陳碧欽

（福建信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州 350003）

一、加拿大和韓國(guó)海洋立法背景

從地圖上看，加拿大三面環(huán)海，是擁有世界上最長(zhǎng)的海岸線，長(zhǎng)達(dá)24.4萬(wàn)千米，所轄海域面積約為587萬(wàn)平方千米，相當(dāng)于該國(guó)陸地總面積的60%。為了維護(hù)和協(xié)調(diào)利用海洋資源，1868年加拿大制定頒布了《漁業(yè)法》和1869年《沿海漁業(yè)保護(hù)法》，二戰(zhàn)以后，加拿大制定了《領(lǐng)海及漁區(qū)法》，并于1996年1 2月18日頒布實(shí)施了《加拿大海洋法》，成為世界上第一個(gè)進(jìn)行綜合性海洋立法的國(guó)家。該法旨于維護(hù)加拿大的海洋權(quán)益。

在1982年《海洋法公約》通過之后，世界海洋大國(guó)開始加強(qiáng)海洋管理，韓國(guó)政府也開始關(guān)心海洋管轄權(quán)的問題，并于1996年韓國(guó)簽署批準(zhǔn)《海洋法公約》，設(shè)立海洋漁業(yè)部。1987年韓國(guó)制定了《海洋開發(fā)基本法》，但于2002年被《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法案》所取代，《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法案》此后經(jīng)過多次修訂，目前的最新修訂版于2009年11月28日生效 (法律號(hào)：9717)。2008年，把建設(shè)交通部和海洋漁業(yè)部合并為國(guó)土、交通和海洋事務(wù)部（Ministry of Land,Transport and Maritime Affairs，簡(jiǎn)稱“國(guó)土海洋部”）。

二、加拿大韓國(guó)的海洋管理機(jī)制

1、加拿大海洋管理模式及管理戰(zhàn)略

加拿大海洋開發(fā)利用和管理歷史悠久，可追溯于1868年加拿大制定頒布了《漁業(yè)法》和1869年《沿海漁業(yè)保護(hù)法》。加拿大海洋管理模式規(guī)定其以低潮線為界，低潮線以內(nèi)的資源各省對(duì)其享有管轄權(quán)，低潮線以外則按照不同的行業(yè)分別由各個(gè)相關(guān)的聯(lián)邦政府部門管理。這些部門主要包括海洋漁業(yè)部、交通部、環(huán)境部、公共安全部4個(gè)部門，并在此基礎(chǔ)上建立了海洋管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。[1]

2002年7月，《加拿大海洋戰(zhàn)略》提出的海洋管理工作要點(diǎn)可以概括為：堅(jiān)持生態(tài)方法；重視科學(xué)知識(shí)和傳統(tǒng)生態(tài)知識(shí)相結(jié)合；堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則和綜合管理、預(yù)防為主原則；堅(jiān)持協(xié)調(diào)政府各部門與產(chǎn)業(yè)界以及廣大公眾的利益。

（1）明確適用范圍，確定海洋管理戰(zhàn)略的制定和實(shí)施主體

《加拿大海洋法》第28條明確了該法對(duì)海洋的管理戰(zhàn)略僅僅適用于海洋，將河流和湖泊排除出適用范圍。由以上可以看出“加拿大采用的是全新的海洋綜合管理體制，并且這種地位和體制的確立沒有剝奪其他部門原有的海洋管轄權(quán)，而是在充分尊重這些管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，通過一種有效的工作機(jī)制，與各部門進(jìn)行磋商和協(xié)調(diào)，制定國(guó)家的海洋戰(zhàn)略原則”

（2）海洋管理原則

《加拿大海洋法》第30條規(guī)定了海洋管理戰(zhàn)略的原則。根據(jù)該條規(guī)定，國(guó)家海洋戰(zhàn)略依據(jù)下列原則確定：（1）可持續(xù)發(fā)展原則，即在不危及后代人滿足自身需求的基礎(chǔ)上滿足當(dāng)代人的發(fā)展需要；（2）在加拿大享有主權(quán)的河口、沿岸和海洋水域中的活動(dòng)的綜合管理原則；（3）預(yù)防原則，側(cè)重預(yù)防。[2]這一規(guī)定首先將可持續(xù)發(fā)展原則作為保護(hù)海洋環(huán)境和開發(fā)利用海洋資源的基本指導(dǎo)思想，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)海洋的綜合管理，突出預(yù)防原則的地位。

