何 雄

黨的十八大報告要求“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源的均衡配置”。而深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村金融服務(wù)的創(chuàng)新，既是保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益、培育新型市場主體的基礎(chǔ)性工作，也是促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動、加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要任務(wù)。為此，本文著重對新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改造、搭建農(nóng)村要素交易平臺、推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資、建立農(nóng)村金融風(fēng)險分擔機制等問題進行研究，力圖尋找一條城鄉(xiāng)土地、金融、人力等各類生產(chǎn)要素平等交換的新路徑。

一、推進農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份制改造

農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源屬于鎮(zhèn)、村或居民組等集體經(jīng)濟組織全體成員集體所有，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。當前，對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行股份制改造，加快建立現(xiàn)代企業(yè)性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，將集體資產(chǎn)量化到人，實現(xiàn)“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當股東”，讓農(nóng)民按份享有集體資產(chǎn)收益，是大勢所趨，勢在必行。

第一，現(xiàn)實中的農(nóng)村矛盾倒逼改革。當前，在城市化過程較快地區(qū)和城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，面對大量承包土地被征收、征地補償費在集體成員中的分配資格和份額、村干部“暗箱”處置集體資源資產(chǎn)、外來工商資本侵占土著居民權(quán)益、物業(yè)性房屋租金上漲較快、撤鄉(xiāng)并村和“村改居”等現(xiàn)實問題，廣大農(nóng)民在新一輪利益分配格局中卻常常缺少足夠的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和收益權(quán)，造成干群矛盾大、群眾怨言多，也影響著基層政權(quán)的穩(wěn)固，迫切需要找到新的解決路徑。從成渝、蘇滬、廣州、北京等地發(fā)展經(jīng)驗看，在明晰集體資產(chǎn)歸屬的基礎(chǔ)上推行股份制改革，讓原集體經(jīng)濟組織成員對資產(chǎn)的“虛化占有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍垂晒灿小?，進而發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，有效規(guī)范集體資產(chǎn)收益的“二次分配”，大幅增加農(nóng)民的紅利性收入，是新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化的必然選擇。

第二，市場經(jīng)濟的發(fā)展要求改革。市場經(jīng)濟是主體經(jīng)濟，首先要求產(chǎn)權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)順暢。當前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的組織化程度、“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展程度還不夠高，城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)快速增長的態(tài)勢還沒有最終形成，原因主要在于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“市場經(jīng)營主體”培育工作較為滯后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的市場化機制還不夠健全。我們姑且不論當前農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等民營主體在資產(chǎn)不明晰、運作不規(guī)范、服務(wù)不到位等方面的“空殼子”問題，只討論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“尷尬”困境。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會“政經(jīng)不分”。依照法律政策規(guī)定，村委會是村民自治組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責(zé)經(jīng)營管理集體資產(chǎn)、確保集體資產(chǎn)保值增值。但實際上絕大多數(shù)行政村、居民組并沒有建立集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村干部既是“父母官”，負責(zé)社保、計生等公共管理和社會服務(wù)，也是“董事長”兼“總經(jīng)理”，負責(zé)經(jīng)營管理集體資產(chǎn)，這種政經(jīng)不分、企事不分的村級治理體制，是集體資產(chǎn)流失和收益降低、農(nóng)村干部貪污腐敗的制度溫床。二是村委會不是市場經(jīng)營實體。按照國家法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當是獨立行使經(jīng)濟管理職權(quán)的組織，但95%以上的村功能虛化弱化，村委會代替集體經(jīng)濟組織的情況十分普遍。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為市場主體，首先需要明晰集體資產(chǎn)家底，持有集體土地所有權(quán)證、集體建設(shè)用地使用權(quán)證、集體房屋所有權(quán)證、集體林地所有權(quán)證、集體小型農(nóng)田水利工程所有權(quán)證等證書，并可根據(jù)需要到政府職能部門進行抵押登記，需要到工商民政部門登記注冊，接受《公司法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《稅務(wù)法》等法律法規(guī)的監(jiān)督管理，照章納稅，規(guī)范運作。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織注冊登記時的資產(chǎn)界定、股民界定難度較大。復(fù)雜多樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成、股份構(gòu)成、資金構(gòu)成，可能難以符合工商、民政部門注冊登記的要求。同時，現(xiàn)行法律對村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的界定是模糊不清的，享有選舉權(quán)被選舉權(quán)的本村村民，不一定是享有集體資產(chǎn)收益的集體經(jīng)濟組織成員。因此，明確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格迫在眉睫，這不僅是解決農(nóng)村集體土地征收補償及分配糾紛、宅基地使用權(quán)資格糾紛等農(nóng)村矛盾的前提，更是推進戶籍與土地權(quán)益分開、解除土地對農(nóng)民進城束縛的重要任務(wù)。

