劉文冬

（天津市委黨校，天津 300191）

一、否決權(quán)制度的確立

在1944年敦巴頓橡樹園會議上，美國、英國、蘇聯(lián)就安理會的表決機(jī)制爭論不休。僅僅預(yù)先確定，安理會中的問題將以多數(shù)票決定，其中包括安理會各常任理事國的一致意見。但是關(guān)于當(dāng)常任理事國是爭端當(dāng)事國時，該國是否參加表決的問題，沒有達(dá)成協(xié)議。1944年12月5日羅斯福致信斯大林和丘吉爾提出了有關(guān)安理會表決程序的方案：“（1）每一理事國應(yīng)有一個投票權(quán)。（2）關(guān)于程序事項(xiàng)的決議，應(yīng)以七理事國的可決票表決之。（3）對于其他一切事項(xiàng)的決議，應(yīng)以七理事國的可決票、包括全體常任理事國之同意票表決之；但對于第八章第一節(jié)（爭端的和平解決）和第八章第三節(jié)第一款（依區(qū)域辦法和平解決爭端）內(nèi)各事項(xiàng)之決議，爭端當(dāng)事國不得投票?！?945年2月在克里米亞半島的雅爾塔舉行的美、英、蘇三國首腦會議上，英國、蘇聯(lián)先后接受了美國的方案，即“雅爾塔方案”。

1945年2月6日美國代表團(tuán)在雅爾塔會議上對安理會表決程序做了如下說明“從合眾國政府的觀點(diǎn)來看，在關(guān)于表決程序問題中有兩個主要因素：第一個因素是，為了維護(hù)普遍和平必須有各常任理事國之間的一致；第二個因素是，對于合眾國人民來說，極其重要的是規(guī)定對本組織所有會員國的正義原則調(diào)和這兩個主要因素，就是我們的任務(wù)。我們認(rèn)為1944年12月5日的提案作出了合理而公允的決定，并且令人滿意地將這兩種主要見解結(jié)合起來?！薄罢x原則”的體現(xiàn)就是提案中所指，在和平解決爭端時，爭端當(dāng)事國不得投票。

“雅爾塔方案”在得到中國認(rèn)可后，由“四發(fā)起國”政府提交舊金山制憲會議討論。在舊金山制憲會議上，以澳大利亞為代表的眾多中小國家對大國的否決權(quán)進(jìn)行批評，并提出多種修正案試圖限制或取消否決權(quán)。澳大利亞、加拿大、墨西哥、智利、秘魯、玻利維亞和阿根廷提出當(dāng)安理會和平解決爭端時，大國不能使用否決權(quán)。薩爾瓦多提出一項(xiàng)修正案，如果安理會的決議未獲大國的5票，而只獲得3票或4票，則將問題提交大會，在大會中應(yīng)以2/3票數(shù)通過決議。古巴提議在通過制裁辦法時，要求有常任理事國2/3以及非常任理事國2/3的多數(shù)票。1945年6月“四發(fā)起國”政府代表團(tuán)就安理會表決程序發(fā)表一項(xiàng)共同聲明，即《四國政府代表團(tuán)關(guān)于安全理事會表決程序的聲明》指出：“鑒于常任理事國的主要責(zé)任，在世界當(dāng)前條件下，不能期望它們根據(jù)一項(xiàng)其不同意的決議而承擔(dān)在維持國際和平與安全這樣重要的事務(wù)中采取行動的義務(wù)?！贝髧鴪猿忠笙碛蟹駴Q權(quán)，非常重要的一個原因就是大國在維持國際和平與安全方面負(fù)有非常重要的責(zé)任。既然大國承擔(dān)的責(zé)任特殊且重大，那么大國就應(yīng)該享有與責(zé)任相對等的特權(quán)，這樣才能體現(xiàn)了大國的權(quán)利與義務(wù)的對立統(tǒng)一。最終“雅爾塔方案”在表決時獲得通過，其中涉及否決權(quán)的第三款在表決時有30票贊成、2票反對、15票棄權(quán)、3票缺席。

