儲誠煒

基于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的歷史使命要求，城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)的人類社會發(fā)展過程，也是包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家正在進行的大規(guī)模人類社會實踐，它是與 “三農(nóng)”發(fā)展問題息息相關(guān)的重大命題。從業(yè)態(tài)而言，農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化；從人的要素而言，農(nóng)民向新型農(nóng)民和“新市民”轉(zhuǎn)化；從地域而言，鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)集聚轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程就是破解“三農(nóng)”發(fā)展困境的內(nèi)在要義和基本要求。城鎮(zhèn)化是指 “隨著工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展并向城鎮(zhèn)集聚，從而農(nóng)業(yè)人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村地域向城鎮(zhèn)地域轉(zhuǎn)化、城鎮(zhèn)數(shù)量增加和規(guī)模不斷擴大、城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活生態(tài)質(zhì)量不斷提升、城鎮(zhèn)文明不斷向農(nóng)村傳播擴散的歷史過程”[1]。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性特點

進入21世紀以來，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個百分點的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增長2096萬人。2011年，城鎮(zhèn)人口比重達到51.27%，比2002年上升了12.18個百分點，城鎮(zhèn)人口為69079萬人，比2002年增加了18867萬人；鄉(xiāng)村人口65656萬人，減少了12585 萬人[2]。美國城市地理學(xué)家 Ray M·Northam 認為城鎮(zhèn)化發(fā)展要經(jīng)歷初期擴張、中期加速和成熟發(fā)展三個發(fā)展階段，綜合西方國家城市化發(fā)展的歷史過程考察和城鎮(zhèn)化理論的階段性界定標準[3]，中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進行到中期階段[4]。城鎮(zhèn)化中期階段的界定意味著中國的城市在未來20年內(nèi)將進入追求高質(zhì)量、成熟度較高的處快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展將呈現(xiàn)出新的一些階段性特點。

（一）在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的背景下，粗放式發(fā)展模式難以為繼

經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變涉及到對改革開放三十多年來經(jīng)濟增長方式的深刻反思和路徑創(chuàng)新，其基本要求在于實現(xiàn)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，由過分依賴出口拉動向出口、消費、投資協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，由單一、不均衡發(fā)展模式向結(jié)構(gòu)均衡型轉(zhuǎn)變，由高消耗、重污染方式向生態(tài)型、低碳化方式轉(zhuǎn)變，從而達到由不可持續(xù)性向以人為本的可持續(xù)性發(fā)展道路的轉(zhuǎn)變。過去30年的城鎮(zhèn)化發(fā)展在整個經(jīng)濟運行過程中，無疑也遵循著粗線條、高能耗和大規(guī)模擴張的發(fā)展路徑。在國家挑戰(zhàn)經(jīng)濟發(fā)展思路和戰(zhàn)略的背景下，未來20年城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略也必將面臨新的發(fā)展要求。城鎮(zhèn)化發(fā)展在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式背景下，從現(xiàn)實經(jīng)濟應(yīng)對策略的角度出發(fā)，最大的效用體現(xiàn)在內(nèi)需拉動上，凸顯出拉動消費、擴大和優(yōu)化投資、改善民生的多重效應(yīng)[5]。

（二）在宏觀經(jīng)濟形勢發(fā)生變化情勢下，高成本發(fā)展是必然趨勢

過去30年城鎮(zhèn)化發(fā)展是一種低成本發(fā)展模式，主要依賴農(nóng)村廉價勞動力、土地資源粗放利用、城鄉(xiāng)間非均衡化的公共服務(wù)和社會保障體系匱乏等因素，低成本城鎮(zhèn)化道路為中國城鎮(zhèn)化進程貢獻了速度，但也遺留了大量問題。以土地為例，農(nóng)村土地制度在制度設(shè)計和操作層面的不足，容易導(dǎo)致城市權(quán)力擴張性延伸，城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴張過快，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。2000年至2011年，城鎮(zhèn)面積增長幅度大大超過人口的增長幅度，城鎮(zhèn)的人口密度不升反降，每平方公里人口數(shù)量從8500人降到7700人[6]。我國經(jīng)濟發(fā)展正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)折性變化，宏觀經(jīng)濟形勢明顯趨緊，進入“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、控通脹”三者并重的新階段，在此背景下，土地使用高成本、勞動力高成本、社會保障體系需要健全、公共事業(yè)需要加強建設(shè)力度和公共服務(wù)能力要匹配城鎮(zhèn)化發(fā)展速度等階段性要求必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)成本加大，這是發(fā)展過程中的必然，也是規(guī)范過程中的正當性要求。

