趙明正

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

一、問(wèn)題的提出:幾組數(shù)據(jù)的分析

行政訴訟是解決行政糾紛的一種活動(dòng)，具有多方位多層面的功能，如保障人權(quán)、提供社會(huì)公正、平衡公共利益與個(gè)人利益等。［1］449－451但行政訴訟實(shí)踐中，行政案件起訴難問(wèn)題卻使得眾多行政案件無(wú)法進(jìn)入行政訴訟程序，我國(guó)近幾年的行政訴訟案件的數(shù)量情況及對(duì)行政案件的處理方式可以從一個(gè)側(cè)面反映這一問(wèn)題。①若能對(duì)實(shí)踐中行政訴訟起訴數(shù)作出統(tǒng)計(jì)，將更有助于了解行政訴訟起訴的難易情況，因?yàn)橹挥辛私饬诵姓V訟的起訴數(shù)量，才能知道有多少起訴人被法院拒之門外。但司法統(tǒng)計(jì)中不要求上報(bào)起訴的數(shù)字(法院一般稱為立案大廳接待人數(shù))，法院基于自身利益和潛在的風(fēng)險(xiǎn)也不愿統(tǒng)計(jì)起訴數(shù)，加之此項(xiàng)工作量很大，無(wú)人愿意統(tǒng)計(jì)起訴數(shù)字。筆者通過(guò)各種努力，也沒(méi)能搜集到相關(guān)行政訴訟起訴數(shù)的數(shù)據(jù)，很是遺憾。

2008年、2009年、2010年、2011年、2012年1至9月我國(guó)各級(jí)人民法院審結(jié)的各類行政案件分別為109 085 件、120 530 件、129 806 件、136 361件、76 888 件②見(jiàn)2008年、2009年、2010年、2011年、2012年1 至9月全國(guó)法院審理行政一審案件情況表，載http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/，最后訪問(wèn)日期:2013年3月30日。。人口只有六千多萬(wàn)的法國(guó)，其行政案件都多于我國(guó)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，法國(guó)初審行政法院共受理案件14.9 萬(wàn)余件，判決案件13.7萬(wàn)余件。［2］而從我國(guó)各類案件構(gòu)成情況來(lái)看，行政案件在各類案件中所占份額極低，以2010年為例，我國(guó)行政案件僅占案件總數(shù)的1.52%。③參見(jiàn)2010年全國(guó)法院審理行政一審案件情況表，載http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/，最后訪問(wèn)日期:2013年3月30日。我國(guó)行政案件數(shù)量一直維持在低水平，顯然并非因?yàn)閷?shí)踐中缺少行政糾紛，缺少行政訴訟需求，更多的原因還是在于行政訴訟起訴難，眾多的行政爭(zhēng)議無(wú)法進(jìn)入到行政訴訟程序，這可以從我國(guó)的信訪數(shù)量情況中得到證實(shí):1994～2004年，全國(guó)縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)的信訪量持續(xù)上升，2000年突破1000 萬(wàn)件(人)次的大關(guān)，達(dá)到1024 萬(wàn)件(人)次，2005年以后雖然有所下降，但仍在1000 萬(wàn)件(人)次以上的高位運(yùn)行。［3］

而從對(duì)行政案件的處理方式上，極大一部分行政案件是以判決駁回訴訟請(qǐng)求、裁定駁回起訴或撤訴方式結(jié)案。同樣以2010年為例，該年，以判決駁回訴訟請(qǐng)求、裁定駁回起訴或撤訴方式結(jié)案的案件分別為11 128 件，10 014 件，57 745件，④同上。分別占行政案件總數(shù)的8.57%、7.71%、44.49%。這些能得到處理的行政案件，形式上是已經(jīng)進(jìn)入到審判程序的，并未直接反應(yīng)行政訴訟起訴的難易問(wèn)題。但從這三類處理方式，特別是裁定駁回起訴占行政案件結(jié)案總數(shù)高比例的情況，可以看出行政訴訟中起訴人的訴訟請(qǐng)求要得到法院支持，案件要得到審慎的處理對(duì)待是十分困難的。而在行政案件的起訴、立案審查階段，起訴人的訴權(quán)得不到維護(hù)，對(duì)行政案件未依法受理，人為增加行政訴訟起訴難度的情況更是普遍。