2、韓國(guó)海洋管理機(jī)制

自從聯(lián)合國(guó)宣布1998年為世界海洋年后，面對(duì)美國(guó)海洋管理的改革和海洋法律與行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立的巨大變化，尤其是對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的開發(fā)計(jì)劃等海洋資源開發(fā)管理方面再次強(qiáng)調(diào)的趨勢(shì)，韓國(guó)政府順勢(shì)而為把《海洋開發(fā)基本法》修訂為《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法案》。

《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法案》從該法案的第2條來看，制定該法案的基本理念是：認(rèn)識(shí)到海洋是一個(gè)豐富的資源寶庫(kù)，是生命的搖籃。它可以作為物流通道，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活產(chǎn)生巨大的影響。應(yīng)當(dāng)著力發(fā)展科技化、信息化和高附加值的海洋產(chǎn)業(yè)，謀求對(duì)海洋資源的可持續(xù)的開發(fā)和利用，給子孫后代留下一個(gè)富饒的可利用的海洋。

該法案第3條對(duì)一些重要術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了界定。如“海洋”（Sea）一詞指韓國(guó)主權(quán)、主權(quán)權(quán)利或管轄權(quán)所及的如內(nèi)陸水域、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等海洋區(qū)域，以及根據(jù)憲法締結(jié)和頒布的條約或者被普遍認(rèn)可的國(guó)際法規(guī)，韓國(guó)政府或其人民可以參與其開發(fā)、利用和維護(hù)的海洋區(qū)域（sea area）?！昂Ｑ筚Y源”（marine resources）一詞指對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活有價(jià)值的可供開發(fā)利用的資源，如海洋生物資源、海洋礦產(chǎn)資源、海洋能源、海洋旅游資源和海洋空間資源等?！昂Ｑ螽a(chǎn)業(yè)”（marine industry）一詞指與海上運(yùn)輸、港口、漁業(yè)、海洋科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展、海洋環(huán)境、海洋旅游、海洋信息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，以及其它與海洋和海洋資源的管理、維護(hù)、開發(fā)或利用相關(guān)的行業(yè)。

（1）韓國(guó)海洋開發(fā)基本原則及戰(zhàn)略目標(biāo)

海洋環(huán)境和生態(tài)保護(hù)原則

為保護(hù)海洋環(huán)境，《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法案》規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)制定關(guān)于防止各種污染源和廢棄物污染海洋環(huán)境發(fā)生的政策。政府應(yīng)當(dāng)努力保護(hù)和維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，包括保存海洋生物物種、保護(hù)海洋生物生境等。

海洋安全管理

為保護(hù)公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全免受海洋事故的威脅，《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法案》規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)制定和實(shí)施關(guān)于海洋安全管理的政策，包括發(fā)展海洋安全技術(shù)、改善海洋交通環(huán)境、保障船只安全、以及建立海上事故應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。

海洋資源的開發(fā)與利用

《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法案》除了關(guān)于海洋資源開發(fā)與利用的規(guī)定，新增加了建立海洋開發(fā)和促進(jìn)基地（第19條），在南北極圈等特定地區(qū)設(shè)立海洋科學(xué)基地（第20條），加強(qiáng)國(guó)際合作（第21條）的規(guī)定以及關(guān)于培育海洋產(chǎn)業(yè)的規(guī)定。

為適應(yīng)迅速變化的海洋環(huán)境，除了為期10年的“海洋開發(fā)基本規(guī)劃”外，還配合了為期三年的滾動(dòng)計(jì)劃 （Rolling Plan），每年還制定頒布年度執(zhí)行計(jì)劃，即10年綜合規(guī)劃→3年滾動(dòng)計(jì)劃→1年執(zhí)行計(jì)劃。第二個(gè)海洋開發(fā)基本規(guī)劃 （OCEAN KOREA 2011，2011-2020）的總體目標(biāo)是：至2020年使韓國(guó)發(fā)展成為世界先進(jìn)的海洋強(qiáng)國(guó)。三個(gè)具體的發(fā)展目標(biāo)是：其一，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的海洋環(huán)境管理與保護(hù)；其二，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)的升級(jí)；其三，適應(yīng)國(guó)際海洋新秩序與擴(kuò)大海洋活動(dòng)領(lǐng)域。