（三）勞動力供求關(guān)系發(fā)生變化，人口紅利逐步減弱

人口眾多的基本國情和經(jīng)濟高速增長的對勞動力的剛性需求，過去30年經(jīng)濟發(fā)展具有勞動力無限供給的整體性特征，買方市場遠甚于賣方市場的格局長期存在，隨著金融危機和經(jīng)濟發(fā)展的階段性變化要求，勞動力供求關(guān)系在2009年以后出現(xiàn)明顯變化，人口紅利逐步減弱，乃至完全消失，最為典型的現(xiàn)象就是沿海地區(qū)普遍存在的“用工荒”問題，而且，此趨勢逐步蔓延到內(nèi)地。2009年年底以來出現(xiàn)的新一輪“用工荒”，其形成的根本原因在于勞動力市場雙重二元分割下次要勞動力市場上農(nóng)民工長期勞動力價格過低。新一輪“用工荒”既是勞動力市場上供求機制和價格機制發(fā)揮作用的必然結(jié)果，又折射出我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理與經(jīng)濟發(fā)展方式的粗放，同時也顯示出政府采取的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策與惠農(nóng)措施抬高了農(nóng)民工外出務(wù)工的機會成本，反 映出新生代農(nóng)民工求職需求的新變化[7]。

（四）資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化，生態(tài)文明建設(shè)日趨緊迫

在我國城鎮(zhèn)化取得高速發(fā)展的成績的同時，自然資源短缺成為城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸，生態(tài)環(huán)境問題對城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量構(gòu)成了現(xiàn)實威脅，存在著許多與建設(shè)生態(tài)文明背道而馳的尷尬問題。主要體現(xiàn)在：城鎮(zhèn)化發(fā)展理念落后，存在認識上的誤區(qū)；城市發(fā)展模式粗放，資源壓力劇增；城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，生態(tài)環(huán)境危機嚴重；環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施滯后，生態(tài)環(huán)境惡化；城鎮(zhèn)規(guī)劃欠科學(xué)，有悖生態(tài)文明建設(shè)[8]。在城鎮(zhèn)化進程中，之所以造成今天環(huán)境污染、資源緊張、交通擁堵、生活質(zhì)量下降等系列問題，歸根到底，還是因為過去粗放、盲目、無序擴張的發(fā)展方式所致；還是因為一味追求經(jīng)濟效益和城市規(guī)模，忽視可持續(xù)發(fā)展和對生態(tài)環(huán)境的保護；還是因為沒有站在生態(tài)文明的高度，對城市、產(chǎn)業(yè)、人口進行合理的規(guī)劃、設(shè)計、安排，沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好經(jīng)濟社會發(fā)展與資源、環(huán)境承載能力的關(guān)系[9]。

（五）國際經(jīng)濟格局出現(xiàn)變動，出口導(dǎo)向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略面臨挑戰(zhàn)

出口導(dǎo)向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略帶來了中國持續(xù)30多年的高增長，但也引發(fā)了經(jīng)濟對外依賴的問題，尤其是在2008年國際金融危機發(fā)生后，以出口戰(zhàn)略拉動經(jīng)濟發(fā)展的模式無疑需要重新進行審視。在拉動國民經(jīng)濟發(fā)展的“三駕馬車”中，出口戰(zhàn)略受到影響，投資和消費需要更加穩(wěn)固的內(nèi)在驅(qū)動和可持續(xù)發(fā)展力量。城鎮(zhèn)化作為未來社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義和基本之策，將會發(fā)揮其有效抓手的作用。城鎮(zhèn)化發(fā)展在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式背景下，從現(xiàn)實經(jīng)濟應(yīng)對策略的角度出發(fā)，最大的效用體現(xiàn)在內(nèi)需拉動上，凸顯出拉動消費、擴大和優(yōu)化投資、改善民生的多重效應(yīng)。