第三，發(fā)展集體經(jīng)濟需要改革。黨的十八大要求“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，壯大集體經(jīng)濟實力，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體”。這為化分散農(nóng)戶的單打獨斗，為全體村民的抱團發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕指明了方向。在農(nóng)村“六權(quán)”確權(quán)頒證完成、農(nóng)村資產(chǎn)處分權(quán)能充分、村級集體公司注冊設(shè)立等條件具備的情況下，村級集體公司應(yīng)著手編制行政村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃，并且可以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”名義申報使用集體所有的土地進行項目建設(shè)，而不需要將集體土地轉(zhuǎn)征國有。當資本缺乏時，村級集體經(jīng)濟組織可以通過募集本村股民資金、外來人員資金、用集體建設(shè)用地使用權(quán)到銀行融資等增量擴股方式，來破解資金問題。當本村力量薄弱時，還可以通過土地入股、資金入股等方式，與其他村、鎮(zhèn)集體公司共同出資組建新的社區(qū)股份合作社等經(jīng)濟實體，共同投資開發(fā)項目，抱團競拍國有土地，建設(shè)標準化廠房、商鋪、職工公寓、專業(yè)市場等物業(yè)資產(chǎn)，每年按股份分紅，走出一條股民共享土地增值收益的新路子。

二、建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺

我們必須承認，過去的幾十年，我們?nèi)〉玫某擎?zhèn)化、工業(yè)化成就，是建立在“三農(nóng)”做出巨大犧牲和貢獻的基礎(chǔ)上的。當前，在新的發(fā)展背景下，由于農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的虛置性——表面大家共有、實則人人無份，由于農(nóng)民擁有集體資產(chǎn)的殘缺性——農(nóng)民缺乏處分權(quán)以及抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能，加上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的封閉性——成員身份只限于原住民，產(chǎn)權(quán)只能在本組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓，不能滿足城鎮(zhèn)化、一體化的開放性體制要求等等，廣大農(nóng)民依然處于“不平等”的弱勢地位。具體體現(xiàn)在:

一是農(nóng)民手中沒有承包地、宅基地、房屋的權(quán)屬證書，特別是承包地權(quán)證與土地、賬簿互不對應(yīng)。河南濟源市平原地區(qū)承包土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)率已達60%左右，但90%以上為村組集體二次發(fā)包，在某種程度上可以認為是剝奪了農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)、自主流轉(zhuǎn)權(quán)。二是農(nóng)民不擁有對產(chǎn)權(quán)的充分處置權(quán)，宅基地、房屋只能在本村村民之間買賣，外村村民不能購買，城市工商資本很難進入農(nóng)村市場;農(nóng)村承包地“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的客觀現(xiàn)實，導(dǎo)致承包關(guān)系極不穩(wěn)定，影響著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的長期投資積極性。三是農(nóng)民不擁有市場定價權(quán)，許多愿意出讓承包土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，很難將信息公開發(fā)布出去，而反租倒包給村集體后，流轉(zhuǎn)價格常常低于真正的市場價值。四是農(nóng)民集體不擁有集體建設(shè)用地的開發(fā)經(jīng)營權(quán)，城市郊區(qū)農(nóng)民的土地基本上被政府以修建市政設(shè)施、工業(yè)項目、城市新區(qū)占地等名義進行低價收儲、拍賣，將廣大農(nóng)民排除在新一輪城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的利益格局之外，難以充分享受到土地增值收益。五是農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)難以同城市國有土地、商品房一樣，到銀信部門進行抵押貸款，進城落戶農(nóng)民的資產(chǎn)實際上基本處于閑置、死滯狀態(tài)。

