白小平

大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)既是我國(guó)民生建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)的突破口，也是組織實(shí)施農(nóng)村社會(huì)管理的核心內(nèi)容。自2003年以來(lái)，我國(guó)通過(guò)大規(guī)模的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，迅速改變了以往農(nóng)村社會(huì)保障歷史欠賬多、項(xiàng)目單一、覆蓋面窄、水平低下、風(fēng)險(xiǎn)大的局面，為保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益、促進(jìn)城鎮(zhèn)化、建設(shè)新型農(nóng)村社會(huì)管理體制打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從資金來(lái)源來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)保障整體呈現(xiàn)出公共品輸入型特征，是一種政府保障模式設(shè)計(jì)，社會(huì)互助效能低下。在未來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展中，我們應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提倡社會(huì)保障的社會(huì)互助互濟(jì)本質(zhì)，建立科學(xué)的公共品供給制度，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)對(duì)未來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

一、輸入型農(nóng)村社會(huì)保障制度現(xiàn)狀分析:一種政府保障模式的設(shè)計(jì)

從資金來(lái)源(“進(jìn)口”)和支付(“出口”)情況來(lái)看，與城鎮(zhèn)社會(huì)保障相比，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障①整體呈公共品輸入型特征，是一種政府主導(dǎo)的“自上而下”的農(nóng)村社會(huì)管理建設(shè)。從2003年起，我國(guó)持續(xù)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支農(nóng)力度，對(duì)農(nóng)民的四項(xiàng)補(bǔ)貼從2003年人均96.8元增加到2010年的452.9元，增長(zhǎng)了4.7倍，而同期農(nóng)村居民純收入從 2003年人均2622.2元至2010年僅增加到5919.0元，只增長(zhǎng)了2.3倍。②2010年，中央公共財(cái)政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的民生支出合計(jì)8898.54億元，約占中央公共財(cái)政總支出的10%左右，而2010年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出合計(jì)達(dá)8579.7億元。③另?yè)?jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中央公共財(cái)政用于民生支出5年(2008—2012年)累計(jì) 16.89萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)21.1%，占中央公共財(cái)政支出的比重穩(wěn)定在2/3以上。④2013年，中央財(cái)政預(yù)算支出合計(jì)69560億元，用在民生方面支出安排合計(jì)15712.5億元，用于安排對(duì)農(nóng)民的四項(xiàng)補(bǔ)貼合計(jì)1700.55億元，兩項(xiàng)合計(jì)約占總支出的25%，僅社會(huì)保障和就業(yè)約占9.4%。⑤這一系列數(shù)據(jù)說(shuō)明，近年來(lái)我國(guó)政府始終注重不斷提高民生投入比例，加強(qiáng)完善各類社會(huì)保障項(xiàng)目，以規(guī)模性公共品投入來(lái)迅速提升農(nóng)村社會(huì)保障水平，極力填補(bǔ)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距⑥。

1.農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn):公保的定期儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老

從農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)看，2009年開(kāi)始新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作，當(dāng)時(shí)預(yù)期2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，可實(shí)際上僅用了三年時(shí)間，我國(guó)就實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，1.3億60歲以上老人按月領(lǐng)取了養(yǎng)老金。⑦按城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇組成“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”來(lái)分析，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央和地方財(cái)政支出構(gòu)成(中央財(cái)政55元+地方財(cái)政5—65元不等)，即用財(cái)政“補(bǔ)出口”⑧，基礎(chǔ)養(yǎng)老金以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式現(xiàn)收現(xiàn)付，沒(méi)有積累。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金以城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)和地方財(cái)政補(bǔ)貼為供款主體，形成基金積累。一般來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)大多選擇100元的檔次，地方財(cái)政對(duì)參保居民每人每年再補(bǔ)貼30—180元不等。⑨理論上地方財(cái)政補(bǔ)貼約占個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的1/4到1/3左右，實(shí)際情況比這個(gè)比例要高，2012年個(gè)人繳費(fèi)僅占城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的32.5%⑩，地方財(cái)政是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的絕對(duì)供款主體。從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上是“公保的定期儲(chǔ)蓄式”養(yǎng)老，這與“社保公助”、“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在保障模式、資金投入性質(zhì)上的差異(2012年財(cái)政補(bǔ)貼僅占城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入的13.2%（11）)。雖然中央財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支持在能力范圍之內(nèi)（12），但要以此方式逐步填補(bǔ)到與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相當(dāng)?shù)暮侠硭?，?cái)政供款壓力很大。

2.新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn):公保有結(jié)余的現(xiàn)收現(xiàn)付式醫(yī)療

新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)合)在資金來(lái)源方面，由政府財(cái)政補(bǔ)貼、個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助形成新農(nóng)合統(tǒng)籌基金，無(wú)個(gè)人賬戶基金積累，個(gè)人參保自愿，并與醫(yī)療救助項(xiàng)目銜接，參保農(nóng)民總體滿意度較高。截至2013年，新農(nóng)合財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每年280元，假設(shè)以2011年鄉(xiāng)村人口65656萬(wàn)人計(jì)算，理論上所需財(cái)政補(bǔ)貼需要1838.4億元，約占2013年中央財(cái)政預(yù)算支出的2.6%。新農(nóng)合個(gè)人繳費(fèi)不低于60元（13），只占新農(nóng)合統(tǒng)籌基金的16%左右，財(cái)政投入占到82%（14）(2011年財(cái)政補(bǔ)貼僅占全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入的3.47%（15）)。有學(xué)者建議對(duì)新農(nóng)合實(shí)施“強(qiáng)制參保模式”（16）。考慮到持續(xù)增加個(gè)人繳費(fèi)額度的困難性和其資金比偏低，這種建議意義不大。在新農(nóng)合待遇支付方面，各地規(guī)定不一，一般采用住院、大病、特殊病種統(tǒng)籌為主(即大病大額)，兼顧門(mén)診統(tǒng)籌，新農(nóng)合統(tǒng)籌基金在扣除風(fēng)險(xiǎn)基金、控制當(dāng)年結(jié)余比例外，采用設(shè)定起付線和封頂線、按一定比例或定額補(bǔ)償，屬“公保有結(jié)余的現(xiàn)收現(xiàn)付”模式。與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)相比，新農(nóng)合也存在保障模式、資金投入性質(zhì)上的差異，同時(shí)保障水平明顯較低，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)平均可報(bào)銷的比例是新農(nóng)合的1.5—2倍，最高支付限額是新農(nóng)合的2—3倍。