為實(shí)現(xiàn)這些發(fā)展目標(biāo)，第二個(gè)海洋開發(fā)基本規(guī)劃著力針對(duì)以下五個(gè)戰(zhàn)略方向加強(qiáng)能力建設(shè)：實(shí)現(xiàn)健康安全的海洋利用與管理；為了開創(chuàng)新成長(zhǎng)動(dòng)力開發(fā)海洋科學(xué)技術(shù)；培育高品質(zhì)的未來型海洋文化旅游產(chǎn)業(yè)；隨著東亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)海運(yùn)港口事業(yè)；強(qiáng)化海洋管轄權(quán)確保國(guó)家海洋權(quán)益。

（2）韓國(guó)海洋政策的發(fā)展趨勢(shì)

（一）加強(qiáng)海洋行政綜合管理，調(diào)動(dòng)地方政府和民營(yíng)資本的積極性

在中央政府，韓國(guó)于2008年設(shè)立國(guó)土、交通與海洋事務(wù)部（簡(jiǎn)稱“國(guó)土海洋部”），作為海洋事務(wù)的主管部門。在地方，根據(jù)各地的區(qū)域特色有針對(duì)性地發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)。例如，在韓國(guó)南部西部開始開發(fā)海洋休閑產(chǎn)業(yè)（SEA LEISURE BUSINESS）,東部北部開始了海岸帶管理與深層水域開發(fā)產(chǎn)業(yè)。除了國(guó)際性或者重點(diǎn)海洋事業(yè)主要由中央政府投資以外，大量有經(jīng)濟(jì)收益的海洋產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，如海洋資源開發(fā)、海洋旅游開發(fā)項(xiàng)目，則擴(kuò)大地方政府參與的機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與投資。

（二）促進(jìn)海洋科技研發(fā)，培養(yǎng)海洋專業(yè)人才

韓國(guó)政府專門設(shè)立“支持海洋技術(shù)研發(fā)基金”，基金總額的10%左右用于促進(jìn)海洋高等教育的發(fā)展，特別是培養(yǎng)海洋專業(yè)人才，如海洋法研究人員、高級(jí)船員、海洋導(dǎo)游等各類專業(yè)人士。

（三）重視海洋文化宣傳，提高公民海洋意識(shí)

通過海洋慶典、新聞媒體宣傳、海洋休閑運(yùn)動(dòng)會(huì)等多種多樣的形式，舉辦海洋文化活動(dòng)，提高公民對(duì)海洋的保護(hù)意識(shí)。

三、加拿大、韓國(guó)海洋機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示

當(dāng)前，我國(guó)海洋開發(fā)與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，海洋生態(tài)環(huán)境總體上與國(guó)家整體環(huán)境是一樣的，發(fā)展趨勢(shì)是是改善的，但局部區(qū)域卻趨于惡化，海洋環(huán)境安全不僅受到來自企業(yè)淡薄的海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)的威脅，而且外部面臨著海洋強(qiáng)國(guó)對(duì)我國(guó)海洋資源的掠奪和侵占，新興海洋戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱，海洋開發(fā)能力比較脆弱，海洋開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新緩慢，同時(shí)海洋國(guó)土也與部分國(guó)家存在著爭(zhēng)議。因此，建設(shè)海洋管理機(jī)制系統(tǒng)，合理利用海洋資源，維護(hù)我國(guó)海洋合法權(quán)益，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，發(fā)展海洋技術(shù)，是我國(guó)目前極為緊迫的一項(xiàng)任務(wù)。他山之石可以攻玉，國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)當(dāng)前“九龍鬧?！钡暮Ｑ蠊芾眢w制無(wú)論在理念還是在制度上都有很大的啟示意義。

（1）重視部門分工，成立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

由于海洋資源的多樣性、分布空間的交叉性、海洋環(huán)境的多變性和流動(dòng)性以及海洋資源開發(fā)利用涉及到各個(gè)不同的行業(yè)、群體，因此對(duì)海洋這個(gè)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)復(fù)合的生態(tài)系統(tǒng)，必須進(jìn)行綜合管理，必須實(shí)行有別于陸地管理的新模式，才能保證我國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)較好、較快、持續(xù)的發(fā)展。[3]