要解決上述問題，實現(xiàn)農(nóng)民“平等參與”城鎮(zhèn)化進程、推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的“平等交換”，應(yīng)當解決好“有權(quán)屬憑證”、“有參與機制”和“有交換平臺”三個問題。第一，需要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證。歸屬清晰的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，是進行要素市場交易的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)把村級集體擁有的“土地所有權(quán)”的“權(quán)證”歸還農(nóng)民集體，快速推進農(nóng)村土地確權(quán)工作;在所有權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，及時跟進“農(nóng)村土地使用權(quán)”(包括承包土地、集體建設(shè)用地、宅基地、未利用地、林地)、農(nóng)村集體土地上房屋的確權(quán)頒證工作。第二，需要完善農(nóng)村要素流轉(zhuǎn)機制。根據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)均可彼此分離的理論，按照現(xiàn)行法律政策規(guī)定，雖然農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不能進行交易的，但農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋使用權(quán)均是可以進行有期限、有償流轉(zhuǎn)的。比如:法律規(guī)定城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地，但并沒有規(guī)定城鎮(zhèn)居民不允許長期租用農(nóng)民住房。也正因為此，推動有期限的承包土地經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋使用權(quán)等到金融機構(gòu)進行抵押融資，在理論上也是可行的。當進行了抵押登記的農(nóng)戶發(fā)生不良貸款時，政府部門可以通過政策性的收儲機構(gòu)來經(jīng)營管理不良資產(chǎn)，用于償還銀行貸款。第三，需要搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。從武漢、成都等地的探索實踐看，農(nóng)村的動產(chǎn)和不動產(chǎn)是應(yīng)該而且可以上市進行交易的。如土地承包經(jīng)營權(quán)、“四荒地”使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、小農(nóng)水工程使用權(quán)、林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)等權(quán)益類產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村集體建設(shè)用地掛鉤指標、耕地占補平衡指標、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施、二手農(nóng)用工具、大宗農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨等資產(chǎn)類產(chǎn)權(quán)，均可以納入市場交易平臺實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。當前，迫切需要整合農(nóng)業(yè)、國土、林業(yè)等部門的行政資源，建立能夠滿足產(chǎn)權(quán)交易需求的市、縣、鎮(zhèn)三級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺，為流轉(zhuǎn)交易提供場所設(shè)施、信息發(fā)布、組織交易、價格發(fā)現(xiàn)、交易鑒證、交易策劃、信息咨詢、委托管理、培訓(xùn)輔導(dǎo)、投融資咨詢、項目招投標等服務(wù)。唯有此，才能從制度建設(shè)層面上制止政府部門或農(nóng)村干部操縱、控制的強制農(nóng)民退出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的行政化行為。

三、促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的快速發(fā)展

農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的核心。長期以來，以信用擔保、聯(lián)戶擔保、企業(yè)互保為主的農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)貸款占到90%以上，“擔保難”一直是制約金融服務(wù)提升的制約因素之一，因此加強擔保創(chuàng)新是提升農(nóng)村金融服務(wù)的重要突破口。農(nóng)村擔保物中，土地使用權(quán)抵押決定著其他物能否成為擔保物并影響著其擔保價值。推動土地抵押，特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度中的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、集體建設(shè)用地抵押、林地使用權(quán)抵押、集體土地上房屋使用權(quán)抵押，是解決農(nóng)村融資擔保問題，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的重要源泉。