3.農(nóng)村社會(huì)救助和農(nóng)村社會(huì)福利:純公共品投入式救濟(jì)

從農(nóng)村社會(huì)救助和農(nóng)村社會(huì)福利來(lái)看，我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)救助體系基本形成，農(nóng)村社會(huì)福利處于逐步整合穩(wěn)定階段，項(xiàng)目所需資金均由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前，我國(guó)已建立起社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從2007年起，政府不斷提高農(nóng)村居民最低生活保障(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保)標(biāo)準(zhǔn)，越來(lái)越多的人被納入農(nóng)村低保范圍。截至2011年，農(nóng)村低保對(duì)象有5298.28萬(wàn)人，農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)月人均為140.29元;農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)578.62萬(wàn)人，集中供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為年人均3399.70元，分散供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為年人均2470.50元。2011年，全國(guó)共籌集老年人、殘疾人和兒童三項(xiàng)福利資金350.93億元，全國(guó)社會(huì)福利機(jī)構(gòu) 4.25萬(wàn)個(gè)，床位321.05萬(wàn)張，收養(yǎng)老年人、殘疾人和兒童等237.92萬(wàn)人。（17）需要指出的是，這些社會(huì)救助和社會(huì)福利尚未惠及政府福利部門(mén)登記在冊(cè)之外的老人、殘疾人、孤兒。農(nóng)村社會(huì)救助和社會(huì)福利與城鎮(zhèn)一樣同屬“純公共品投入式救濟(jì)”模式，但其標(biāo)準(zhǔn)和福利水平整體比較低，覆蓋面窄，各地實(shí)施差異較大，運(yùn)行不規(guī)范，社會(huì)服務(wù)程度低，尚未達(dá)到“應(yīng)保盡?！?、“?；尽?、“普遍惠及”的目標(biāo)，有待進(jìn)一步統(tǒng)一和完善。

理論界一般根據(jù)社保資金來(lái)源、保障水平等方面將社會(huì)保障劃分為社保公助型、國(guó)家福利型、自我積累型三種模式。社保公助型在資金籌集方面以雇工、雇主作為主要繳費(fèi)主體，國(guó)家僅在統(tǒng)籌基金支付不足時(shí)適當(dāng)補(bǔ)助兜底。國(guó)家福利型由國(guó)家充當(dāng)社會(huì)保障的直接角色，通過(guò)稅收負(fù)擔(dān)主要資金來(lái)源，保障水平較高。自我積累型由雇主和雇員的一方或雙方繳納社會(huì)保障費(fèi)用，通過(guò)強(qiáng)制儲(chǔ)蓄方式實(shí)現(xiàn)保障。我國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)采取社保公助模式，農(nóng)村社會(huì)保障比較符合“國(guó)家福利型”模式特征，其實(shí)質(zhì)是一種政府保障模式。在政府保障模式中，政府是社會(huì)保障的責(zé)任主體，采用行政管理方式，自上而下，依靠大量財(cái)政資金投入，短期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)政策目標(biāo)，具有靈活性好、政策性強(qiáng)、效率高、成果顯著等優(yōu)勢(shì)。但是，由于政策的不穩(wěn)定性、財(cái)政資金的可持續(xù)性壓力，這種模式保障水平低、社會(huì)化程度低，加之具體國(guó)情等因素的制約，政府保障模式不能等同于國(guó)家福利型模式。

二、輸入型農(nóng)村社會(huì)保障制度分析:政府保障模式運(yùn)營(yíng)困境

政府保障模式是一種應(yīng)急、過(guò)渡模式，目的在于政府通過(guò)大規(guī)模財(cái)政投入，集中力量，彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)保障方面的歷史欠賬，為新型社會(huì)保障的實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村在政府主導(dǎo)下，用較短的時(shí)間，基本改變了以往依靠土地、集體和家庭來(lái)保障生存的局限，構(gòu)建起新型農(nóng)村社會(huì)保障體系，體現(xiàn)出我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。但面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型、農(nóng)村的具體情況和農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中的諸多問(wèn)題，該模式面臨五大困境，并不是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的長(zhǎng)久之計(jì)。