二、對否決權(quán)的批評

對于否決權(quán)的批評，主要集中在以下方面：

（一）否決權(quán)違反了主權(quán)平等原則

勞特派特指出：“聯(lián)合國憲章，雖然號稱是以‘會員國主權(quán)平等’的原則為根據(jù)的，但在逐步修改傳統(tǒng)的國家平等主義的過程中卻是一個可注意的標(biāo)志。一般來說，在聯(lián)合國大會中，代表權(quán)和投票權(quán)的平等是指導(dǎo)的規(guī)則，可是在聯(lián)合國的更重要機(jī)關(guān)——即安全理事會中，情形就不同了。在安全理事會中，五大國——英國、美國、蘇聯(lián)、法國和中國——有永久代表權(quán)，而安全理事會的其余六個席位是定期選出的。并且，在安全理事會中投票權(quán)平等的原則還受到很大的限制，因?yàn)樽鳛橥▌t，關(guān)于程序事項(xiàng)之外的決議必須得到所有常任理事國的同意。憲章的有關(guān)規(guī)定應(yīng)該被認(rèn)為是違反了這樣一個根本性原則，即：一個政治社會的所有成員，不論在其他方面是否平等，在法律前應(yīng)該是平等的?！庇《葘W(xué)者阿蘭德提出：“五大國在聯(lián)合國安理會及其他場所的特權(quán)不符合主權(quán)平等原則，并使主權(quán)平等原則僅僅具有一種感情上或禮儀上的意義?！?/p>

1977年布隆迪代表宣稱:“憲章必須加以修改，以保證聯(lián)合國各會員國間的完全平等，而這種平等只有通過取消否決權(quán)才能實(shí)現(xiàn)”。博茨瓦納代表則反問道：“某些國家是否害怕修改那些不完善的條款會使它們失去特權(quán)，而與本組織的其他會員國處于同等地位呢？”2006年馬來西亞代表指出:“否決權(quán)這一特權(quán)依然是破壞聯(lián)合國威望和聯(lián)合國作為一個民主機(jī)構(gòu)運(yùn)作能力的主要原因。”委內(nèi)瑞拉代表認(rèn)為:“在聯(lián)合國的民主化進(jìn)程中，必須取消否決權(quán)192個會員國中只要有一個國家反對，就可阻止聯(lián)合國在有關(guān)維護(hù)國際和平與安全的問題上采取行動，這是不可接受的”。

（二）濫用否決權(quán)使安理會限于癱瘓狀態(tài)

在安理會各常任理事國中，蘇聯(lián)曾多次濫用否決權(quán)，下面僅舉兩例。

1946年2月安理會討論敘利亞和黎巴嫩的控訴。美國代表提出一份決議草案，表示安理會相信在敘利亞和黎巴嫩的外國軍隊(duì)盡實(shí)際可能盡快撤出。蘇聯(lián)代表維辛斯基在對美國提案表決時投了反對票。在要求英法撤軍這一點(diǎn)上，蘇聯(lián)意見與美國方案無本質(zhì)差別，但蘇聯(lián)代表維辛斯基認(rèn)為該決議草案措辭不夠有力。蘇聯(lián)贊成由安理會“建議”要求英、法兩國軍隊(duì)“從速”撤軍。由于蘇聯(lián)的反對票，美國提案未獲通過。這是安理會歷史上第一次否決權(quán)的運(yùn)用。

對于安理會歷史上第一次否決權(quán)的運(yùn)用，秘書長賴伊在其回憶錄中表達(dá)了深深的憂慮：“為什么要提出這一次否決呢？并不是由于維辛斯基反對決議的內(nèi)容，而是由于他覺得決議的措辭不夠強(qiáng)有力。這第一次幾乎是輕率地使用否決權(quán)。我曾希望，一個大國大概不會行使這種否決權(quán)。當(dāng)時我確定我還沒有預(yù)料到蘇聯(lián)后來會投一長串多達(dá)50次單一的否決權(quán)，這些否決票都是在我的任職期間投的，這些否決票的絕大多數(shù)對蘇聯(lián)的利益和蘇聯(lián)政策來說，并不比這種否決權(quán)本身重要?！?/p>

1979年蘇聯(lián)入侵阿富汗，1980年1月7日孟加拉、牙買加、菲律賓、尼日爾、突尼斯和贊比亞等六國向安理會提出一項(xiàng)決議草案：對蘇聯(lián)入侵阿富汗的行為深表遺憾，呼吁外國軍隊(duì)立即和無條件地從阿富汗撤軍。盡管草案獲得了13票支持，但由于蘇聯(lián)的否決，提案未能通過。在1980年1月10日至14日，聯(lián)合國大會舉行緊急特別會議，以104票對18票的壓倒性多數(shù)通過了巴基斯坦等24國提出的決議案，要求外國軍隊(duì)立即無條件地撤出阿富汗。從1980年起，每屆聯(lián)大都在審議巴基斯坦等國提出的相同決議案，每一次都是以壓倒性多數(shù)通過。