按照現(xiàn)行的1995年《擔保法》、2007年《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。但是，此禁止是在農(nóng)村社會保障制度不完善，土地承包經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、宅基地及農(nóng)村房屋是農(nóng)民安身之本的歷史背景下制定的，放開轉(zhuǎn)讓和抵押的條件還不成熟。從河南濟源現(xiàn)實情況看，濟源市推行農(nóng)村承包地、集體建設(shè)用地、林地、房屋等產(chǎn)權(quán)抵押的發(fā)展性、社保性障礙已經(jīng)基本消除。一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的社保性功能大為減弱。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，農(nóng)村土地、房屋承載的基本生活保障功能已逐步消除，具備了回歸財產(chǎn)屬性的條件和可能。二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的操作障礙已有所突破。從成渝等地改革成效看，要實現(xiàn)農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押，需要政府配套建立土地確權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)價值評估、流轉(zhuǎn)交易規(guī)則、抵押擔保機構(gòu)、風(fēng)險補償基金、社會救助途徑等等。農(nóng)民進行產(chǎn)權(quán)抵押的前提是到政府部門進行抵押登記，而且抵押的是有一定期限的使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)而并非所有權(quán)抵押登記，當發(fā)生不良貸款時政府部門可以收儲、轉(zhuǎn)讓，期滿后農(nóng)民依然可以繼續(xù)擁有使用權(quán)。三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的認識障礙正在慢慢淡化。不可否認，不論走到哪里，農(nóng)村老家的承包地、宅基地、林地都是農(nóng)民的“命根子”，應(yīng)該說，這是影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押的深層次原因。不過，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)抵押并不會危及農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，因為其權(quán)利范圍仍在發(fā)包方與農(nóng)戶依法約定的土地承包經(jīng)營權(quán)期限之內(nèi)，未經(jīng)法定程序土地所有權(quán)性質(zhì)和用途均不能改變;也不會影響土地用途變更，因為這與國土監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)管有必然聯(lián)系。此外，原則上農(nóng)村房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)主體必須一致，但我們可以只推動農(nóng)村房屋使用權(quán)的有期限流轉(zhuǎn)、抵押，這樣將不會改變宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)的主體，在法律層面應(yīng)該是不存在操作性障礙的。

當前，要順利實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押融資，我們應(yīng)當從三個方面著手破解難題。一是應(yīng)認清產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押與“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。從優(yōu)化資源配置角度看，促進和規(guī)范承包土地的流轉(zhuǎn)、抵押，城市資本、人才、技術(shù)等要素就有了投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的制度通道，從而可以實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，既能讓農(nóng)民取得土地財產(chǎn)性收入，又能提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平，這也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的必然選擇。同時，如果城市資本到農(nóng)村一次性受讓農(nóng)村房屋30年、50年的使用權(quán)，農(nóng)戶就可以盤活閑置資產(chǎn)而帶著資本進城，城市資本和人才可以進入農(nóng)村發(fā)展，如此方能實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動。二是應(yīng)確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)?！锻恋爻邪ā贰ⅰ段餀?quán)法》均未明確集體經(jīng)濟組織成員權(quán)、村民權(quán)及其與土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系等，造成實踐中諸多困惑，也影響著農(nóng)村矛盾的調(diào)和。集體經(jīng)濟組織成員是基于土地承包經(jīng)營權(quán)取得，還是基于社員身份取得，這會產(chǎn)生不同的法律后果。如果是基于土地承包權(quán)取得，則其可以同時主張享有宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán);若基于社員身份取得，則不論土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)是否存在，其可依其身份分享集體經(jīng)濟收益。我們認為，成員身份的原始取得，不是基于土地承包經(jīng)營權(quán)，而是依法履行了對集體經(jīng)濟組織的權(quán)利和義務(wù)，是一種參與利益分配和決策的期待權(quán)。因此，我們應(yīng)該為土地的身份屬性松綁，把組織成員權(quán)作為享有公共服務(wù)和社會保障的基礎(chǔ)，該保障與農(nóng)戶有無承包土地關(guān)系不大。如此，則在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資時，當集體成員基本生存得到充分保障時，土地承包經(jīng)營權(quán)就基本喪失了社會保障功能，進而成為了一種真正的財產(chǎn)。三是應(yīng)加快以“確權(quán)”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)財產(chǎn)化、物權(quán)化。雖然《物權(quán)法》確立了承包地、集體建設(shè)用地、宅基地、農(nóng)村房屋的物權(quán)，但對其權(quán)利、邊界、轉(zhuǎn)讓、抵押等仍未明確。從現(xiàn)行法律政策看，我們確立土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)等物的用益物權(quán)是允許的，積極推進農(nóng)村房屋使用權(quán)的出讓、抵押、入股也是可以探索的。但首要的是，我們應(yīng)全面明晰產(chǎn)權(quán)界限和權(quán)利內(nèi)容，并放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障受益權(quán)。集體土地所有權(quán)是農(nóng)村集體土地上各種權(quán)利的原權(quán)利，必須首先解決其權(quán)力邊界，并將其落實到鄉(xiāng)、村、組三個主體上;家庭承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)確權(quán)到集體農(nóng)戶，確立農(nóng)戶為土地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位，農(nóng)戶可自主進行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等;經(jīng)營性集體建設(shè)用地應(yīng)確權(quán)到農(nóng)民集體，并且賦予其自主開發(fā)、經(jīng)營管理的主體權(quán)利;宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)應(yīng)確權(quán)到戶，并賦予其房屋使用權(quán)出讓、出租、入股、繼承、贈予的權(quán)利。