1.困境一:政府公共品供給的可持續(xù)性困境

關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障政府公共品供給的可持續(xù)性問(wèn)題，學(xué)者們大多對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)公共品供給的可持續(xù)性進(jìn)行了研究，他們認(rèn)為中央和地方財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持在其能力范圍內(nèi)。但全面考察農(nóng)村社會(huì)保障各項(xiàng)目的公共品供給的可持續(xù)性，這仍應(yīng)是一個(gè)十分棘手的問(wèn)題。第一，從社會(huì)政策目標(biāo)來(lái)看，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距，調(diào)節(jié)農(nóng)村收入結(jié)構(gòu)，這些都要求不斷加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)力度，但這種支出到底多大比例才合適，值得思考。2011年全國(guó)社會(huì)保障財(cái)政投入約7555.34億元，約占該年度財(cái)政支出的7%。假設(shè)2020年財(cái)政支出比2011年翻一番，考慮我國(guó)的基本國(guó)情，將此比例提高到15%(2008年德國(guó)為55.5%，加拿大為45.6%，美國(guó)為30.2%（18）)，達(dá)到2011 年財(cái)政投入的4倍，由于城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會(huì)保障模式不同，將財(cái)政投入的2/3劃入農(nóng)村，即便如此，農(nóng)村社會(huì)保障也僅達(dá)到農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金人均200—300元，醫(yī)療平均最高支付限額20萬(wàn)元左右，農(nóng)村社會(huì)救助和社會(huì)福利應(yīng)保盡保、普遍適度的基本狀況。這還是未考慮人口變動(dòng)、經(jīng)濟(jì)放緩、物價(jià)上漲等因素影響的情況。第二，從農(nóng)村社會(huì)保障的方針來(lái)看，雖然基本實(shí)現(xiàn)了廣覆蓋、多層次的目標(biāo)，但對(duì)“保基本”的認(rèn)識(shí)還比較模糊，“基本”要達(dá)到多少才能滿足農(nóng)村居民的基本生活需要，這一點(diǎn)并不清晰，在一定程度上影響了公共品供給的方向與規(guī)模。雖然我們不能直接依據(jù)2012年世界銀行劃定的每人每天生活費(fèi)2美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)（19）來(lái)考量，但是每月領(lǐng)取73.61元(按年繳費(fèi)100元檔次計(jì))的養(yǎng)老金，月人均140.29元的農(nóng)村低保，年人均不低于2600元(2013年甘肅省政府發(fā)布)的五保供養(yǎng)，顯然不能滿足農(nóng)村居民的基本生活需求。第三，如何保證公共品供給的可持續(xù)性和化解政府無(wú)限責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，也是一個(gè)需要探討的重要問(wèn)題。有學(xué)者建議開(kāi)征社會(huì)保障稅，實(shí)行?？顚Ｓ谩＿@與我國(guó)的國(guó)情和稅制特點(diǎn)不相符合。社會(huì)保障稅是一國(guó)社會(huì)成功轉(zhuǎn)型后發(fā)展起來(lái)的一個(gè)直接稅種。由于我國(guó)農(nóng)民并不是直接稅的納稅主體，農(nóng)民總體收入偏低，如果開(kāi)征社會(huì)保障稅將面臨用部分職工和企業(yè)的所得來(lái)負(fù)擔(dān)近50%人口比例的社會(huì)保障支出，這顯然違反稅制公平原則，難以實(shí)行。加之政府財(cái)政赤字、地方債務(wù)等問(wèn)題，更易使剛性的政府公共品供給在達(dá)到一定規(guī)模后面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。

2.困境二:農(nóng)戶二元經(jīng)濟(jì)行為與農(nóng)民繳費(fèi)難的困境

一般來(lái)看，社會(huì)保障資金來(lái)源多元化，是其發(fā)揮社會(huì)互助互濟(jì)功能、構(gòu)筑社會(huì)安全網(wǎng)的基礎(chǔ)，如果單純依賴某一方資金投入，社會(huì)保障互助互濟(jì)功能就會(huì)大打折扣。我國(guó)的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為以戶為基礎(chǔ)，具有“耕工結(jié)合”特點(diǎn)。在“耕”上，勞動(dòng)力與生產(chǎn)資料統(tǒng)一結(jié)合，農(nóng)戶既是雇主也是雇工，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較小;在“工”上，勞動(dòng)力又與生產(chǎn)資料分離，務(wù)工人員既是農(nóng)民也是勞動(dòng)者，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大(但與城鎮(zhèn)職工和居民相比風(fēng)險(xiǎn)不大)?！案薄肮ぁ毙袨榈氖滓康脑谟诒Ｕ匣旧嫠?，其次是謀求一定發(fā)展，外界對(duì)農(nóng)戶收入情況無(wú)法準(zhǔn)確判定，而往往依據(jù)其消費(fèi)和勞動(dòng)力多寡來(lái)感知農(nóng)戶“富”與“貧”的狀況。農(nóng)戶二元經(jīng)濟(jì)行為導(dǎo)致三個(gè)方面的問(wèn)題:一是決定了當(dāng)前農(nóng)村保障是多元性的，土地、家庭保障仍占據(jù)一席之地;二是農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織形成“有利則來(lái)無(wú)利則往”的游離局面，經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的好與壞，影響農(nóng)村的聚合效應(yīng)和社保資金投入;三是農(nóng)戶收入有限，對(duì)支出進(jìn)行排序，2010年全國(guó)農(nóng)村居民純收入人均5919元(西部地區(qū)人均4417.9元)，農(nóng)村居民總支出6991.8元，其中生活消費(fèi)和家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用支出占 90.1% ，轉(zhuǎn)移性支出占 6.3%（20），支出中保障型消費(fèi)居首，發(fā)展型消費(fèi)比例很低。上述三個(gè)方面的因素促使農(nóng)民參與社會(huì)保障成為一種心理預(yù)期消費(fèi)，即費(fèi)少利多則積極參加(如新農(nóng)合)，費(fèi)利同等則消極從眾(如農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn))，費(fèi)多利少則拒絕參加，心理預(yù)期消費(fèi)在農(nóng)戶所有支出中排在最后位置。