二、行政訴訟起訴難的含義分析

實(shí)踐之中，“起訴難”的說(shuō)法經(jīng)常被提及，也經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端和論文。但在探討起訴難問(wèn)題時(shí)，卻鮮有人對(duì)起訴難的含義進(jìn)行細(xì)致的分析和界定，似乎起訴難是一個(gè)含義清楚明晰、眾所周知的事實(shí)，對(duì)其含義不需要特別研究和分析。實(shí)則，起訴難的含義是值得認(rèn)真研究和分析的，否則就難以真正了解起訴難的現(xiàn)實(shí)狀況、探析其產(chǎn)生原因，進(jìn)而影響到找尋解決行政起訴難的解決對(duì)策。

在行政訴訟領(lǐng)域中，與“起訴難”相近似的還有“立案難”和“受理難”，對(duì)于這三者的含義，實(shí)務(wù)界和理論界并未作細(xì)致區(qū)分，很多時(shí)候是在相同的意義上使用這三者概念。但做一番仔細(xì)考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，起訴、立案、受理三者之間是存在一定差別的，相應(yīng)的，“起訴難”、“立案難”、“受理難”三者也存在一定差別。行政訴訟中的起訴是指公民、法人或其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院行使國(guó)家審判權(quán)、審查具體行政行為的合法性并向其提供法律救濟(jì)，以保護(hù)其合法權(quán)益的訴訟行為。［1］546因此，起訴更多的是從起訴人一方考察的行為，是起訴人單方面行使法律賦予的起訴權(quán)、向人民法院表示訴的意愿的行為。而在行政訴訟中，學(xué)者關(guān)于立案與受理的關(guān)系，爭(zhēng)論頗多。［4］但實(shí)踐當(dāng)中，二者之間其實(shí)沒(méi)有區(qū)分必要，可以用等號(hào)相連。審判實(shí)踐中，也常稱受理為立案，從我國(guó)《行政訴訟法》第42 條的規(guī)定也可以得出這樣的結(jié)論，該條規(guī)定:人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。立案與受理只是在從不同角度觀察同一事實(shí)，立案更多的是從法院的自身內(nèi)部觀察，體現(xiàn)法院內(nèi)部對(duì)案件的處理事實(shí)，而受理更多的是從法院與起訴人的關(guān)系上觀察，體現(xiàn)了法院與起訴人間的相互作用。

在對(duì)起訴、立案、受理三者的含義和關(guān)系作出考察之后，我們可以看出起訴是應(yīng)該更多的是從起訴人一方考察的行為，因而“起訴難”也應(yīng)更多的從起訴人一方進(jìn)行考察，行政訴訟起訴難的含義不應(yīng)被泛化和濫用，應(yīng)界定為起訴人在提起行政訴訟過(guò)程中遭遇到困難。

三、行政訴訟起訴難的成因分析

起訴雖然是起訴人向法院提起訴訟的單方行為，但致使起訴難產(chǎn)生的因素卻不僅限于起訴人一方，起訴難產(chǎn)生的原因更多的是在于實(shí)定法規(guī)定的不足和不合理，體現(xiàn)在起訴人與行政主體及法院的相互作用之中。

(一) 起訴人自身因素的影響

起訴是起訴人單方面行使法律賦予的起訴權(quán)、向人民法院表示訴的意愿的行為，因此起訴人自身因素是影響起訴難易的因素之一。具體在行政訴訟領(lǐng)域，起訴人相關(guān)法律知識(shí)的欠缺、認(rèn)知能力的不足、心理顧慮、經(jīng)濟(jì)情況不佳等都可能是起訴難產(chǎn)生的原因。但必須注意的是，雖然行政訴訟起訴人自身的因素可能會(huì)帶來(lái)起訴的不便或困難，但若沒(méi)有其他條件的限制，在起訴人努力克服自身困難的情況下，起訴最終還是能夠被受理，進(jìn)入審判程序的。但現(xiàn)實(shí)中行政訴訟起訴難頻頻發(fā)生，更多還是由起訴人自身之外的因素所造成，它們才是造成行政訴訟起訴難更重要的原因。