對于濫用否決權(quán)的行為,近年來越來越多的國家提出批評。2005年阿拉伯聯(lián)合酋長國代表提出：“否決權(quán)多次阻礙安理會根據(jù)《憲章》各項(xiàng)原則、各項(xiàng)國際合法決議以及有關(guān)國際法規(guī)則，公平和持久地解決許多重要問題?！?006年毛里求斯代表提出：“濫用否決權(quán)顯然不僅削弱安理會處理緊急的安全與人道主義危機(jī)的效力和能力，而且也使它受到少數(shù)特權(quán)國家的牽制，以適應(yīng)這些國家自己的議程?！?006年利比亞代表提出：“由于少數(shù)國家對否決權(quán)實(shí)行實(shí)際壟斷，這種特權(quán)已經(jīng)成為一種支持侵略和凌辱弱者的手段，并且導(dǎo)致國際社會癱瘓和有人強(qiáng)加既成事實(shí)政策?！?006年瑞士代表提出：“令人不能接受的是，在涉及種族滅絕行為和危害人類罪的情況時，或在需要國際社會采取果斷行動的嚴(yán)重危機(jī)局勢中，使用或威脅使用否決權(quán)會使聯(lián)合國陷于癱瘓狀態(tài)?！?/p>

三、否決權(quán)的改革方案

各國提出的改革方案主要集中在下面兩個問題上：

（一）新增常任理事國是否享有否決權(quán)

1.新增常任理事國不享有否決權(quán)

“威脅、挑戰(zhàn)與改革”高級別研究小組提交的題目為“一個更安全的世界：我們的共同責(zé)任”報告指出：“我們建議，任何改革提案都不應(yīng)擴(kuò)大否決權(quán)。”報告中提出的“方案A增加六個沒有否決權(quán)的常任理事國席位和三個任期兩年的非常任理事國席位”和“方案B不增加常任理事國席位，但新增八個任期四年并可連任的理事國席位，并新增一個任期兩年（不可連任）的非常任理事國席位”，兩個方案都不涉及擴(kuò)大否決權(quán)。

英國代表在2005年7月12日第59屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“聯(lián)合王國始終認(rèn)為，增加常任理事國不一定要把否決權(quán)擴(kuò)大到現(xiàn)有五大常任理事國以外，這也不符合聯(lián)合國的廣大利益?！?/p>

新加坡代表在2006年12月11日第61屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“我們不支持將否決權(quán)擴(kuò)展到新常任理事國。增加安全理事會否決權(quán)的數(shù)量將使決策復(fù)雜化，并將損害安理會的信譽(yù)和效力?！?/p>

芬蘭代表在2006年12月11日第61屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“芬蘭支持增加安理會常任理事國和非常任理事國數(shù)目。然而，為使安全理事會有效起見，在任何情況下都不應(yīng)將否決權(quán)擴(kuò)展到新常任理事國?！?/p>

2.新增常任理事國享有否決權(quán)

2006年12月12日尼日爾代表非洲國家集團(tuán)在第61屆聯(lián)合國大會發(fā)言：“要求給非洲兩個常任理事國席位，并擁有各種相關(guān)特權(quán)，包括否決權(quán)?！?/p>

利比亞代表在2006年12月12日第61屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“非洲希望獲得給予其他大陸的各項(xiàng)特權(quán)，其中包括否決權(quán)。這并不意味著我們支持增加擁有否決權(quán)的國家的數(shù)目。相反，我們寧愿廢除否決權(quán)。然而，就目前而言，應(yīng)該限制其使用。若不廢除否決權(quán)，就不會有真正的安全理事會改革。但在廢除否決權(quán)前，讓非洲同其他會員國一樣擁有這項(xiàng)特權(quán)才是非常公平的?！?/p>