3.困境三:城鄉(xiāng)社會(huì)保障的合理差距困境

從總量看，政府為推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，用于城市建設(shè)的財(cái)政支出大于對(duì)三農(nóng)的投入。只是近幾年來(lái)城鄉(xiāng)社會(huì)保障公共品的供給量在向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村的供給量超過(guò)城市。即便如此，城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距依然很大，1991—2008年，城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多;2008年，占全國(guó)總?cè)丝?2%的農(nóng)民保障支出僅占全國(guó)社會(huì)保障支出的12%左右。（21）要填補(bǔ)差距，就要持續(xù)提高公共品供給規(guī)模，但持續(xù)的公共品供給所面臨的問(wèn)題是:要么實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌一體化，要么保持城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距在合理限度內(nèi)。應(yīng)該說(shuō)，前者有利于社會(huì)公平公正，是一個(gè)全民皆大歡喜的結(jié)局，只是從我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)的特質(zhì)來(lái)看不盡現(xiàn)實(shí)，況且到目前為止還有不少發(fā)達(dá)國(guó)家也并未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌一體化。選擇只能是后者，理由有三:一是城鄉(xiāng)居民基本生產(chǎn)生活資料配置不同，風(fēng)險(xiǎn)不同。與城鎮(zhèn)居民相比，除了勞動(dòng)力、技術(shù)基本要素外，農(nóng)民還有土地、宅基地等資源。二是城鄉(xiāng)居民基本消費(fèi)模式不同。農(nóng)村社會(huì)具有內(nèi)生型消費(fèi)(自給自足)和外放型消費(fèi)兩個(gè)消費(fèi)系統(tǒng)，而城鎮(zhèn)只有外放型消費(fèi)系統(tǒng)，兩者消費(fèi)負(fù)擔(dān)不同。三是我國(guó)農(nóng)村人口基數(shù)依然很大。2011我國(guó)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?8.73%，2008年世界農(nóng)業(yè)人口占世界總?cè)丝诘?8.8%，美國(guó)為 1.8%，日本為 2.4%，英國(guó)為1.5%。（22）龐大的農(nóng)村人口基數(shù)所產(chǎn)生的社會(huì)保障消耗遠(yuǎn)未達(dá)到城鎮(zhèn)可以合理負(fù)擔(dān)或忽略不計(jì)的程度，這與農(nóng)戶二元經(jīng)濟(jì)行為、農(nóng)民繳費(fèi)難等共同構(gòu)成城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)的客觀障礙。而要做到城鄉(xiāng)之間保持合理差別，難度也很大。以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2012年我國(guó)將農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并，統(tǒng)一為“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，實(shí)施統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付，這一制度有可能在城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、村民三個(gè)群體中把城鎮(zhèn)居民推到最困難群體的邊緣，部分城鎮(zhèn)居民可能淪為城市貧民。這要引起政府及早關(guān)注。

4.困境四:行政主導(dǎo)自上而下的農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)困境

行政主導(dǎo)自上而下的政府保障模式是符合當(dāng)下國(guó)情的一種現(xiàn)實(shí)選擇，但這種模式與“政府主導(dǎo)、村民自治組織和其他社會(huì)組織協(xié)同、村民參與的社會(huì)管理模式”還有一定距離。第一，行政主導(dǎo)“內(nèi)卷化”與村民需求之間的不適應(yīng)。一方面，公共品供給達(dá)到一定規(guī)模后，政府治理有可能“不能很好地實(shí)現(xiàn)預(yù)期意圖，陷入一種總量增加但無(wú)實(shí)質(zhì)突破的‘徘徊’或路徑依賴狀態(tài)”（23）;另一方面，農(nóng)村居民(尤其是中西部地區(qū)的農(nóng)村居民)對(duì)社會(huì)保障的剛性需求依然很大，宏觀公共品供給與農(nóng)村居民的具體需求不盡統(tǒng)一。第二，農(nóng)村社會(huì)保障行政管理與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，形成中央和地方政府多級(jí)負(fù)責(zé)、多部門(mén)管理、多機(jī)構(gòu)經(jīng)辦、資金多頭分配、多頭監(jiān)管的不合理局面。第三，地方財(cái)政和集體經(jīng)濟(jì)組織差異化的補(bǔ)助，拉大了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(或村鎮(zhèn))與不發(fā)達(dá)地區(qū)(或村鎮(zhèn))、高收入農(nóng)戶與低收農(nóng)戶之間的社保水平差距。第四，政府包攬社會(huì)建設(shè)與服務(wù)，社會(huì)組織參與機(jī)制未理順，導(dǎo)致社會(huì)組織缺乏積極性，社會(huì)服務(wù)程度低，服務(wù)有缺漏，政府出力不討好，在一定程度上影響了社會(huì)建設(shè)的效果。第五，注重社會(huì)保障的實(shí)體建設(shè)和資源投入，忽視程序規(guī)范和責(zé)任建設(shè)，導(dǎo)致資源投入的浪費(fèi)、權(quán)力尋租和腐敗。