(二) 起訴人自身因素之外的障礙

1.規(guī)范性障礙

行政訴訟要依法進(jìn)行，因而法律規(guī)范的規(guī)定是影響行政訴訟起訴的重要因素，對(duì)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范作一考察，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范存在諸多缺漏或不合理之處，構(gòu)成了行政訴訟起訴的規(guī)范性障礙:(1)起訴權(quán)缺乏立法的保障。起訴權(quán)是訴權(quán)的核心內(nèi)容，其是自然權(quán)利、是程序性基本人權(quán)、是基石性訴權(quán)。［5］10－16對(duì)起訴權(quán)的保障程度是衡量一個(gè)國(guó)家法治化水平的重要標(biāo)志，也對(duì)訴訟實(shí)踐具有重大指導(dǎo)意義?！妒澜缛藱?quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、《歐洲人權(quán)公約》、日本《憲法》、俄羅斯《憲法》等都規(guī)定了訴權(quán)是人的一項(xiàng)基本權(quán)利，［5］162－163如《世界人權(quán)宣言》第8 條即規(guī)定:任何人當(dāng)憲法或法律所賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，有權(quán)由合格的國(guó)家法庭對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救。但在我國(guó)，起訴權(quán)卻缺乏立法上的保障，突出的表現(xiàn)就是在我國(guó)憲法所規(guī)定的基本權(quán)利體系中，沒(méi)有對(duì)訴權(quán)和起訴權(quán)的明確規(guī)定。而在《行政訴訟法》中，只是在具體層面規(guī)定了遇有“法定情形”時(shí)，公民、法人或者其他組織“有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”;(2)受案范圍的狹窄。我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的規(guī)定存在諸多缺陷，［6］而對(duì)起訴難造成最大影響的就是受案范圍規(guī)定的狹窄。首先，將受案范圍界定為具體行政行為，排除了抽象行政行為的可訴性;其次，將受案范圍界定在人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，排除了對(duì)其他權(quán)利的救濟(jì);(3)起訴條件規(guī)定過(guò)高。我國(guó)《行政訴訟法》第41 條規(guī)定了提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)符合的條件，包括原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織;有明確的被告;有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù);屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。這樣立法的規(guī)定條件過(guò)高，用語(yǔ)較為模糊、易被濫用。如其中第三個(gè)條件要求行政訴訟起訴要“有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”，而具體的事實(shí)根據(jù)屬于實(shí)體審理的事項(xiàng)，這相當(dāng)于要求起訴人起訴時(shí)要進(jìn)行充分的舉證，加重了起訴人的負(fù)擔(dān)，也使得人民法院在立案審查階段常常以“沒(méi)有具體的事實(shí)根據(jù)”為由將起訴人拒之門外;(4)不合理的起訴期限制度。我國(guó)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋對(duì)行政訴訟起訴期限的規(guī)定存在諸多不合理之處，這加大了起訴人提起行政訴訟的障礙，增加了行政訴訟起訴的難度，這主要體現(xiàn)在以下方面:一是關(guān)于行政訴訟起訴期限的規(guī)定比較繁雜、標(biāo)準(zhǔn)不一，以起訴期限的起算點(diǎn)為例，就有“收到復(fù)議決定書之日起”、“復(fù)議期滿之日起”、“知道作出具體行政行為之日起”、“知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起”等，規(guī)定十分繁雜，模糊不清;二是過(guò)多考慮行政效率需要，期限太短，如關(guān)于公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出;三是規(guī)則之間存在相互沖突之處，典型的例子就是行政復(fù)議的申請(qǐng)期限實(shí)際上嚴(yán)重限制了起訴人尋求行政訴訟救濟(jì)的權(quán)利。根據(jù)《行政復(fù)議法》第9 條的規(guī)定，除單行法律另有規(guī)定外，起訴人申請(qǐng)行政復(fù)議的期限是自知道具體行政行為之日起60日。而最高院《行訴解釋》第41 條規(guī)定了公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容情形下起訴期限的計(jì)算方式，是自知道具體行政行為內(nèi)容之日起2年。在復(fù)議前置的情況下，如果起訴人因耽誤了提起行政復(fù)議的時(shí)間而失去了取得復(fù)議救濟(jì)的機(jī)會(huì)，實(shí)際上也將同時(shí)失去通過(guò)行政訴訟取得司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。［7］

