段慶廣，王啟杰

（1.吉林省農(nóng)業(yè)委員會(huì) 政策研究室， 吉林 長春 130051；2.吉林省委組織部 農(nóng)村組織處， 吉林 長春 130051）

農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，特別是近年來隨著農(nóng)村改革的不斷深化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展，吉林省村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)得到了一定發(fā)展，在提高村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障水平和公共服務(wù)能力，引領(lǐng)農(nóng)民增收致富，夯實(shí)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政地位等方面發(fā)揮了積極作用。但總體看，吉林省多數(shù)地方村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨嚴(yán)重困難，發(fā)展出路狹窄，發(fā)展動(dòng)力不足，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)總量小、層次低、實(shí)力弱、發(fā)展慢的狀況比較嚴(yán)重，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。如何準(zhǔn)確把握當(dāng)前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，客觀分析存在的問題，找出破解困境的有效辦法，已經(jīng)成為當(dāng)前推動(dòng)“三農(nóng)”和諧發(fā)展的一個(gè)重要問題。

一、吉林省村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

第一，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入情況。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截止2011年末，吉林省全省有9367個(gè)獨(dú)立核算的村級(jí)集體組織，2011年村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)總收入為27.3億元，村均29.2萬元。具體分析村級(jí)集體組織的收入狀況：當(dāng)年無經(jīng)營性收入的村高達(dá)6375個(gè)，占全省村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)總數(shù)的68.1%。當(dāng)年有經(jīng)營性收入的村有2992個(gè)，僅占總數(shù)的31.9%。其中年收入5萬元以下的村1428個(gè)，占村總數(shù)的15.3%；年收入5—10萬元的村738個(gè)，占村總數(shù)的7.9%；年收入10—50萬元的村647個(gè)，占村總數(shù)的6.9%；年收入50萬元以上的村僅有179個(gè)，占村總數(shù)的1.9%。

第二，村級(jí)集體積累情況。截止2011年末，吉林省全省村級(jí)集體積累總額為129.9億元，村均136.6萬元。從各市州情況看，長春市村均集體積累348.5萬元、松原市146.6萬元、吉林市120.8萬元、延邊州104.3萬元、白城市93.5萬元、白山市88.1萬元、通化市67.2萬元、遼源市49萬元、四平市34.5萬元，村均積累最高的長春市和最低的四平市之間相差9.1倍。

第三，村級(jí)集體負(fù)債情況。據(jù)省農(nóng)委統(tǒng)計(jì)，截止到2011年末，全省村級(jí)債務(wù)總額97.8億元，剔除2009年和2011年已化解涉及村里的農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)5.7億元，這一數(shù)據(jù)較2005年末的92.3億元增長了11.2億元，增幅12.1%。從債務(wù)構(gòu)成看，一是公益性債務(wù)46.4億元，占47.5%。主要包括墊交稅費(fèi)債務(wù)16億元，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)債務(wù)1.9億元，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)債務(wù)28.5億元。二是非公益性債務(wù)51.4億元，占52.5%。主要包括生產(chǎn)經(jīng)營性債務(wù)9.9億元，辦公經(jīng)費(fèi)短缺形成債務(wù)5.6億元，其他債務(wù)35.8億元。從覆蓋范圍看，全省9367個(gè)村中，有負(fù)債的村高達(dá)6724個(gè)，占村總數(shù)的72.2%，沒有負(fù)債的村2643個(gè)，僅占27.8%。