古巴代表在2005年11月11日第60屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“古巴認(rèn)為，兩個或三個非洲國家、兩個或三個拉丁美洲和加勒比國家，以及兩個或三個亞洲的發(fā)展中國家應(yīng)作為常任理事國加入安理會，并享有目前的成員所享有的同樣權(quán)力，包括否決權(quán)。”

3.新增常任理事國的否決權(quán)暫時凍結(jié)

四國集團(tuán)（謀求安理會常任理事國席位的四國即印度、巴西、德國和日本）提出的安理會改革方案規(guī)定：“新常任理事國應(yīng)與現(xiàn)常任理事國具有相同的責(zé)任和義務(wù)”但是將“新常任理事國”的否決權(quán)暫時凍結(jié),而留待此輪聯(lián)合國改革生效15年后再議。

（二）如何限制否決權(quán)的使用

1.限制否決權(quán)的使用范圍

2006年12月11日古巴代表不結(jié)盟運(yùn)動在第61屆聯(lián)合國大會發(fā)言指出：“把否決權(quán)的使用限于安理會根據(jù)《憲章》第七章所采取行動的時候?！?/p>

巴巴多斯代表加勒比共同體在2006年12月11日第61屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“加勒比共同體認(rèn)為，否決權(quán)是過時之物，應(yīng)予以廢除。如果不能立即廢除，則應(yīng)該達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，即應(yīng)當(dāng)本著最大克制行使否決權(quán)，并局限于按照《憲章》第七章采取的行動。”

五小國集團(tuán)（哥斯達(dá)黎加、約旦、列支敦士登、新加坡和瑞士）2006年3月17日向聯(lián)合國大會提交的決議草案指出：“任何常任理事國對事關(guān)滅絕種族罪、危害人類罪和嚴(yán)重違反國際人道主義法的問題不得投《憲章》第二十七條第三項(xiàng)意義上的不同意票?！?/p>

伊拉克代表在2006年12月12日第61屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“否決權(quán)應(yīng)當(dāng)只限于同《憲章》第七章有關(guān)的事項(xiàng)；在種族滅絕或嚴(yán)重違犯國際人道主義法的案件中不得使用?！?/p>

秘魯代表在2005年11月10日第60屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“敗壞安全理事會和聯(lián)合國聲譽(yù)的，莫過于它們在族裔清洗罪、大規(guī)模侵犯人權(quán)以及滅絕種族罪面前無所作為。為了改善安理會在涉及危害人類罪方面的運(yùn)作，安理會五個常任理事國應(yīng)該達(dá)成一項(xiàng)君子協(xié)定，在秘書長或區(qū)域組織要求安理會采取行動防止或避免危害人類罪、大規(guī)模侵犯人權(quán)行為、滅絕種族罪和族裔清洗罪之時，不得使用否決權(quán)?！?/p>

埃及代表在2006年7月20日第60屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“行使否決權(quán)不僅在涉及種族滅絕行為或大規(guī)模危害人類罪的情況下應(yīng)該加以限制，而且謀求在世界任何地區(qū)的兩個交戰(zhàn)方之間實(shí)現(xiàn)?；饡r也決不能允許。此外，我們深信，遴選秘書長的過程中不應(yīng)允許使用否決權(quán)?！卑＜皬?qiáng)調(diào)“遴選秘書長的過程中不應(yīng)允許使用否決權(quán)”顯然是有所指的。第六任秘書長布特羅斯·布特羅斯—加利來自埃及，是迄今為止聯(lián)合國秘書長中唯一未獲連任的秘書長。干完第一任期后，加利也想謀求連任，加利的連任要求得到了安理會14個國家的同意，只有美國堅決反對。

2.“意向性表決”制度

威脅、挑戰(zhàn)與改革高級別研究小組提交的題目為“一個更安全的世界：我們的共同責(zé)任”報告提出：“我們建議采用一個‘意向性表決’制度，安全理事會成員可以據(jù)此要求公開表明對擬議行動的立場。在進(jìn)行這一意向性表決時，‘反對’票不具有否決作用，最后計算的票數(shù)也不具有任何法律效力。對任何決議進(jìn)行的第二次正式表決將按照安理會目前的程序進(jìn)行。我們認(rèn)為，這會使人們對動用否決功能更加負(fù)責(zé)?！?/p>

