王 玉

(重慶市巴南區(qū)煙草專賣局，重慶 400054)

目前卷煙市場上非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣零售許可證的現(xiàn)象屢見不鮮，部分零售戶利用合理布局規(guī)定中針對特殊群體的優(yōu)惠政策，打著聯(lián)營、轉(zhuǎn)租的幌子行煙草專賣零售許可證轉(zhuǎn)讓之實，給煙草專賣管理工作帶來了一定的難度，如何進(jìn)一步加強(qiáng)對此類轉(zhuǎn)證行為的監(jiān)管和處罰，規(guī)范卷煙市場經(jīng)營秩序，已經(jīng)成為擺在當(dāng)前煙草專賣管理部門面前不容忽視的問題。本文試圖在分析現(xiàn)狀及成因的基礎(chǔ)上提出煙草專賣零售許可證轉(zhuǎn)讓的相應(yīng)對策。

一、利用聯(lián)營、轉(zhuǎn)租、雇傭等合法形式轉(zhuǎn)讓煙草許可證的行為概述

(一)煙草專賣零售許可證非法轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀

近年來，隨著煙草專賣零售許可證的含金量越來越高，煙草專賣零售許可證的非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象越來越普遍，煙草專賣許可證有償轉(zhuǎn)讓的價格也越來越貴，有的地區(qū)的煙草專賣零售許可證有償轉(zhuǎn)讓價格竟高達(dá)兩萬元。

在現(xiàn)階段卷煙市場中，煙草專賣零售許可證的非法轉(zhuǎn)讓主要有以下3種形式:一是前后任經(jīng)營者之間在盤點店鋪時將包括工商營業(yè)執(zhí)照、煙草專賣零售許可證在內(nèi)的相關(guān)證照連帶貨物一并轉(zhuǎn)讓。這類行為最為常見，多見于日雜店或者小超市。二是特殊群體利用其所能享受的特殊優(yōu)惠政策將煙草證有償轉(zhuǎn)讓給急需辦證的人。煙草專賣零售許可證作為一種行政許可證照，其申辦條件中的合理布局要求難住了不少希望從事卷煙零售業(yè)務(wù)的人。而同時在合理布局規(guī)定中，殘疾人、拆遷戶等特殊人群可以在政策范圍內(nèi)享受一定的優(yōu)惠條件，由此萌生出特殊群體與需求群體之間有償轉(zhuǎn)讓煙草許可證的行為。三是房屋所有者借助煙草專賣零售許可證以抬高出租房產(chǎn)的市場價格。部分業(yè)主在不從事卷煙零售業(yè)務(wù)的前提下，先申辦許可證，待租房者尋求經(jīng)營場所從事卷煙零售業(yè)務(wù)時，遂借助其手中的煙草專賣零售許可證以抬高其租賃房產(chǎn)的價值。

上述煙草專賣零售許可證的非法轉(zhuǎn)讓大多是依照《煙草專賣許可證管理辦法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)重新申領(lǐng)單實際上并未前往原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理相關(guān)手續(xù)的轉(zhuǎn)讓行為。

(二)利用聯(lián)營、轉(zhuǎn)租、雇傭等合法形式轉(zhuǎn)證的行為及其影響

隨著卷煙經(jīng)營者法律知識的增長，自我保護(hù)意識的提高，目前已有一種利用偽造聯(lián)營協(xié)議、轉(zhuǎn)租柜臺等形式變相轉(zhuǎn)讓煙草專賣零售許可證的現(xiàn)象逐漸滋生。

筆者所在區(qū)局曾受理過幾起類似的行政許可申請:申請人劉某因政府拆遷，在某地段零售戶隔壁重新申領(lǐng)煙草專賣零售許可證，其提交的申請材料如下:(1)身份證復(fù)印件;(2)銀行賬戶查詢明細(xì);(3)該區(qū)某片區(qū)危舊房改造工程指揮部出具的拆遷證明，證明申請人劉某的原經(jīng)營地址已被拆遷;(4)何某(承租方)與某房地產(chǎn)公司(出租方)簽訂的門面租賃合同復(fù)印件，該門面地址系劉某重新申領(lǐng)的地址;(5)權(quán)利人為某房地產(chǎn)公司的房產(chǎn)證復(fù)印件;(6)何某與劉某簽訂的聯(lián)合經(jīng)營協(xié)議書復(fù)印件，其中約定:何某在門面內(nèi)為劉某提供2平方米的煙柜，劉某提供從煙草公司進(jìn)貨的香煙，香煙經(jīng)營由何某統(tǒng)一管理存儲、統(tǒng)一銷售定價、統(tǒng)一收款核算，利潤由何某在每月底按銷售利潤的50%現(xiàn)金結(jié)款給劉某。