5.困境五:農(nóng)村社會(huì)保障制度理念設(shè)計(jì)與銜接困境

農(nóng)村社會(huì)保障除了公共品供給要科學(xué)、供給機(jī)制要理順外，制度供給的科學(xué)性也很重要。農(nóng)村社會(huì)保障在制度理念的設(shè)計(jì)和銜接上存在如下問(wèn)題:第一，農(nóng)村社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、理念不清晰。以農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與待遇設(shè)計(jì)為例，個(gè)人繳費(fèi)選擇最低檔次每年繳費(fèi)100元，若財(cái)政補(bǔ)貼35元，繳滿15年，預(yù)算月養(yǎng)老金為73.61元;個(gè)人繳費(fèi)選擇最高檔次每年繳費(fèi)1000元，若財(cái)政補(bǔ)貼40元，繳滿15年，預(yù)算月養(yǎng)老金為198.33元。從繳費(fèi)檔次來(lái)說(shuō)，最高是最低的10倍，而待遇最高僅是最低的2.7倍。這至少引起兩個(gè)疑問(wèn):一是個(gè)人年繳費(fèi)100元享受月73.61元的待遇，與不繳費(fèi)卻直接可享受60元基礎(chǔ)養(yǎng)老金之間有何區(qū)別?二是個(gè)人年繳費(fèi)達(dá)到1000元，預(yù)算月養(yǎng)老金為198.33元，其待遇也僅僅達(dá)到目前2300元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)(月192元)，與農(nóng)村低保戶有何區(qū)別?由此看來(lái)，10個(gè)檔次的繳費(fèi)設(shè)計(jì)甚至包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身到底有多大的實(shí)施意義值得反思。再比如，農(nóng)村社會(huì)救助實(shí)施不按標(biāo)準(zhǔn)線走，而是采取名額分配制，打亂了項(xiàng)目間功能銜接，助長(zhǎng)了投機(jī)行為。第二，由于各個(gè)項(xiàng)目的理念設(shè)計(jì)不清晰，各個(gè)項(xiàng)目之間功能銜接受阻。從一般理論上分析，養(yǎng)老保險(xiǎn)要能滿足生存和一定的發(fā)展需要、醫(yī)療保險(xiǎn)保健康防止因病返貧、社會(huì)救助和社會(huì)福利反貧困，從而形成前者待遇支付高于后者的境況，即領(lǐng)取養(yǎng)老金的，如果沒(méi)有特殊事由，就不能再領(lǐng)取救助金?？蛇@種常識(shí)在農(nóng)村社會(huì)保障中并不適用，情況比較混亂。第三，城鄉(xiāng)社會(huì)保障對(duì)口銜接難。由于城鎮(zhèn)社會(huì)保障與農(nóng)村社會(huì)保障在模式設(shè)計(jì)、基金統(tǒng)籌層次、管理機(jī)構(gòu)上均有所不同，造成村民轉(zhuǎn)為市民時(shí)對(duì)口銜接出現(xiàn)困難。

三、農(nóng)村社會(huì)保障公共品供給定位與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型:社保公補(bǔ)模式的確定

農(nóng)村社會(huì)保障公共品供給本質(zhì)上是一種農(nóng)村社會(huì)保障模式的選擇，政府保障模式不是國(guó)家福利型模式，也不能最終發(fā)展為國(guó)家福利型模式。國(guó)家福利型模式在經(jīng)歷了福利國(guó)家的實(shí)踐后，最終被證明是不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有效發(fā)展的。發(fā)生在資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)滯脹、人力資本危機(jī)、美國(guó)次貸危機(jī)、歐洲債務(wù)危機(jī)等，無(wú)不有其弊端的縮影。當(dāng)然，農(nóng)村社會(huì)保障的政府保障模式也不能發(fā)展為城鎮(zhèn)的社保公助模式。由于我國(guó)農(nóng)村基本生產(chǎn)資料集體所有、以戶為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)方式、農(nóng)戶二元經(jīng)濟(jì)行為、農(nóng)村人口基數(shù)大、鄉(xiāng)土社會(huì)氣息依然濃厚、農(nóng)村生產(chǎn)力相對(duì)低下、農(nóng)業(yè)在GDP中的比重逐年降低需要各方反哺等基本國(guó)情，我國(guó)農(nóng)村缺乏以雇工、雇主作為繳費(fèi)主體的運(yùn)行基礎(chǔ)，缺乏政府財(cái)政在統(tǒng)籌基金支付不足時(shí)適當(dāng)補(bǔ)助兜底的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。

景天魁指出:“一個(gè)福利模式要合適，表現(xiàn)為四個(gè)方面:一是適度性，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要協(xié)調(diào)，否則難以持續(xù);二是適應(yīng)性，要適應(yīng)市場(chǎng)化和城市化這樣的社會(huì)情勢(shì);三是適用性，要適合人的生活方式、生活態(tài)度;四是適當(dāng)性，要適合人倫、人情，具有道德上的正當(dāng)性?！保?4）因此，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村新型社會(huì)保障模式一定要符合農(nóng)村社會(huì)實(shí)際情況，符合農(nóng)民的心理預(yù)期。政府保障模式在完成過(guò)渡時(shí)期的過(guò)渡任務(wù)后，農(nóng)村社會(huì)保障將面臨新的選擇。筆者認(rèn)為，考慮我國(guó)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)狀，為保證農(nóng)村社會(huì)政策的穩(wěn)健運(yùn)行，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障公共品供給應(yīng)分兩個(gè)階段，從而最終實(shí)現(xiàn)社保公補(bǔ)模式和范圍有限的城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌一體化。