四、建立農(nóng)村金融風(fēng)險分擔機制

改革開放30多年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)組織形式都發(fā)生了深刻變化，與之相適應(yīng)，農(nóng)村金融制度也進行了多次變革。然而，這些變革并沒有從根本上解決金融服務(wù)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，目前的金融制度安排還不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟主體的融資需求，影響著農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，擴大著城鄉(xiāng)之間的差距。2012年全國農(nóng)戶貸款只有2.6億元，占全部貸款總額的5.1%，農(nóng)村75%左右的金融需求不能有效滿足，61%的農(nóng)戶借款靠民間借貸實現(xiàn)。造成農(nóng)村金融滯后的原因很多，如農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量偏少缺乏競爭、涉農(nóng)金融機構(gòu)職責(zé)重疊交叉、農(nóng)村儲蓄資金外流嚴重、農(nóng)村信用擔保發(fā)展滯后、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押物不足等等。對此，我們不能一味的埋怨銀信部門的“嫌貧愛富”，因為金融資本是以逐利為目標的。面對抗風(fēng)險能力弱、收入水平低、基礎(chǔ)設(shè)施差的弱質(zhì)農(nóng)業(yè)、弱勢農(nóng)民和薄弱農(nóng)村，無論政府、金融機構(gòu)、農(nóng)戶任何一方單獨承擔，都會感到壓力很大，特別是金融機構(gòu)在對比衡量經(jīng)濟利益和法律風(fēng)險后，往往會在實踐中謹慎“惜貸”。

創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)體系、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展，需要充分發(fā)揮政策性金融的主導(dǎo)作用，需要各級政府把建立風(fēng)險分擔和補償機制擺在重要位置，統(tǒng)籌兼顧、綜合施策，盡可能的解除金融機構(gòu)的后顧之憂。具體到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押制度改革中，我們無意突破土地所有權(quán)性質(zhì)、保護耕地、農(nóng)民的基本居住保障等法律政策的基本原則，但我們可以在法律政策框架內(nèi)，在以下四方面積極探索:

第一，利用好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。當發(fā)生農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押不良貸款時，金融機構(gòu)、政府部門最希望的是順利完成抵押資產(chǎn)的變現(xiàn)。而盤活農(nóng)村財產(chǎn)，必須有相應(yīng)的交易平臺去發(fā)現(xiàn)市場價值。信息發(fā)布范圍廣、受讓登記人員多的交易市場才能真正保護抵押權(quán)人的利益，不斷提升資產(chǎn)的市場價值。沒有成熟的交易市場，不可能真正讓金融機構(gòu)放心接受農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押。