目前，我國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍存在著 “九龍治水”現(xiàn)象，既政出多門，在管理上又存在著疏漏，彼此之間缺乏有效的溝通和執(zhí)法上互相配合，難以做到相互協(xié)作、相互配合，執(zhí)法效率低下，而且還相互掣肘。 我國(guó)可以借鑒加拿大的海岸警衛(wèi)隊(duì)做法，成立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在各部門充分發(fā)揮執(zhí)法作用的基礎(chǔ)上構(gòu)建協(xié)調(diào)合作的模式。

（2）加快海上執(zhí)法能力建設(shè)

近幾年我國(guó)沿海省份不斷提出海洋開發(fā)戰(zhàn)略，政府也從國(guó)家層次給予高度重視，2012年10月16日，國(guó)務(wù)院密集批復(fù)了天津、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣西等多省市的海洋功能區(qū)劃。實(shí)際上，早在2012年4月底，國(guó)務(wù)院就批準(zhǔn)正式實(shí)施《全國(guó)海洋功能區(qū)劃 (2011 年-2020 年)》(以下簡(jiǎn)稱 《區(qū)劃》)，《區(qū)劃》確定了我國(guó)到2020年海洋空間開發(fā)、控制和綜合管理要實(shí)現(xiàn)的六大目標(biāo)。武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新表示，上述七省一市的海洋功能區(qū)劃的獲批，可以看作是落實(shí)國(guó)家對(duì)海洋資源管理開發(fā)的戰(zhàn)略部署。海洋開發(fā)有了國(guó)家層次的戰(zhàn)略部署，可以進(jìn)一步凸顯海洋經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位，但海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,卻對(duì)海洋資源和生態(tài)環(huán)境帶來了越來越大的壓力，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)海洋執(zhí)法能力建設(shè)，建設(shè)一支符合現(xiàn)代化要求的執(zhí)法隊(duì)伍。不僅要加大對(duì)海上執(zhí)法裝備的資金投入，同時(shí)還要借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)或者韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，著重加強(qiáng)培養(yǎng)高素質(zhì)的專門海上執(zhí)法人員，促進(jìn)海洋高等教育的發(fā)展，特別是培養(yǎng)海洋專業(yè)人才，如海洋法研究人員、高級(jí)船員、海洋導(dǎo)游等各類專業(yè)人士，為改變執(zhí)法落后的局面提供資金、人才等基礎(chǔ)力量的支持。

（3）整合、合理配置海上執(zhí)法資源

分散的執(zhí)法現(xiàn)狀導(dǎo)致海上執(zhí)法力量的不足，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制使得大型技術(shù)裝備起不了作用，另一方面，執(zhí)法活動(dòng)的重復(fù)又造成了相關(guān)政府部門人力物力不必要的投入，既造成了資源浪費(fèi)，又沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用。因此，整合、合理配置海上執(zhí)法資源，破除部門利益，建設(shè)符合我國(guó)實(shí)際的行之有效的完善的海洋管理機(jī)制系統(tǒng)，合理利用海洋資源，維護(hù)我國(guó)海洋合法權(quán)益，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，發(fā)展海洋技術(shù)，是我國(guó)目前極為緊迫的一項(xiàng)任務(wù)。

綜上所述，我國(guó)在海洋立法以及執(zhí)行海洋執(zhí)法機(jī)制時(shí)不僅要借鑒其他國(guó)家的統(tǒng)一的綜合性執(zhí)法機(jī)制，而且在立法的技術(shù)上應(yīng)當(dāng)更加完善，更加成熟，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，確保各種制度規(guī)定能夠得到強(qiáng)有力的執(zhí)行和落實(shí)，以更有效地對(duì)我國(guó)的海洋進(jìn)行管理，維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益。

[1] 張守月,張哲.加拿大海洋管理和海上執(zhí)法解析與啟示[J].世界海運(yùn),2010(11)：64-67.

[2] 沙穎平,崔世洋.國(guó)外海洋管理的模式、特點(diǎn)及啟示[C].國(guó)家海洋局北海分局海洋行政管理工作研討會(huì)論文集,北京：海洋出版社，2003：27～31.

[3] 于宜法,馬英杰,薛桂芳,郭院.制定海洋基本法初探[J]，東岳論叢 2010(8)：163-167.