1.第一階段:至2020年左右，政府保障模式的改良與規(guī)范

第一，繼續(xù)加大國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的公共品投入，促使“保基本”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在加大財(cái)政投入力度的同時(shí)，要科學(xué)劃定財(cái)政在城鄉(xiāng)社會(huì)保障方面的剛性支出比例，到2020年使其總量支出比例占財(cái)政支出的 15%—20%(農(nóng)村在總量占到 8%—13%)。要明確中央、地方兩級(jí)財(cái)政支付范圍和責(zé)任，形成農(nóng)村社會(huì)救助和農(nóng)村社會(huì)福利由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)按比例分擔(dān)的機(jī)制。要建立農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老的科學(xué)繳費(fèi)機(jī)制，增加個(gè)人在兩種保險(xiǎn)中的負(fù)擔(dān)責(zé)任。逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距，將城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平控制在0.5—1倍系數(shù)內(nèi)。

第二，科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)村社會(huì)保障各項(xiàng)目的理念，形成良性發(fā)展秩序，確保項(xiàng)目間的功能銜接與匹配。應(yīng)堅(jiān)持“養(yǎng)老保險(xiǎn)能滿足生存和一定的發(fā)展需要、醫(yī)療保險(xiǎn)保健康和防止因病返貧、社會(huì)救助和社會(huì)福利反貧困”的基本理念，考慮農(nóng)村實(shí)際情況，先以反貧困、?；尽⒃鰪?qiáng)農(nóng)戶發(fā)展內(nèi)力為基點(diǎn)，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)村社會(huì)福利和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)，逐步提高反貧困標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)療保險(xiǎn)水平，再大力發(fā)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。要做到農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)村社會(huì)福利按標(biāo)準(zhǔn)普遍實(shí)施并惠及全體農(nóng)民，堅(jiān)決制止搞名額分配的做法，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)建立在一個(gè)較高的保障層面上，達(dá)到制度銜接、整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力提升的效果。

第三，政府應(yīng)改變對(duì)農(nóng)民的財(cái)政直補(bǔ)形式。目前，財(cái)政直補(bǔ)已成為農(nóng)村居民收入的一部分。截至2010年，財(cái)政直補(bǔ)已占農(nóng)村居民總收入的6.8%（25）。改革后的財(cái)政直補(bǔ)用于三個(gè)方面:一是將一部分財(cái)政直補(bǔ)資金直接轉(zhuǎn)入農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老賬戶，補(bǔ)充農(nóng)民繳費(fèi)，積累資金。二是按一定比例為農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老、財(cái)產(chǎn)、醫(yī)療、教育等方面的商業(yè)保險(xiǎn)，提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力。三是給予農(nóng)民一定的現(xiàn)金直補(bǔ)，避免農(nóng)民等和要的思想，即“?；究梢钥空?，但要增加收入過(guò)好日子，還要依靠農(nóng)民辛勤致富”。特殊困難群體財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由地方財(cái)政另行補(bǔ)充，避免因農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益減少而引發(fā)的不必要的社會(huì)矛盾。

第四，統(tǒng)一農(nóng)村社會(huì)保障行政管理，形成政府負(fù)責(zé)，人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、民政部門(mén)統(tǒng)一管理，其他部門(mén)協(xié)同配合的管理體系。人力資源和社會(huì)保障部門(mén)按城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩事業(yè)部體制建設(shè)行政管理組織與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，統(tǒng)合農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)合管理，民政部門(mén)管理農(nóng)村社會(huì)救助和社會(huì)福利。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)社?；穑鸩教岣呓y(tǒng)籌層次。全面建成城鄉(xiāng)社會(huì)保障信息系統(tǒng)，所有項(xiàng)目都應(yīng)有信息系統(tǒng)支持，所有項(xiàng)目都應(yīng)單獨(dú)列為政府預(yù)算科目，完善公民的社會(huì)保障信息數(shù)據(jù)，為社會(huì)保障管理和科學(xué)研究提供最基礎(chǔ)的信息依據(jù)。加強(qiáng)行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和資金審計(jì)，規(guī)范監(jiān)管程序。實(shí)施農(nóng)村社保議事聽(tīng)證制度，提高農(nóng)民參與的積極性。

第五，逐步改善村集體、其他社會(huì)組織在農(nóng)村社會(huì)保障中的地位。既要賦予村集體、其他社會(huì)組織在村民社會(huì)保障項(xiàng)目上的評(píng)議權(quán)，又要對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和責(zé)任約束，同時(shí)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，激勵(lì)其投入社會(huì)服務(wù)建設(shè)，提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量。改革“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，政府以“雇主”身份委托村社會(huì)組織進(jìn)行公益事業(yè)建設(shè)，給予經(jīng)費(fèi)支持和獎(jiǎng)勵(lì)，免除村民籌資籌勞負(fù)擔(dān)。大力扶植農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村集體組織的基層聚合力。

第六，要科學(xué)研究農(nóng)村社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，以法律、法規(guī)形式規(guī)范各個(gè)項(xiàng)目，使其穩(wěn)定下來(lái)，制度公開(kāi)透明并方便村民學(xué)習(xí)和理解。制度設(shè)計(jì)要有前瞻性，做好與城鎮(zhèn)的銜接。要及時(shí)清理過(guò)時(shí)的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，做好與新項(xiàng)目實(shí)施的銜接工作。要規(guī)范地方政府財(cái)政補(bǔ)貼，避免區(qū)域性福利水平差距拉大。