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度約束

城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度約束主要就是指城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的體制性障礙，這種制度約束主要是指計劃經(jīng)濟時期遺留下來的深層體制問題，由于體制的慣性和政策的路徑依賴，計劃經(jīng)濟體制的一些要素尚未徹底觸動，深層問題沒有完全解決，一些涉及到國計民生的重大制度保持一定的制度惰性，其框架性的、穩(wěn)固的結(jié)構(gòu)模式在市場經(jīng)濟面前人具有強大的力量。這些體制性障礙成為橫亙在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的關(guān)隘和瓶頸，嚴重地制約著城鎮(zhèn)化有序推進的規(guī)模、速度和力度。

（一）戶籍制度

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排和現(xiàn)實差距中，農(nóng)民沒有享受到應(yīng)有的國民待遇，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化推進過程處于弱勢話語狀態(tài)和被動角色。雖然說，由于農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性整體性特征的客觀存在和農(nóng)民群體作為落后生產(chǎn)方式代表的歷史慣性，但絕不可以否認的是，導(dǎo)致今天農(nóng)民弱勢群體的一個重要的原因在于現(xiàn)行制度對農(nóng)民的歧視和不公正對待，而以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制就是最具有代表性的制度安排。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度附加了各種各樣過多的行政的、經(jīng)濟的、福利的管理行為，人為地制造了各種差異和不公平，尤其是對于農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民群體的包括遷徙權(quán)在內(nèi)的權(quán)利的漠視和對農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的不重視，其弊端充分顯露無疑。戶籍管理制度仍存在城市和農(nóng)村戶口的二元化管理、遷徙不自由和國民待遇無法同等兌現(xiàn)三大弊端，這極大影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效推進。雖然一下子取消嚴重阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展的戶籍制度顯然不符合目前的中國的國情，也顯得過于急功近利和簡單粗暴，但是逐漸縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差別，進一步改革戶籍制度是大勢所趨、人心所向，也是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的必須要面對的制度改革。

（二）農(nóng)村土地制度

目前，農(nóng)村土地制度改革主要存在三個層面的制度性問題，第一個問題是城鎮(zhèn)化進程如何破解征地問題？征地問題涉及以什么樣的方式來面對集體土地所有者，如何處理原有土地交換關(guān)系，土地出讓者利益如何保證，如何通過產(chǎn)權(quán)制度保障集體土地參與城市開發(fā)進程中的權(quán)益保護等問題。第二個問題是所有權(quán)問題。這指集體土地的產(chǎn)權(quán)界定和實際主體歸屬問題，所謂所有權(quán)的問題涉及到農(nóng)村集體土地確權(quán)，未來明晰土地的產(chǎn)權(quán)，不僅僅包括農(nóng)村集體建設(shè)用地在征地過程中產(chǎn)權(quán)問題，同時還要包括在農(nóng)村之間土地流轉(zhuǎn)，特別是宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的問題。第三個問題是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中城市發(fā)展模式涉及到土地出讓金的問題，已經(jīng)成為尾大不掉的難題，地方城市發(fā)展嚴重依賴土地出讓金，土地財政成為眾所皆知的發(fā)展秘訣，如何在財政發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)中處理好土地利用問題，是一個迫切需要破解的制度性難題。