3.對否決權(quán)的使用作正式解釋

五小國集團(tuán)提出：“使用否決權(quán)的安全理事會常任理事國應(yīng)在相關(guān)決議草案在安理會被拒絕時解釋使用否決權(quán)的理由，所作解釋應(yīng)作為安全理事會文件分發(fā)給本組織所有會員國。”

加拿大代表在2005年11月11日第60屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“加拿大認(rèn)為，使用否決權(quán)需經(jīng)解釋，并公開說明正當(dāng)理由?！?/p>

4.改變否決權(quán)的分量

馬來西亞代表在2006年12月12日第61屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“在實(shí)現(xiàn)廢除否決權(quán)的目標(biāo)之前，應(yīng)當(dāng)修改否決權(quán)，規(guī)定需要有兩個擁有否決權(quán)的常任理事國，加上三個安理會其他理事國的支持，才能阻止任何安理會決議的通過。”

5.駁回否決權(quán)

2006年12月11日古巴代表不結(jié)盟運(yùn)動在第61屆聯(lián)合國大會發(fā)言指出：“可根據(jù)擴(kuò)大后的安理會規(guī)模以一定數(shù)目成員國的贊成票來推翻安理會內(nèi)的否決票，可根據(jù)聯(lián)合一致共策和平程序，并根據(jù)《憲章》第十一條和第二十四條第一項(xiàng)作積極解釋，以大會三分之二的多數(shù)票推翻否決?！?/p>

印度代表在2006年12月12日第61屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“如何才能限制否決權(quán)。我認(rèn)為，《美國憲法》在這個問題上也含有一些非常重要的設(shè)想，因?yàn)樗?guī)定國會可以推翻總統(tǒng)的否決。在此，我們或許可以研究一下安全理事會或大會特定多數(shù)可推翻安理會否決的問題?！?/p>

四、改革方案的可行性分析

一些國家提出的新增常任理事國享有否決權(quán)的改革方案顯然與多數(shù)國家的改革愿望相背離。這種方案既違背了《聯(lián)合國憲章》所載的各國主權(quán)平等原則，也不利于加強(qiáng)安理會內(nèi)部的民主和問責(zé)，更不利于提高安理會的工作效率。它只是增加了享有特權(quán)的國家數(shù)目。1945年舊金山制憲會議上“雅爾塔方案”最終能獲得通過是有其特殊的歷史背景：一方面，四大國在二戰(zhàn)中作出了巨大的貢獻(xiàn)并在聯(lián)合國籌建過程中起主導(dǎo)作用；另一方面，當(dāng)時中小國家的數(shù)目有限而且力量弱小。而在21世紀(jì)的今天，世界已進(jìn)入一個多極、平衡發(fā)展的新時期，大國、強(qiáng)國號令天下的歷史早已不復(fù)存在。廣大中小國家在國際事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，成為國際政治舞臺中一支極其重要的力量。在聯(lián)合國192個會員國中，中小國家占了絕對多數(shù)，它們所反對的改革方案是不可能獲得通過的。

如何限制否決權(quán)的使用，很多國家提出了各自的改革方案。盡管這些方案具有一定的合理性，并得到一些國家的支持，但其可行性還取決于五大國的態(tài)度。五大國作為既得利益者，盡管對于否決權(quán)的改革立場不盡相同，但普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度，俄羅斯更是明確表達(dá)了反對限制否決權(quán)的態(tài)度。俄羅斯代表在2005年11月10日第60屆聯(lián)合國大會上發(fā)言中表示：“俄羅斯確信，旨在侵犯安全理事會現(xiàn)任常任理事國特權(quán)和權(quán)力，包括否決權(quán)的想法是適得其反的。提出這些不可能得到執(zhí)行的想法只會激起人們的情緒，而不會使就安全理事會改革達(dá)成協(xié)議變得更容易?！睙o論從《聯(lián)合國憲章》的修憲條款的規(guī)定來看，還是從現(xiàn)實(shí)的國際政治格局來看，五大國反對的改革方案不具有可行性。筆者認(rèn)為，有關(guān)限制否決權(quán)的改革方案符合聯(lián)合國改革的方向，也符合多數(shù)國家的利益，但仍需各國逐漸磨合，以求達(dá)到共識。正如胡錦濤在聯(lián)合國成立60周年首腦會議的講話所指出：“安理會改革涉及各國利益，應(yīng)該充分協(xié)商，在達(dá)成廣泛共識的基礎(chǔ)上作出決定?！?/p>

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