2.第二階段:2020年以后，社保公補(bǔ)模式的共濟(jì)與銜接和有限統(tǒng)籌一體化

經(jīng)過(guò)第一個(gè)階段，在完成?；?反貧困)、廣覆蓋(普遍惠及)、多層次(體系完備)、可持續(xù)(財(cái)政供給科學(xué))的方針任務(wù)后，面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，政府保障模式將面臨一次新的調(diào)整。到2020年我國(guó)將全面建成小康社會(huì)，四化同步戰(zhàn)略基本實(shí)現(xiàn)。到21世紀(jì)中葉，我國(guó)將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口比重不斷降低，生產(chǎn)力相對(duì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入增大，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化市場(chǎng)充分，具備了社會(huì)保障模式的轉(zhuǎn)型條件。筆者認(rèn)為，只要我國(guó)農(nóng)村的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)資源配置關(guān)系不變、農(nóng)村人口比例在35%以上，那么第二階段總的布局依然是城鄉(xiāng)社會(huì)保障的二元體系安排。在該階段，城鄉(xiāng)社會(huì)保障互助互濟(jì)，功能銜接，保障水平差距合理，制度公平正義，公共品“輸入”與“造血”相結(jié)合，自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)是其穩(wěn)定的核心特征。

一般來(lái)看，具備“互助互濟(jì)”、“功能銜接”的社會(huì)保障是一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障走向成熟的標(biāo)志。國(guó)家福利型、自我積累型由于沒(méi)有把國(guó)民的社會(huì)保障責(zé)任和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在全社會(huì)內(nèi)部進(jìn)行合理分擔(dān)，導(dǎo)致“公平”與“效率”皆受損害，甚至成為新發(fā)社會(huì)問(wèn)題的源頭。社保公助模式由于能有效克服上述兩種模型的弊端，故而為各國(guó)所接受。建設(shè)社保公助模式要具備三個(gè)方面的條件:一是確保社會(huì)保障資金來(lái)源和責(zé)任主體多元化，繳費(fèi)資金方式和比例設(shè)計(jì)要科學(xué)。二是確保社會(huì)保障資金形成較大范圍的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)互助調(diào)劑。三是確保社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)計(jì)科學(xué)，功能相互銜接，能全面維護(hù)人的基本生存與發(fā)展所需。由此，政府保障模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型應(yīng)向此方向作出努力?！吧绫９a(bǔ)”與“社保公助”不同之處在于，作為對(duì)“三農(nóng)”的社會(huì)補(bǔ)償，政府財(cái)政是按一定比例定期持續(xù)投入，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)的即時(shí)補(bǔ)償責(zé)任。

第一，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)源的多元化體系，將農(nóng)戶(或村民個(gè)人)、村集體、合作經(jīng)濟(jì)組織、其他社會(huì)組織、政府等都有效地納入系統(tǒng)中。在養(yǎng)老和醫(yī)療方面堅(jiān)持多元化籌資原則，也即“社保公補(bǔ)”模式，講求村民、村集體、合作經(jīng)濟(jì)組織、政府共擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任，形成村民和集體經(jīng)濟(jì)組織繳費(fèi)、政府財(cái)政補(bǔ)償?shù)睦U費(fèi)機(jī)制，統(tǒng)賬結(jié)合，提高基金統(tǒng)籌層次，做好與城鎮(zhèn)社會(huì)保障的銜接。第二，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付應(yīng)高于其他社會(huì)保障項(xiàng)目，取消現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)十級(jí)繳費(fèi)體制，實(shí)施兩到三級(jí)累退繳費(fèi)機(jī)制，明確政府補(bǔ)貼額度，縮小養(yǎng)老保險(xiǎn)體制內(nèi)差距。第三，嘗試將我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一為城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)，將養(yǎng)老保障水平控制在城鄉(xiāng)合理差距范圍內(nèi)，有條件的地區(qū)可以實(shí)施城鄉(xiāng)社保統(tǒng)籌一體化。第四，以人為本，全面實(shí)現(xiàn)“?；尽钡哪繕?biāo)，建議對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)福利、計(jì)劃生育保險(xiǎn)等進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化建設(shè)，即“范圍有限的城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌一體化”。第五，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義道德，建設(shè)和規(guī)范農(nóng)村社會(huì)慈善事業(yè)，使其成為農(nóng)村社會(huì)保障的中堅(jiān)力量。第六，針對(duì)現(xiàn)代化、市場(chǎng)化的農(nóng)村社會(huì)在用工方面出現(xiàn)的新情況(如家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中形成的農(nóng)業(yè)雇傭關(guān)系和雇傭人員)，建議考慮農(nóng)業(yè)雇傭人員最低報(bào)酬制度、農(nóng)業(yè)雇傭人員失業(yè)補(bǔ)償制度和工傷補(bǔ)償制度。第七，設(shè)置反貧困生產(chǎn)救助和特殊津貼項(xiàng)目，加大對(duì)貧困地區(qū)和城鄉(xiāng)貧民的救濟(jì)，提升他們的生存水平和技能。第八，搞好社會(huì)服務(wù)，形成政府搭臺(tái)、社會(huì)組織“唱戲”的社會(huì)服務(wù)體系，有效落實(shí)社會(huì)福利產(chǎn)品，化解社會(huì)矛盾。

四、余論

羅爾斯認(rèn)為:“最終的分配是通過(guò)尊重某些權(quán)利達(dá)到的，而這些權(quán)利又是由人們根據(jù)合法期望約定去做的事情決定的?！保?6）雖然一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展不是學(xué)者們刻意設(shè)計(jì)的結(jié)果，但作為一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的社會(huì)工程，農(nóng)村社會(huì)保障制度與模式建設(shè)需要我們認(rèn)真面對(duì)社會(huì)實(shí)踐和大眾心理預(yù)期并進(jìn)行理性的思考。兩個(gè)階段的農(nóng)村社會(huì)保障模式探討，其目的在于建構(gòu)符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障體系。我們應(yīng)借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，理清思路，充分調(diào)研，總結(jié)不足，為實(shí)現(xiàn)國(guó)民體面生活、尊嚴(yán)生存的民生理想而努力。