依據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，申請人劉某提交的申請材料齊全，符合法定形式。如依據(jù)其所在區(qū)域的間距標(biāo)準(zhǔn)，其與隔壁零售戶間距僅數(shù)米，顯然無法滿足間距要求。但依據(jù)當(dāng)?shù)亍稛煵葜破妨闶埸c合理布局規(guī)定》中關(guān)于拆遷戶的間距標(biāo)準(zhǔn)，其間距符合要求，應(yīng)當(dāng)予以發(fā)放煙草零售許可證。

據(jù)筆者了解，目前部分零售戶在原發(fā)證機(jī)關(guān)先注銷原許可證，再利用《煙草制品零售點合理布局規(guī)定》中對于拆遷戶、殘疾人等特殊群體的優(yōu)惠政策，事先與許可證受讓方達(dá)成協(xié)議，借助偽造聯(lián)營協(xié)議、出租柜臺、捏造雇傭關(guān)系等多種形式，以自己的名義重新申領(lǐng)煙草許可證，但不從事卷煙的實際經(jīng)營。本文主要的研究對象即是此類利用聯(lián)營、轉(zhuǎn)租、雇傭等合法形式掩蓋轉(zhuǎn)證目的的行為。

利用聯(lián)營、轉(zhuǎn)租、雇傭等合法形式轉(zhuǎn)讓煙草許可證行為的存在，是對合法經(jīng)營零售客戶權(quán)益的一種侵犯，也是對煙草專賣制度的一種踐踏，它不僅擾亂了正常的卷煙市場經(jīng)營秩序，對周邊零售戶的利益造成了實際損害，也給煙草專賣管理部門的許可證后續(xù)監(jiān)管工作帶來一定的難度。

二、利用聯(lián)營、轉(zhuǎn)租、雇傭等合法形式轉(zhuǎn)讓煙草許可證的成因

(一)在受理申請和審查材料環(huán)節(jié)取證困難

《煙草專賣許可證管理辦法》第四十二條規(guī)定:“任何企業(yè)或者個人不得涂改、偽造、變造煙草專賣許可證。不得買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證?！崩寐?lián)營、轉(zhuǎn)租、雇傭等合法形式，以先注銷后重新申領(lǐng)的方式取得煙草專賣許可證屬于“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證”的范疇，然而煙草專賣相關(guān)法律中對此雖有明確規(guī)定，但在處理相關(guān)現(xiàn)實問題時卻很難以此為據(jù)加以處罰。究其原因主要有兩個方面:一方面，在受理申請和審查材料階段，申請人提交的申請材料齊全，符合法定形式，符合當(dāng)?shù)責(zé)煵葜破妨闶埸c合理布局規(guī)定，且不存在法定的不予發(fā)放許可證的情形。另一方面，從受理申請材料之時起，到作出準(zhǔn)予或不予發(fā)放許可證的決定之日截止，在這短短20日內(nèi)，受理機(jī)關(guān)往往難以對申請人轉(zhuǎn)讓許可證或試圖轉(zhuǎn)讓許可證的事實進(jìn)行取證，因此在受理申請和審查材料環(huán)節(jié)，受理機(jī)關(guān)不能以申請人可能存在轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證之嫌而暫緩發(fā)證或不予發(fā)證。

(二)各基層合理布局規(guī)定中針對特殊群體的優(yōu)惠幅度過大

基于照顧弱勢群體、維護(hù)社會穩(wěn)定的各種需要，各基層煙草專賣局在制定煙草制品零售點合理布局規(guī)定之時對于殘疾人、殘疾軍人、烈屬、拆遷戶等特殊群體往往予以特殊優(yōu)待，在與最近零售戶的間距要求上比普通申請人要優(yōu)惠很多，例如有的合理布局規(guī)定中對于殘疾人按所在間距標(biāo)準(zhǔn)的50%執(zhí)行;有的規(guī)定對拆遷戶重新申領(lǐng)許可證，不受間距限制。然而部分零售戶利用上述優(yōu)惠政策和法律上的漏洞打著聯(lián)營、轉(zhuǎn)租、雇傭的幌子行轉(zhuǎn)證之實。

三、杜絕煙草專賣零售許可證轉(zhuǎn)讓行為的相應(yīng)對策

(一)修訂合理布局規(guī)定時適當(dāng)照顧特殊群體

各基層煙草專賣局在修訂轄區(qū)內(nèi)煙草制品零售點合理布局規(guī)定時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮各類群體的利益，將針對特殊群體的各類辦證優(yōu)惠政策劃定在合理的范圍之內(nèi)，要在維護(hù)弱勢群體利益的同時，充分考慮周邊其他零售戶利益，避免造成零售客戶之間關(guān)系緊張，相互間惡意舉報、反復(fù)投訴。一方面不能顧此失彼，對一般零售戶的利益不管不顧，另一方面也要從促進(jìn)社會和諧的角度出發(fā)，對弱勢群體適當(dāng)照顧。