（三）城鎮(zhèn)住房制度

城鎮(zhèn)居民住房基本實行自有化和商品化方式，初步建立商品房、限價商品房、經(jīng)濟適用住房和廉租住房等住房供給供應(yīng)體系，但是，在城鎮(zhèn)住房制度改革力度上仍然存在很大的滯后性，嚴重影響了農(nóng)民遷徙的積極性，城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨“進入門檻”的嚴重制約。在對房地產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)定位方面，過度賦予了住房的經(jīng)濟發(fā)展功能，忽視住房具有引導(dǎo)社會發(fā)展的準公共產(chǎn)品性質(zhì)；在住房供應(yīng)體系方面，廉租房、經(jīng)濟適用房建設(shè)進展緩慢甚至停滯而商品房過度開發(fā)，商業(yè)傾向過于沉重；在住房交易方面，持有產(chǎn)權(quán)的專業(yè)化的住房租賃公司偏少，租賃市場嚴重滯后；在住房購買力方面，沒有建立貨幣化分配隨房價增長自動同比增長的機制，住房價格嚴重偏高時，居民購買力有限，難以承擔高房價的消費水平；在住房金融制度方面，資本市場不發(fā)達，商業(yè)性住房金融體系單一，政策性金融與住房保障體系不匹配。

除此之外，財政稅收制度、行政管理體制和社會保障制度等制度皆存在一定體制性障礙，對于推動城鎮(zhèn)化發(fā)展均有不同程度上的制約。

三、城鎮(zhèn)化發(fā)展的應(yīng)對策略

城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實路徑和應(yīng)對策略有多種方式，筆者以為，應(yīng)該著重從市鎮(zhèn)體制改革、“四化同步”協(xié)調(diào)發(fā)展、完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局和錯位化和特色化發(fā)展四個角度入手。

建國以來，行政區(qū)劃改革反反復(fù)復(fù)，雖然暫時解決了一時的問題，卻未從根本上跳出區(qū)劃調(diào)整——競爭膨脹——區(qū)劃再調(diào)整的怪圈，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，可以借鑒沿海地區(qū)“地級市直管鎮(zhèn)”發(fā)展方式，逐步優(yōu)化行政層級，實現(xiàn)集聚發(fā)展。在實現(xiàn)工業(yè)化與城市化的歷史進程中，“地級市直管鎮(zhèn)”體制曾經(jīng)發(fā)揮了非常積極的作用，順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的變化而逐步改革完善“地級市直管鎮(zhèn)”體制，鎮(zhèn)級市發(fā)展路徑是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重要方向。

堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。工業(yè)化是社會轉(zhuǎn)型的必然要求，新型工業(yè)化是后發(fā)優(yōu)勢和后發(fā)劣勢共同作用下的內(nèi)在要義，這個“新”主要體現(xiàn)在加快信息化發(fā)展進度和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化和工業(yè)化的應(yīng)有之義，統(tǒng)籌“四化”發(fā)展是跨越式發(fā)展的必然路徑，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本指向。

完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，在過去城鎮(zhèn)化發(fā)展格局中，片面追求城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度和規(guī)模，講究城鎮(zhèn)化發(fā)展的硬性指標，忽略的城鎮(zhèn)發(fā)展的差異性和豐富性色彩，沒有產(chǎn)業(yè)集群支撐、統(tǒng)籌規(guī)劃考量和科學(xué)合理布局的城鎮(zhèn)發(fā)展，往往導(dǎo)致凌亂的城鎮(zhèn)格局。要完善以大城市和區(qū)域性中心城市為依托、大中城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，增強城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)、承載人口、輻射帶動區(qū)域發(fā)展的能力，全面提升我省城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

錯位化和特色化發(fā)展城鎮(zhèn)化。錯位發(fā)展原則要求在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要充分考慮地區(qū)性差異和資源差別，按照布局要求、產(chǎn)業(yè)支撐、環(huán)保要求和發(fā)展?jié)摿χT多影響因素，比如西部地區(qū)依靠獨特的自然資源，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)特色化發(fā)展，而在人口集中的東部地區(qū)，以城市群為區(qū)域劃分標準，實現(xiàn)大中小城市差異化競爭、錯位化發(fā)展和特色化建設(shè)。

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