二、吉林省村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的主要問題

長期以來，由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多方面原因，農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制“一頭輕、一頭重”的問題日益凸顯，與家庭經(jīng)營得到長足發(fā)展相比，集體統(tǒng)一經(jīng)營嚴(yán)重萎縮。從吉林省的情況看，全省村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)整體水平偏低，發(fā)展很不平衡，嚴(yán)重影響了村級(jí)黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力的發(fā)揮，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和全面小康社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。從這次調(diào)研情況看，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，既有歷史的成因，也有現(xiàn)實(shí)的困難；既有客觀原因，也有主觀因素；既有制度機(jī)制的困擾，也有工作推動(dòng)不到位的問題。歸納起來，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是思想認(rèn)識(shí)障礙。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，許多基層干部一提到發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，首先想到的就是辦企業(yè)、開工廠。受過去“村村點(diǎn)火”、“戶戶冒煙”、戶戶虧損倒閉的影響，村干部對(duì)發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)心存疑慮。基層干部普遍存在三種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。一是“過時(shí)論”。表現(xiàn)在對(duì)發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，與市場化、民營化的大方向不相符合，應(yīng)讓位于民營經(jīng)濟(jì)，不能再發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。二是“無用論”。表現(xiàn)在對(duì)發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的目的性和重要性認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量中占比日漸縮小，無關(guān)大局，村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)都已經(jīng)納入地方財(cái)政保障范圍，不用再發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。三是“畏難論”。表現(xiàn)在對(duì)發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的組織形式、實(shí)踐載體和發(fā)展途徑認(rèn)識(shí)模糊，思路不清，信心不足，認(rèn)為村級(jí)集體缺人才、缺資金、缺資源、缺經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)不是村這一級(jí)干部能夠搞得了的，對(duì)發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)有畏難情緒，不敢再發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。

二是發(fā)展要素制約。突出表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是帶富能人相對(duì)缺乏。相當(dāng)一部分村黨支部書記，個(gè)人能致富，但帶領(lǐng)群眾致富的意識(shí)和能力還不強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前家庭年收入超過5萬元的“項(xiàng)目支書”全省已達(dá)到82.4%，自己會(huì)致富的能人已經(jīng)很多，但能帶領(lǐng)群眾致富的能人還相對(duì)較少。同時(shí)，村里懂市場、會(huì)經(jīng)營、善管理的專業(yè)人才也嚴(yán)重匱乏。二是發(fā)展資金嚴(yán)重不足。目前，吉林省有一半以上的村屬于“空殼村”，村集體沒有經(jīng)濟(jì)收入來源，資金嚴(yán)重短缺，用于日常開支的資金都不夠，更沒有錢去發(fā)展生產(chǎn)，投資興業(yè)。三是有限資源利用不當(dāng)。目前全省絕大多數(shù)村可利用發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資源已經(jīng)十分有限，許多村為了眼前利益，把村集體機(jī)動(dòng)地及“四荒地”、林地、草地、水面等資源，長期發(fā)包甚至低價(jià)發(fā)包，以致于造成村集體想發(fā)展卻無資源可用。四是債務(wù)包袱沉重。由于村級(jí)普遍負(fù)債，使得村集體信譽(yù)度受到嚴(yán)重影響，不僅嚴(yán)重缺乏發(fā)展資金，也使村集體在籌措資金上困難重重。

三是政策扶持缺失。突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的扶持政策缺乏。盡管國家多年來在強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策上投入了大量“真金白銀”，但在研究和制定政策時(shí)，考慮個(gè)體和民營的多，考慮村集體的少，針對(duì)村集體的扶持政策嚴(yán)重不足。我們梳理了近年中央和省財(cái)政用于扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各項(xiàng)資金，每年有130多億元，但多數(shù)都用于扶持農(nóng)民、合作社、企業(yè)，扶持村集體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的幾乎空白，使村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)常常處于“有渠無水”的尷尬境地。二是金融支撐乏力。由于歷史原因，過去許多村集體都拖欠了金融企業(yè)的貸款，金融部門對(duì)村級(jí)集體融資貸款顧慮較大，有意無意地抬高了貸款門檻甚至拒之門外。

四是指導(dǎo)幫扶不夠。突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是組織領(lǐng)導(dǎo)缺位。當(dāng)前，由于許多地方對(duì)發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)淡薄，引導(dǎo)扶持不夠，組織領(lǐng)導(dǎo)不力，缺乏一個(gè)強(qiáng)力部門和專門機(jī)構(gòu)來推動(dòng)，致使許多地方村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)長期處于自生自滅狀態(tài)。二是業(yè)務(wù)指導(dǎo)缺失。許多涉農(nóng)部門把主要精力放在了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，重視對(duì)農(nóng)民增收致富的指導(dǎo)，忽視了對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)，許多村想發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)卻苦于不知如何發(fā)展。三是部門幫扶“重輸血輕造血”。一些地方把對(duì)村的幫扶大多放在“筑路修橋”、“訪貧問暖”上，在扶持村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面嚴(yán)重不夠。

