朱天祥

(四川外語學院國際關系學院，重慶 400031)

權力是國際政治現(xiàn)實主義理論的核心概念。長久以來，權力資源的物質向度被過分地加以突出［1］?！坝矙嗔Α?hard power)的概念主導了現(xiàn)實主義各個流派的核心話語。盡管漢斯·摩根索(Hans Morgenthau)在《國家間政治》一書中早就探討了權力的無形資源［2］，但是“軟權力”(soft power)的概念最終還是在自由主義的語境中被開發(fā)了出來。9·11事件之后的美國政府對硬權力的青睞有增無減，而歐盟則主要作為一個“民事力量”(civilian power)來對待和處理國際和地區(qū)事務［3］。此外，處在和平發(fā)展過程中的中國也特別注重軟權力的影響，努力塑造一個負責任的大國形象。如果說歐盟和中國同樣重視自身軟權力的開發(fā)和運用，那么二者的軟權力在來源、內涵和外延等方面是否存在異同?這些異同點對于我們解釋和理解歐中雙邊關系以及雙方共同致力的全球治理有何啟示?本文試圖以中歐雙方各自的對非發(fā)展援助為例回答上述問題。

一、關于軟權力的界定

20世紀90年代初，約瑟夫·奈(Joseph Nye)通過撰寫一系列的論文和專著首次公開提出了軟權力的概念。他在《注定領導:變化中的美國力量的本質》一書中指出，權力的行使方式除了硬性的命令方式以外(hard command power)，即依靠誘惑或者威脅等手段迫使他國改變政策，還有一種非直接的行使方式，即被稱為同化式權力的軟權力(soft co-optive power)。而理解這種權力的關鍵就在于把握住軟權力作為一種吸引力(attraction)的本質屬性。也就是說，硬權力意味著迫使他人做其本不愿意做的事情的能力，而軟權力則指的是使他人自愿地去做權力行使者所希望做的事情的能力。因此，在《軟權力:世界政治的成功之道》一書中，奈又指出:“一個國家在世界政治中獲得想要的結果可以是由于其他國家——羨慕其價值觀、模仿起榜樣、渴望達到其繁榮和開發(fā)的水平——愿意追隨之。這種軟權力——使其他國家想要你所想要的結果——同化他人而不是脅迫他人?！保?］

需要特別指出的是，我們通常將文化看作是軟權力的主要來源，甚至是唯一來源。然而，奈卻明確告訴我們，實際上“軟權力很大部分來源于我們的價值觀，這些價值觀通過我們的文化、國內政策以及處理國際事務的方式表達出來”［5］。他進而指出“體現(xiàn)于政府的國內行為(如民主)、國際制度行為(聆聽其他國家的聲音)以及外交政策(推行民主和人權)中的價值觀也可以影響別國的偏好”［5］。因此，“一個國家的軟權力資源由三部分構成:對他國有吸引力的文化、在國內和國際上都能得到遵循的政治價值觀、被視為合法和享有道德權威的外交政策”［6］。從這個意義上講，當我們談論軟權力時，我們不僅要想到傳統(tǒng)文化、圖書音像的銷售量，以及留學生和游客的人數等等，而且還應到重視民主、法治、人權等政治價值觀在構成軟權力的要素中的重要地位及其在外交政策中的體現(xiàn)。

二、歐盟:規(guī)范性強權

作為當今世界對外援助的最大提供者，歐盟及其成員國用于官方發(fā)展援助(ODA)的資金已經達到了全球發(fā)展援助總額的一半以上。盡管歐盟對外援助的對象遍布全球，但非洲無疑是其對外援助的首批受益者，同時也是其外援對象的重要組成。1957年，西歐六國同意成立歐洲經濟共同體(EEC)，建立關稅同盟和共同市場。由于成員國與非洲殖民地有著千絲萬縷的政治經濟聯(lián)系，尤其是在法國的堅持下，歐洲經濟共同體在成立之初便與那些殖民地國家簽訂了《歐共體與海外國家聯(lián)系專約》，并建立了“海外國家和領地發(fā)展基金”。20世紀60年代，隨著非洲地區(qū)反殖民的民族解放運動的興起和初步勝利，歐共體又先后與18個非洲國家簽訂了兩個《雅溫得協(xié)定》(Yaoundé Convention)，延續(xù)了《聯(lián)系專約》中關于對外援助的基本內容。1973年，英國、愛爾蘭和丹麥加入歐共體。在殖民帝國英國的要求下，歐共體又不得不考慮將加勒比和太平洋地區(qū)的部分前殖民地國家納入援助范圍，并導致了1975年第一個《洛美協(xié)定》(Lomé Convention)的誕生。之后，《洛美協(xié)定》經歷了三次修改和續(xù)簽，并最終被新的《科特努協(xié)議》(Cotonou Agreement)所取代。