注釋

①農(nóng)村社會(huì)保障主要涉及七類社會(huì)保障項(xiàng)目，即農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)(包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村生育保險(xiǎn));農(nóng)村社會(huì)救助(包括農(nóng)村生活社會(huì)救助、農(nóng)村生產(chǎn)社會(huì)救助、農(nóng)村災(zāi)害社會(huì)救助三個(gè)大類，形成農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村臨時(shí)救助、流浪乞討人員救助、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)村自然災(zāi)害救助等項(xiàng)目);農(nóng)村社會(huì)福利(包括老年人福利、殘疾人福利、兒童福利、各項(xiàng)財(cái)政直補(bǔ)、農(nóng)村五保供養(yǎng)，以及在義務(wù)教育、高齡、農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)、獨(dú)生子女戶等方面形成的津貼或補(bǔ)貼);農(nóng)村優(yōu)撫安置;村民住宅保障;失地農(nóng)民社會(huì)保障;農(nóng)村社會(huì)預(yù)護(hù)(包括自然災(zāi)害預(yù)護(hù)、環(huán)境預(yù)護(hù)、疾病防控預(yù)護(hù)、社會(huì)突發(fā)事件預(yù)護(hù)等)，本文主要對(duì)前三項(xiàng)做相關(guān)數(shù)據(jù)比較分析。② （20） （22）國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司:《2011年中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011年，第54、58—66、387頁(yè)。③財(cái)政部:《關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2011 －03/17/c_121200670_12.htm，2011 年 3月17日。④⑦(兩會(huì)授權(quán)發(fā)布)《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，新華社，http://china.huanqiu.com/hot/2013－03/3748826.html，2013 年 3 月 19 日。⑤《圖說(shuō):2013年中央公共財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/photo/2013－03/07/c_124427496.htm，2013 年3 月7日。⑥ （21）1991—2008年，城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重為15%，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。2008年，占全國(guó)總?cè)丝?2%的農(nóng)民保障支出僅占全國(guó)社會(huì)保障支出的12%左右。參見(jiàn)紀(jì)江明、張樂(lè)天、蔣青云:《我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異對(duì)居民消費(fèi)影響的實(shí)證研究》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2011年第1期。⑧李瓊、姚文龍:《公共財(cái)政支持西部新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性研究》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。⑨各地財(cái)政補(bǔ)貼差異較大，如甘肅省普遍為35元，新疆維吾爾自治區(qū)為50元，廣州市為180元，有些地方為激勵(lì)高檔次繳費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)獨(dú)生子女、救助重度殘疾和低保農(nóng)村居民，實(shí)施激勵(lì)性或保護(hù)性財(cái)政補(bǔ)貼，最高可達(dá)到70元或者全額補(bǔ)貼。⑩2012年城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入為1829億元，其中個(gè)人繳費(fèi)為594億元，個(gè)人繳費(fèi)僅占基金收入的32.5%。相關(guān)數(shù)據(jù)參見(jiàn):《2012年度人力資源社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2013/0528/c1001 －21641740 －2.html，2013 年5 月28 日。 （11）城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)主體為職工個(gè)人、用人單位，輔以財(cái)政必要補(bǔ)貼。2012全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入20001億元，其中征繳收入16467億元，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2648億元，財(cái)政補(bǔ)貼僅占城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入的13.2%。相關(guān)數(shù)據(jù)參見(jiàn):《2012年度人力資源社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2013/0528/c1001 － 21641740 － 2.html，2013 年5 月28 日。 （12） （16）劉曉梅、楚廷勇:《對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)方案的思考》，《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期。 （13）為提高新農(nóng)合待遇支付水平，政府每年都相應(yīng)提高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和個(gè)人繳費(fèi)額度，在實(shí)踐中形成一種慣例，即農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)比例一般不超過(guò)籌資標(biāo)準(zhǔn)的20%，政府負(fù)擔(dān)80%左右。各地在個(gè)人繳費(fèi)上規(guī)定不統(tǒng)一，但差距不大，如2012年廣東個(gè)人繳費(fèi)為40元，山東為70元。個(gè)人 繳 費(fèi) 困 難確 屬 貧 困 的 ，由 醫(yī) 療 救 助 來(lái) 替 其 出 這 筆 錢(qián) 參 合。 （14） （15） （17）《全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果公告》［2012年第34號(hào)公告］，中華人民共和國(guó)審計(jì)署，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3071265.html，2012 年 8 月 2 日。 （18）楊秀麗、王慧軍:《發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障政策的特點(diǎn)及啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2012年第6期。 （19）楊白冰:《中國(guó)貧困線標(biāo)準(zhǔn)仍落后于國(guó)際水平》，財(cái)新網(wǎng)，http://china.caixin.com/2012 －05 －24/100393350.html，2012 年 5 月24日。 （23）韓鵬云:《農(nóng)村社區(qū)公共品供給的國(guó)家治理分析》，《中州學(xué)刊》2013年第3期。 （24）景天魁:《民生建設(shè)的中國(guó)夢(mèng):中國(guó)特色福利社會(huì)》，全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室，http://www.npopss－cn.gov.cn/n/2013/0704/c230113 －22076421.html，2013 年 7 月 4 日。 （25）國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室:《2011年中國(guó)住戶調(diào)查年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011年，第43頁(yè)。 （26）［美］約翰·羅爾斯:《正義論》(修訂版)，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年，第66頁(yè)。