過政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的良好互動(dòng)來增進(jìn)公共服務(wù)供給的績(jī)效。然而，受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多因素的影響，目前我國(guó)的社會(huì)組織還只是剛剛興起，發(fā)育不全，力量相對(duì)較弱，獨(dú)立性也不夠強(qiáng)，還不能很好地承擔(dān)起由政府轉(zhuǎn)移出來的公共服務(wù)供給職責(zé)，無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)功能。這無疑會(huì)牽制著我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，影響著改革的成效。因此，政府要?jiǎng)?chuàng)造一切有利條件包括理論氛圍、政策制度、技術(shù)、資金等來引導(dǎo)與促進(jìn)社會(huì)組織的快速健康有序發(fā)展，為進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)市場(chǎng)化提供依托力量。一是要有意識(shí)地積極重塑政府與社會(huì)間的關(guān)系，極力培育和擴(kuò)大社會(huì)權(quán)力，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量的積極性，提高社會(huì)自治能力和組織化水平，增強(qiáng)其對(duì)公共服務(wù)供給的參與度;二是要有計(jì)劃、有重點(diǎn)、分層次地培育和發(fā)展更多具有自主性和自治性的社會(huì)組織，并且，對(duì)其身份和地位在法律上給予確認(rèn)，在政策上給予支持，在管理上給予配合，在經(jīng)費(fèi)上給予必要資助，從而促使其不斷發(fā)展壯大;三是政府也要依法對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，因勢(shì)利導(dǎo)，善加利用，發(fā)展二者的良好合作關(guān)系，以協(xié)同合作共同提升我國(guó)公共服務(wù)品質(zhì)。

注釋

①Jon Pierre“The Marketization of the State:Citizens，Consumers，and the Emergence of Public Market”，Guy Peters and Donald Savoie 9(ed.)，Governance in a Changing Environment，MCGill－ Queen’s Press，1994，pp.55;Vincent Wright and Luisa Perrotti(ed.)，Privatization and Public Policy，Edward Elgar Publishing，Inc.，2000，pp.xv －xvi.轉(zhuǎn)引自句華:《公共服務(wù)中的市場(chǎng)機(jī)制:理論、方式與技術(shù)》，北京大學(xué)出版社，2006年，第8頁;［美］B·蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年，第36—55頁;［美］E·S·薩瓦斯:《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國(guó)人民大學(xué)出版，2002年;宋世明:《美國(guó)行政改革研究》國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999年，第98—102頁;宋世明:《工業(yè)化國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化對(duì)中國(guó)行政改革的啟示》，《政治學(xué)研究》2000年第2期;周志忍:《當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999年，第33—34頁;周志忍:《當(dāng)代政府管理的新理念》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第3期;陳振明:《理解公共事務(wù)》，北京大學(xué)出版社，2007年，第349頁;句華:《公共服務(wù)中的市場(chǎng)機(jī)制——理論、方式與技術(shù)》，北京大學(xué)出版社，2006年，第7—8頁。②③ （14）周志忍:《認(rèn)識(shí)市場(chǎng)化改革的新視角》，《中國(guó)行政管理》2009年第3期。④J.Sundquist.Privatization:No Panacea for What Allis Government.Ballinger Publishing Company，1984，pp.303—318.轉(zhuǎn)引自婁崢嶸:《公共服務(wù)市場(chǎng)化中的政府職能探析》，《行政與法》2008年第3期。⑤［美］E·S·薩瓦斯:《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第68頁。⑥李硯忠:《關(guān)于我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化若干問題的分析》，《社會(huì)科學(xué)》2007年第8期。⑦ （11）［澳］歐文·E·休斯:《公共管理導(dǎo)論》，彭和平等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年，第522頁。⑧ （15）張開云、張興杰、李倩:《地方政府公共服務(wù)供給能力:影響因素與實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國(guó)行政管理》2010年第2期。⑨宋世明:《從權(quán)威與交換的結(jié)構(gòu)看政府與市場(chǎng)的功能選擇》，《政治學(xué)研究》1997年第2期。⑩Amita Singh.Questioning the New Public Management.Public Administration Review，January 2003，Vo.l63，No.1.轉(zhuǎn)引自周志忍:《認(rèn)識(shí)市場(chǎng)化改革的新視角》，《中國(guó)行政管理》2009年第3期。 （12）徐錦賢:《公共服務(wù)市場(chǎng)化之辯》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2008 年第 9 期。 （13） （16）翁博:《公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中的政府責(zé)任》，《學(xué)習(xí)與探索》2010年第1期。 （17）［美］詹姆士·Q·威爾遜:《美國(guó)官僚政治》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1995年，第419—430頁。