三、發(fā)展壯大吉林省村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的主要措施

長期以來，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)一直是個(gè)“老”、“大”、“難”問題。所謂“老”，就是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，不是現(xiàn)在才有，而是伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一直存在并困擾著我們。所謂“大”，就是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后不是一個(gè)村、一個(gè)縣、一個(gè)省的問題，而是全國普遍存在的問題。所謂“難”，就是推動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)課題，一直困擾了我們幾十年，雖幾經(jīng)探索，但仍未完全破題，可以說是困難重重，任重道遠(yuǎn)。但是，隨著吉林省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)正不斷夯實(shí)，當(dāng)前發(fā)展壯大新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)正處于一個(gè)各方面條件有利、可以大有作為的最佳機(jī)遇期，應(yīng)抓住機(jī)遇、借勢發(fā)力，從以下幾個(gè)方面強(qiáng)力推進(jìn)。

一要破除思想障礙。發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，既不能走“回頭路”，也不能搞“一窩蜂”，必須用新思維、新辦法、新路徑，走新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。這種新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該是以市場為導(dǎo)向，以財(cái)政扶持為引導(dǎo)，以村級(jí)資源、資產(chǎn)、資金等生產(chǎn)要素為紐帶，以合作經(jīng)營、股份經(jīng)營為主要形式，以產(chǎn)業(yè)服務(wù)、資源開發(fā)、資產(chǎn)管理、資本經(jīng)營為主要發(fā)展路徑的經(jīng)濟(jì)形式。大力推動(dòng)思想解放，切實(shí)破除思想障礙，走新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。切實(shí)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，重視對(duì)發(fā)展壯大新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)有關(guān)問題的調(diào)查研究。培育先進(jìn)典型，加大媒體宣傳力度，樹立強(qiáng)村富民、共同富裕的正確導(dǎo)向，營造全社會(huì)共同支持新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好氛圍。

二要拓寬發(fā)展路徑。發(fā)展壯大新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，必須要立足本地資源，拓展發(fā)展路徑，走多種發(fā)展方式并存、多種經(jīng)營方式并舉、多種產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的新路子。主要應(yīng)引導(dǎo)村級(jí)集體采取以下路徑發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。一是合作經(jīng)營。主要是村級(jí)集體通過組織和帶領(lǐng)農(nóng)民建立專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)等互助性合作經(jīng)濟(jì)組織，在自愿結(jié)合、民主管理、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的原則下，開展經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)互利共贏。二是股份合作經(jīng)營。主要是村級(jí)集體以可支配的資源、資產(chǎn)、資金等要素為依托，組織引領(lǐng)農(nóng)民創(chuàng)辦專業(yè)合作社或其他經(jīng)濟(jì)組織并在其中占有一定股份，廣泛吸收農(nóng)民參與，在合作制的基礎(chǔ)上，將勞動(dòng)與資本有機(jī)結(jié)合起來，采取股份合作制的經(jīng)營方式，發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。三是股份經(jīng)營。主要是村級(jí)集體以可支配的資產(chǎn)、資源、資金等要素為依托，領(lǐng)辦創(chuàng)辦或參股股份制企業(yè)及其他新型經(jīng)濟(jì)組織，吸引農(nóng)民自愿入股，在引領(lǐng)農(nóng)民共同發(fā)展致富中實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。四是租賃經(jīng)營。主要是村級(jí)集體以自有可支配的土地、房舍和生產(chǎn)設(shè)施等有效資產(chǎn)對(duì)外出租的方式，為村集體獲得穩(wěn)定收入。五是獨(dú)立經(jīng)營。主要是村級(jí)集體以可支配的資源、資產(chǎn)、資金等生產(chǎn)要素，獨(dú)立創(chuàng)辦企業(yè)、公司或其他經(jīng)濟(jì)組織，采取獨(dú)立經(jīng)營、自我管理，收益全部歸村級(jí)集體的經(jīng)營方式發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。