2.來(lái)自于行政主體一方的障礙

行政訴訟實(shí)踐中，行政主體一方常為起訴人起訴增加了諸多障礙，是行政訴訟起訴難產(chǎn)生或加劇的重要原因。以時(shí)間節(jié)點(diǎn)為標(biāo)志，可以對(duì)行政主體施加的這些障礙做一劃分:相對(duì)人向法院遞交訴狀，提起行政訴訟之前的障礙和遞交訴狀，提起行政訴訟之后的障礙。前者主要表現(xiàn)為行政主體的信息不公開(kāi)，增大了相對(duì)人在獲取起訴所需信息時(shí)的困難;行政主體在作出行政行為時(shí)不告知相對(duì)人提起行政訴訟的途徑或期限;對(duì)相對(duì)人實(shí)施誘騙、威脅，妨礙相對(duì)人提起行政訴訟等。而后者則主要體現(xiàn)為在起訴人提起行政訴訟后，行政主體對(duì)行政案件的不當(dāng)干預(yù)，通過(guò)各種方式對(duì)人民法院立案受理案件施加壓力，致使起訴得不到受理。

3.來(lái)自法院一方的障礙

起訴作為一種當(dāng)事人向法院遞交起訴狀的單方行為，如果沒(méi)有法院的相應(yīng)反應(yīng)和作用是不會(huì)發(fā)生所謂難易問(wèn)題的。［8］65－76因而，人民法院對(duì)行政訴訟起訴的處理就是影響行政訴訟起訴難易的重要因素，而綜觀現(xiàn)實(shí)，人民法院一方以下問(wèn)題的存在是行政訴訟起訴難的重要成因:

第一，對(duì)已有起訴規(guī)則的不當(dāng)適用。前文已經(jīng)提到，我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范存在諸多缺漏或不合理之處，行政訴訟起訴存在著規(guī)范性障礙，而人民法院在適用這些規(guī)則時(shí)的教條和僵化或不當(dāng)解釋，則進(jìn)一步增加了行政訴訟起訴人起訴的難度?，F(xiàn)實(shí)的中的主要表現(xiàn)就在于以被訴行為不屬于行政訴訟受案范圍、起訴人不具有原告資格、訴狀格式和訴訟請(qǐng)求不符合法定要件、受訴法院沒(méi)有管轄權(quán)等為由不受理起訴人的起訴，加大起訴人起訴的難度。［9］

第二，審慎的司法政策的影響。所謂司法政策，是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的目的而采取具體的、積極的司法策略和措施，［10］其在我國(guó)司法實(shí)踐中實(shí)質(zhì)上發(fā)揮著重要的調(diào)整作用。由于我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)法治的特殊性，特定權(quán)力構(gòu)架下司法制度與司法能力的有限性，法律調(diào)整范圍和作用的有限性，意識(shí)和方法論上存在實(shí)用主義、相對(duì)主義、和特殊主義思想等，［8］65－76司法裁判的功能在現(xiàn)實(shí)上受到了極大的限制，在行政訴訟領(lǐng)域更是如此，因此必然在現(xiàn)實(shí)中出臺(tái)審慎的司法政策，強(qiáng)調(diào)在行政訴訟立案審查階段要嚴(yán)格審查、慎重受理，使眾多的行政案件起訴得不到法院的接納。如廣西自治區(qū)高級(jí)法院2003年下發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前暫不受理幾類案件的通知》，明確規(guī)定13 類案件法院暫不受理，其中有不少就是行政糾紛案件。［11］

第三，考評(píng)機(jī)制的不合理。我國(guó)政法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)都有一定的考評(píng)機(jī)制，其中“立案準(zhǔn)確率”、“結(jié)案率”是重要的指標(biāo)，這導(dǎo)致不少立案工作人員一旦收到起訴人提交的起訴材料，就對(duì)案件事實(shí)等進(jìn)行審查，以提高立案準(zhǔn)確率，也形成了諸如“不結(jié)不立”、“年終限制立案”等現(xiàn)象，對(duì)行政訴訟案件的起訴加以諸多限制，致使起訴人的權(quán)益得不到及時(shí)保護(hù)。