第二，建立農(nóng)村資產(chǎn)價值評估機制。目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易受到諸多政策法規(guī)限制，容易造成市場需求不夠充分，進而難以通過市場供求關(guān)系和競爭機制突顯市場價格。因此，需要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估機制，為最終形成市場合理價格奠定基礎(chǔ)。在產(chǎn)權(quán)價值評估過程中，政府部門的資產(chǎn)評估機構(gòu)不適合過多參與，原則上應(yīng)以非政府性質(zhì)的第三方中介組織來完成。同時，政府部門應(yīng)負責(zé)制定并公布本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的基準價格和最低保護價，兼顧好保護農(nóng)民權(quán)利和指導(dǎo)市場的功能。

第三，健全政策性的風(fēng)險化解措施。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押面臨的主要矛盾，是貸款機構(gòu)營利預(yù)期和抵押貸款風(fēng)險不確定之間的現(xiàn)實差距。在改革的起步階段，如果沒有政府的支持和推動，金融機構(gòu)基于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)的限制和法律風(fēng)險，一般會較為謹慎。鑒于此，為了最大限度地降低貸款風(fēng)險，政府部門可以通過設(shè)立政策性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保機構(gòu)，解決好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場、土地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)因缺乏有效擔保而貸款難問題;也可以整合涉農(nóng)部門資金，與金融機構(gòu)共同出資建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押風(fēng)險基金，實行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押財政貼息制度，對經(jīng)辦銀行因發(fā)放抵押貸款產(chǎn)生的損失進行一定補償;也可以組建政策性的農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，協(xié)助金融機構(gòu)妥善處置因開展抵押貸款產(chǎn)生的不良資產(chǎn);也可以通過財政補貼擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，鼓勵借款人對貸款抵押物進行投保，有效增強農(nóng)民抵御和防范風(fēng)險能力。同時，各級財政也可以通過增補金融機構(gòu)資本金、返還農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)營業(yè)稅和所得稅等方式，吸引更多的資本投向“三農(nóng)”。當然，各級政府也要善于利用證券市場、農(nóng)產(chǎn)品期貨市場的風(fēng)險分擔功能，防止金融風(fēng)險的不斷累積，促進農(nóng)村金融的發(fā)展穩(wěn)定。

第四，完善農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的征信管理體系。金融機構(gòu)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險的把握，主要依賴于對借款人信用狀況的充分了解，這就要求完善農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營業(yè)主、涉農(nóng)企業(yè)的征信管理。目前的中國人民銀行征信系統(tǒng)信息，反映的僅僅是國有商業(yè)銀行的借貸信息，而對于農(nóng)戶的交通違章、遵紀守法和涉農(nóng)企業(yè)的勞動保障、照章納稅、經(jīng)營運行情況等等并不了解，而這方面恰恰也是綜合衡量信用度的重要內(nèi)容。當然，征信體系并非一朝一夕能夠完成，需要統(tǒng)籌整合公安、司法、人社、稅務(wù)等部門的公共資源，最終才能實現(xiàn)公共資源的共建共享。

五、結(jié)語

當前，我國的新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已經(jīng)邁入了體制機制改革的“深水區(qū)”，附著在戶籍上的城鄉(xiāng)居民權(quán)利福利差異問題、增加城鄉(xiāng)居民的財產(chǎn)性收入問題、進城農(nóng)民的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化問題、城鄉(xiāng)建設(shè)中的投融資主體問題、農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值問題等等，都歷史性的擺在了當代中國的面前，我們深入推進農(nóng)村綜合改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務(wù)復(fù)雜而艱巨。由于戶籍制度的背后是土地制度，農(nóng)村金融創(chuàng)新也與土地制度、房產(chǎn)制度密切相關(guān)，人口的轉(zhuǎn)移集聚必然帶來土地流轉(zhuǎn)、資金流動等等，因此，所有問題都主要集中在二元化的、不平等的城鄉(xiāng)土地、金融、人力等生產(chǎn)要素方面，因此歸根到底還是要變革城鄉(xiāng)二元化的不平等的要素制度，變目前的從農(nóng)村到城市的單向轉(zhuǎn)移和集聚，為未來城鄉(xiāng)之間各類生產(chǎn)要素的自由、雙向、平等流動，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的平等交換，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，走出一條富有中國特色的新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

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