(二)規(guī)范特殊群體辦證的申請程序

在日常工作中遇到利用聯(lián)營、轉(zhuǎn)租、雇傭等合法形式重新申領(lǐng)煙草許可證時，應(yīng)當(dāng)在受理和審查環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，全面審查特殊群體重新申領(lǐng)許可證的申請材料。

在申請主體上，應(yīng)當(dāng)要求申請人本人前往辦理相關(guān)手續(xù)，規(guī)定申請注銷原證和重新申領(lǐng)新證的手續(xù)，不得委托他人辦理。

在申請材料上，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查聯(lián)營協(xié)議或轉(zhuǎn)租合同的主體是否適格、內(nèi)容是否合法真實完整，注意識別拆遷證明、殘疾人證、房產(chǎn)證明等申請材料的真?zhèn)?，必要時可以主動聯(lián)系殘聯(lián)、民政等職能部門鑒別真?zhèn)危瑫r還應(yīng)當(dāng)注意審查各申請材料之間是否自相矛盾，能否保持一致等。

(三)有針對性地開展轉(zhuǎn)讓店監(jiān)管和取證工作

針對此類利用聯(lián)營、轉(zhuǎn)租、雇傭等合法形式重新申領(lǐng)煙草許可證的轉(zhuǎn)讓店，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檢查頻次，加大監(jiān)管力度，有計劃地開展轉(zhuǎn)讓店的許可證后續(xù)監(jiān)管。一旦發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓店的經(jīng)營主體發(fā)生變化，經(jīng)營行為異常，立即著手立案，開展調(diào)查取證。

針對此類涉嫌轉(zhuǎn)證的調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)主要從以下5個方面入手:第一，從周邊經(jīng)營者、消費者等外圍入手，了解該轉(zhuǎn)讓店的實際經(jīng)營情況;第二，從訂貨扣款賬號、訂貨聯(lián)系方式及其變更入手，了解該轉(zhuǎn)讓店的實際訂貨主體;第三，從收貨單據(jù)入手，了解該轉(zhuǎn)讓店的實際收貨主體;第四，根據(jù)每周市場檢查的記錄情形，了解該轉(zhuǎn)讓店的實際經(jīng)營者;第五，立案后分別詢問持證人和實際經(jīng)營人，了解二者的關(guān)系，并通過訂貨、銷售情況等細(xì)致的詢問掌握真實情況。

通過開展后續(xù)監(jiān)管和調(diào)查取證，加大對此類轉(zhuǎn)讓店的查處力度，嚴(yán)格行政處罰，從根本上減少此類非法轉(zhuǎn)讓行為的產(chǎn)生。

(四)積極探索對此類轉(zhuǎn)讓行為的處罰

除依據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第四十二條、第四十五條第二款的規(guī)定對持證人進(jìn)行暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、整頓、取消煙草專賣業(yè)務(wù)資格的處罰外，可以積極探索其他方式對持證人進(jìn)行教育處罰。

《民法通則》第五十八條第一款第七項規(guī)定，以合法形式掩蓋非法目的的民事行為無效?！逗贤ā返谖迨l第三項規(guī)定，以合法形式掩蓋非法目的的合同應(yīng)確認(rèn)無效。根據(jù)上述規(guī)定，各基層煙草專賣局可在充分對轉(zhuǎn)讓店進(jìn)行調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，主張其聯(lián)營協(xié)議或轉(zhuǎn)租協(xié)議無效。同時結(jié)合《煙草專賣許可證管理辦法》第四十七條、第五十六條的規(guī)定，由各基層煙草專賣局撤銷并收回持證人的煙草專賣許可證，同時申請人將承擔(dān)三年內(nèi)不得再次申請煙草專賣許可證的不利后果。

四、結(jié)束語

煙草專賣零售許可證轉(zhuǎn)讓的熱潮來勢洶洶，這一方面暴露出以往我們在行政許可和市場監(jiān)管方面的不足和乏力，另一方面也是對當(dāng)前許可證辦理和后續(xù)監(jiān)管的一個警醒和鞭策。只有建立一整套監(jiān)管預(yù)警系統(tǒng)，從受理申請嚴(yán)格審查開始，加強(qiáng)市場監(jiān)管，加大查處力度，嚴(yán)格相關(guān)處罰，才能從根本上杜絕利用聯(lián)營、轉(zhuǎn)租、雇傭等合法形式轉(zhuǎn)讓煙草許可證的違法行為。

［1］李勇.關(guān)注零售許可證的非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象［EB/OL］.［2007 － 08 － 27］.http://www.etmoc.com/look/looklist.asp?id=11229.

［2］老生雜談.淺析許可證轉(zhuǎn)讓的成因及其監(jiān)管對策［EB/OL］.［2013 －02 －20］.http://www.tobaccochina.com/business/regie/regie/20132/201322084157_555387.shtml.