第四，立審分離的制度設(shè)計(jì)。自1997年4月最高院頒布《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》后，“立審分離”就被確立為立案工作的一個(gè)基本原則，各級(jí)法院普遍設(shè)立了立案庭，專門負(fù)責(zé)立案工作。立案庭的設(shè)置目的是要實(shí)現(xiàn)立案的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，其目的是要保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。但是，由于行政案件不少案情復(fù)雜、涉及利益面廣，而且一方當(dāng)事人是行政主體，立案庭人員在立案時(shí)常有諸多顧慮，很多時(shí)候并非獨(dú)立審查判斷，而是要經(jīng)過(guò)審查匯報(bào)，和行政庭及院領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)討論，甚至通知被訴行政主體后再?zèng)Q定對(duì)起訴是否立案受理。另一方面，由于行政法在整個(gè)法律體系中還只是配角，基層法院立案庭的法官很少是學(xué)行政法出身，對(duì)行政法一般都較生疏。這樣一來(lái)，本是為保護(hù)訴權(quán)的立審分離制度，在行政訴訟的實(shí)踐中反倒可能成為限制訴權(quán)的門檻——因?yàn)榱竿サ姆ü賹?duì)行政訴訟業(yè)務(wù)上不精通而可能導(dǎo)致立案上的障礙或混亂。［12］

四、行政訴訟起訴難的解決對(duì)策

行政訴訟起訴難的成因復(fù)雜，解決起訴難問(wèn)題必須對(duì)癥下藥，既要重視解決因起訴人自身原因?qū)е碌钠鹪V難，更要努力破除引發(fā)行政訴訟起訴難的規(guī)范性障礙、來(lái)自行政主體和人民法院的障礙。

(一) 提升起訴人自身能力、知識(shí)水平

起訴人自身能力的不足、知識(shí)的欠缺一定程度上會(huì)引發(fā)行政訴訟起訴難的產(chǎn)生，為此，起訴人應(yīng)通過(guò)多種途徑學(xué)習(xí)法律知識(shí)，維權(quán)技巧、提升自己的行政訴訟能力。當(dāng)然，在提升起訴人能力、知識(shí)水平上，行政主體、人民法院等也應(yīng)盡自己的努力，可以通過(guò)典型案例、普法宣傳、訴訟指導(dǎo)等多種途徑，加大行政訴訟法的宣傳力度，提高當(dāng)事人參與行政訴訟的能力和水平，引導(dǎo)他們通過(guò)理性合法的方式主張權(quán)利，幫助起訴人克服因自身因素造成的提起行政訴訟的障礙。

(二) 完善相關(guān)法律規(guī)范

法律規(guī)范的缺漏和不合理造成了行政訴訟起訴難的規(guī)范性障礙，為此，應(yīng)針對(duì)性對(duì)我國(guó)有關(guān)行政訴訟的規(guī)范作一定的修改和完善:1.訴權(quán)入憲，以立法確認(rèn)公民、法人或其他組織的訴權(quán)。訴權(quán)入憲，以立法確認(rèn)公民、法人或其他組織的訴權(quán)，一方面以立法形式確定了訴權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，為公民、法人或其他組織提起行政訴訟提供了實(shí)定法的依據(jù);另一方面為改革和完善行政訴訟法律制度提供指引和批判工具，為強(qiáng)化訴權(quán)保護(hù)提供了立法保障，對(duì)司法行為能起到一定規(guī)范作用;2.對(duì)《行政訴訟法》的相關(guān)制度作修改。前文已經(jīng)論述到，我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍、管轄法院、起訴條件、起訴期限等制度的規(guī)定存在諸多不合理之處，相當(dāng)程度上影響了行政訴訟起訴的實(shí)現(xiàn)，也給法院不當(dāng)限制起訴人起訴權(quán)留下了空間。為解決這些問(wèn)題，必須對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》的相關(guān)制度作出修改，基本要求是要擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，提高行政案件管轄法院的級(jí)別，實(shí)行異地管轄，①實(shí)踐中已有法院作了有益的探索，參見(jiàn)章再亮、陳佳:《浙江臺(tái)州法院五年探索‘異地交叉管轄’破解行政訴訟難》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2007年4月2日第A07 版。放寬行政訴訟的起訴條件，延長(zhǎng)行政訴訟的起訴期限等。