三要強(qiáng)化人才支撐。重點(diǎn)在打造村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)帶頭人隊(duì)伍、強(qiáng)化農(nóng)村專業(yè)人才培訓(xùn)、開展智力幫扶上加大投入。通過創(chuàng)新選拔方式，完善選人機(jī)制，把各行業(yè)成功人士、優(yōu)秀人才、外出創(chuàng)業(yè)能人選拔到村集體領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。通過實(shí)施村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)專業(yè)人才培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織、村“兩委”、農(nóng)民專業(yè)合作社、股份制公司成員或骨干，組織開展“定向、定崗”培訓(xùn)。通過制定激勵(lì)政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各級(jí)各類人才支持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從省內(nèi)涉農(nóng)高校、科研院所選派科技特派員，從黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位選派干部和經(jīng)營管理人員，在崗或駐村開展長期幫扶。

四要強(qiáng)化政策扶持。一是開展村級(jí)集體土地整理。鼓勵(lì)有條件的村大力開展土地開發(fā)整理、宅基地整理和零星自然村遷并。允許村級(jí)集體通過土地整理、復(fù)墾、開發(fā)增加的耕地，由村集體按照規(guī)定用途使用。二是支持村級(jí)集體依法經(jīng)營集體土地資源。在穩(wěn)定土地承包關(guān)系和確保社會(huì)穩(wěn)定前提下，允許村集體對(duì)預(yù)留地違規(guī)發(fā)包、逾期未收回等不合理的發(fā)包合同，依法進(jìn)行糾正和規(guī)范。三是實(shí)行村級(jí)發(fā)展留用地政策。各級(jí)政府要科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留用地空間，并對(duì)年度農(nóng)村建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行單列，優(yōu)先予以保障。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)實(shí)施征地，有條件的地方可結(jié)合本地實(shí)際，探索采取留地安置方式。四是加大金融支持力度。加快完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織信用評(píng)價(jià)體系，市州、縣（市、區(qū)）政府要積極組織信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)開展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織信用評(píng)價(jià)工作。探索設(shè)立扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)貸款項(xiàng)目和黨員創(chuàng)業(yè)貸款項(xiàng)目。鼓勵(lì)有條件的村組建資金互助合作社。五是減輕村級(jí)組織負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步明晰縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府與村級(jí)自治組織的事權(quán)和責(zé)任，嚴(yán)禁向村轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由政府承擔(dān)的事項(xiàng)。六是穩(wěn)步化解村級(jí)債務(wù)。積極穩(wěn)妥開展鄉(xiāng)村公益性債務(wù)化解工作，對(duì)村級(jí)非公益性債務(wù)要通過清欠還債、核銷減債、拍賣還債、劃轉(zhuǎn)沖債、減息止債等多種途徑進(jìn)行有效化解。建立完善新債責(zé)任追究制度，堅(jiān)決制止盲目舉債，堅(jiān)決控制新增債務(wù)。

五要強(qiáng)化資金支持。

重點(diǎn)是創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制，逐步構(gòu)建起一個(gè)“強(qiáng)村有支持、弱村有保障、村村全覆蓋”的發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)資金扶持體系。一是專項(xiàng)扶持。省財(cái)政應(yīng)設(shè)立發(fā)展新型村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)扶持資金，作為扶持村集體領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社、企業(yè)、公司以及各類新型經(jīng)濟(jì)組織的啟動(dòng)資金。二是獎(jiǎng)勵(lì)扶持。應(yīng)出臺(tái)政策規(guī)定，對(duì)村集體新辦企業(yè)三年內(nèi)上繳的稅收，由縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在所分享的稅收增量中安排一定資金，對(duì)村集體給予獎(jiǎng)勵(lì)扶持。三是擔(dān)保扶持。把村集體領(lǐng)辦創(chuàng)辦的各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體納入市州、縣（市、區(qū)）人民政府設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍，引導(dǎo)信貸資本支持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。四是“解困”扶持。完善幫扶工作機(jī)制，加強(qiáng)幫扶資金和物資的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把幫扶工作重點(diǎn)向培育村級(jí)集體生產(chǎn)性、發(fā)展性項(xiàng)目傾斜。積極創(chuàng)新和完善財(cái)政扶貧開發(fā)機(jī)制，探索建立扶貧開發(fā)與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合的有效載體。

［注 釋］

①文中數(shù)據(jù)來源于吉林省農(nóng)業(yè)委員會(huì)2005年至2012年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年報(bào)。