從最早的《聯(lián)系專約》到《雅溫得協(xié)定》，再到《洛美協(xié)定》和當前的《科特努協(xié)議》，呈現(xiàn)在我們面前的是一幅連續(xù)而又完整的歐盟對非援助圖景。盡管不同時期的條約側重于不同的援助內容和方式，但值得注意的一點是，從第四個《洛美協(xié)定》開始，民主、法治、人權和善治等政治價值觀因素逐漸出現(xiàn)并占據重要位置。這些“政治條件”(political conditionality)越來越成為歐盟對包括非洲國家在內的發(fā)展中國家提供發(fā)展援助的必要前提。如果有證據表明上述價值遭到違反甚至是踐踏，歐盟根據條約可采取相應措施并有權終止對當事國的發(fā)展援助項目。這是一種典型的經濟手段政治化的表現(xiàn)，也是歐盟作為一個民事力量和規(guī)范性強權的具體體現(xiàn)。

1972年，歐洲學者弗蘭克斯·迪歇納(Francois Duchene)首次提出了“歐洲民事力量”(civilian power Europe)這一概念。在他看來，所謂民事力量就是指歐共體在進行對內對外活動時，其政策工具或手段完全排除了軍事因素，而是更多地借助于經濟、政治、外交和法律等途徑所形成的一種力量?？梢哉f，在整個冷戰(zhàn)時期，歐洲一體化的民事取向始終占據著核心位置。盡管在20世紀90年代后期，以英法圣馬洛宣言為突破口，歐盟開始逐步豐滿其軍事羽翼，并在決策機制、組織架構、力量部署以及戰(zhàn)略目標等方面取得了相當的成果，然而歐盟在根本上還算不上一個能與民族國家或像北約這樣的國際組織等量齊觀的“軍事力量”(military power)。為了超越關于歐盟上述兩種身份的持久爭論，伊阮·曼納斯(Ian Manners)于2002年提出了所謂的“歐洲規(guī)范性強權”(normative power Europe)的概念。

曼納斯認為，歐共體/歐盟的成長在本質上不僅是非軍事化的，而且也不能簡單地從經濟等物質層面入手，而是應當關注歐盟的觀念層面以及其對內對外塑造規(guī)范的能力和意愿，也就是此處我們要分析的規(guī)范性力量。為此，曼納斯還歸納了歐盟所具有的五種核心價值(和平、自由、民主、人權、法制)和四種非核心價值(社會團結、公平、可持續(xù)發(fā)展、善治)，并進一步指出不僅歐盟本身建立在并將持續(xù)建立在這些價值觀基礎之上，而且更為重要的是歐盟作為一個規(guī)范性的國際行為體有責任將這些促使歐洲安定、繁榮、富強的觀念因素推廣到世界其他地區(qū)，以求一個更加和諧的國際社會的出現(xiàn)［7］。