(三) 行政主體應(yīng)禁止對(duì)行政訴訟起訴制造障礙

作為行政訴訟中的另一方當(dāng)事人，行政主體在訴訟過(guò)程中應(yīng)與起訴人處于平等的地位，不應(yīng)對(duì)相對(duì)人提起行政訴訟制造障礙。其一，行政主體要切實(shí)轉(zhuǎn)變對(duì)行政訴訟的觀念，正確理解和評(píng)價(jià)行政訴訟現(xiàn)象。其二，行政主體應(yīng)切實(shí)做到信息公開(kāi)，并履行告知相對(duì)人有利用行政訴訟尋求救濟(jì)的權(quán)利和期限。其三，在作出行政行為后及相對(duì)人提起行政訴訟后，行政主體不應(yīng)對(duì)相對(duì)人及法院進(jìn)行干擾，以維護(hù)相對(duì)人的起訴權(quán)及法院對(duì)案件的獨(dú)立審查權(quán)，保證行政訴訟的依法進(jìn)行。

(四) 改革和完善法院的立案審查制度及規(guī)范

行政訴訟起訴實(shí)踐中，起訴人更多的是在從自身起訴與法院對(duì)起訴的立案審查的相應(yīng)反應(yīng)和作用過(guò)程中感受到起訴難的，因此，為解決行政訴訟起訴難問(wèn)題，對(duì)法院的立案審查制度及規(guī)范作一定的改革和完善就很有必要。首先，為維護(hù)起訴人的起訴權(quán)，人民法院應(yīng)正確適用《行政訴訟法》規(guī)定的起訴規(guī)則，不得限縮受案范圍、違法增設(shè)受理?xiàng)l件，對(duì)起訴條件與勝訴條件進(jìn)行正確區(qū)分，依法受理行政案件。其次，改革對(duì)立案審查的考評(píng)機(jī)制，不應(yīng)只注重“立案準(zhǔn)確率”、“結(jié)案率”，也應(yīng)考察是否切實(shí)有效維護(hù)了當(dāng)事人的訴訟權(quán)益，回應(yīng)了當(dāng)事人的訴訟需求，行政訴訟渠道是否暢通，是否對(duì)行政案件進(jìn)行了公正處理等。再次，立案庭人員要加強(qiáng)對(duì)行政訴訟法知識(shí)的學(xué)習(xí)，確立尊重當(dāng)事人訴權(quán)的觀念，提高對(duì)行政案件處理水平，以防止有案不立，人為增加相對(duì)人提起行政訴訟的困難。

(五) 改革法院的財(cái)政、人事制度

在當(dāng)前的司法體制下，法院的“人、財(cái)、物”等都掌控在同級(jí)地方政府手中，這勢(shì)必會(huì)影響法院行政審判權(quán)的獨(dú)立行使，造成人民法院在收到行政案件起訴時(shí)不敢受理或要與行政機(jī)關(guān)反復(fù)討論協(xié)調(diào)，在很大程度上造成了行政訴訟起訴難、受理難，也是前文論及的造成行政訴訟起訴難的一大基礎(chǔ)原因。因此，要切實(shí)解決行政訴訟起訴難問(wèn)題，有必要對(duì)現(xiàn)有的法院財(cái)政、人事制度作出改革，可以考慮將法院“人、財(cái)、物”的掌控與撥付權(quán)力統(tǒng)一歸于全國(guó)人大，避免行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干涉，從而保證法院在處理行政案件上的獨(dú)立自主。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，行政訴訟起訴難已是行政訴訟實(shí)踐中的一大痼疾，筆者通過(guò)對(duì)行政訴訟起訴難含義的分析，從起訴人自身內(nèi)外的因素進(jìn)行考察，認(rèn)為起訴人自身的因素雖一定程度上可能給行政訴訟起訴帶來(lái)不便、增加難度，但行政訴訟起訴真正的障礙來(lái)自于起訴人自身因素之外:規(guī)范性障礙、來(lái)自行政主體一方的障礙及來(lái)自法院的障礙等才是造成行政訴訟起訴難的真正原因。為此，必須“對(duì)癥下藥”，采取解決行政訴訟起訴難的相應(yīng)措施，以求解決行政訴訟起訴難的問(wèn)題。筆者的努力不求完全破解行政訴訟起訴難這一難題，但期望能對(duì)行政訴訟起訴難問(wèn)題的研究有所增益。

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