就對非發(fā)展援助而言，歐盟認為，“對公共事務的不良管理和腐敗是洛美協(xié)定沒有真正發(fā)揮作用的根本原因”［8］。因此，作為洛美協(xié)定的延續(xù)和替代，《科特努協(xié)議》在涉及援助條款時特意將政治條件置于援助與被援助關系的中心位置。從積極方面來看，如果運行良好的歐洲模式能夠在非洲大陸生根發(fā)芽，那么經濟援助確實可以發(fā)揮其最大效用，從而服務于發(fā)展中國家和社會的可持續(xù)發(fā)展。但問題在于:歐洲模式是否以及在多大程度上適合廣大的發(fā)展中國家［9］。歷史多次證明，倘若強制并急速推行不符合國情的任何改革必然帶來國家和社會的動蕩和混亂。從消極的方面來講，歐盟對于上述政治價值觀的偏執(zhí)輸出已經引起發(fā)展中國家的強烈不滿。這種附帶條件的發(fā)展援助似乎越來越與歐盟試圖發(fā)展同非洲國家的平等伙伴關系的戰(zhàn)略背道而馳。作為歐洲前殖民地的非洲國家相當珍視來之不易的民族獨立和國家主權，而歐盟一再試圖干預非洲國家內政的做法必將損害雙方關系朝著建設性的方向發(fā)展，從而影響歐盟及其成員國在非洲利益的有效實現(xiàn)。

三、中國:和諧世界的首倡者

“中國是世界上最大的發(fā)展中國家”，而“非洲是發(fā)展中國家最集中的大陸”［10］。自中華人民共和國成立以來，積極發(fā)展同亞非拉第三世界發(fā)展中國家的友好合作關系一直都是中國外交的重要工作。改革開放之前，我們對非洲國家提供了大量的對外援助。在過去那個以革命和戰(zhàn)爭為主題的時代，中國政府充分發(fā)揚國際主義精神，即便是在自身內外交困的情況下也堅持對非洲國家進行全力以赴的支援。坦贊鐵路的興建和竣工就是中國援非的標志性項目，至今仍然為非洲人民所稱道。盡管從20世紀80年代起，中國政府開始逐步調整對非援助的內容和方式，即由一味地強調單方面無償援助到鼓勵互利共贏的更加平等的戰(zhàn)略伙伴關系。如今，中非雙方的合作遍及經濟、政治、社會和文化等各個領域，中非關系正在朝著長期穩(wěn)定和互利合作的方向不斷邁上新的臺階。

與作為規(guī)范性強權的歐盟的做法不同，中國政府對非洲的援助從來就不附加任何政治條件。2006年，中國政府公開發(fā)表的《中國對非洲政策文件》在談到經濟援助時仍然明確地指出:“中國政府將根據自身財力和經濟發(fā)展狀況，繼續(xù)向非洲國家提供并逐步增加力所能及和不附加政治條件的援助?！保?0］而不附加政治條件則往往被視為“中國對非洲援助的最大特色”，同時也是“中國在非洲最突出的軟實力”［11］。這是由新中國外交的本質所決定的。自新中國成立以來，中國外交執(zhí)行的就是一條獨立自主的和平外交路線。我們首倡和平共處五項原則，并將其運用于同世界其他友好國家的關系之中。我們歷來強調“尊重非洲國家自主選擇發(fā)展道路”的權利，絕不在違背聯(lián)合國憲章和國際法的情況下干涉非洲國家的內部事務。同樣，我們也不希望并反對其他國家無理干涉中國的內政。這是建立平等互利的中非關系所必需的根本原則。因為“平等意味著尊重主權和不干涉他國內政”［12］。

在筆者看來，如果與歐盟那種公開通過對外援助的方式誘迫非洲國家實現(xiàn)所謂的民主、法治、人權和善治等政治目標的做法相比，中國政府確實沒有在對非援助中附加任何政治條件。但這種說法成立的前提是，所謂的政治條件直接指向受援國的國內政治制度和體制。而如果說“對外援助從來不是一種單純的、單向的經濟活動或慈善活動。它能夠折射出援助者的對外政策取向、戰(zhàn)略意圖以及價值觀念”的話［13］，那么主觀地斷定中國政府的外援行為完全基于利他動機或者無產階級國際主義則缺乏足夠的說服力。筆者認為，中國政府提供外援同樣基于某種政治或戰(zhàn)略考量。只不過這種“政治條件”主要集中在希望受援國在外交上理解和支持中國的國家利益。例如，20世紀70年代之前，中國希望越來越多的發(fā)展中國家支持新中國恢復在聯(lián)合國的合法席位;要求被援助國奉行“一個中國”的原則，同意臺灣是中華人民共和國不可分割的一部分等等。所不同的是，這種政治意圖絲毫沒有指向其他國家的內部政治制度和體制，用周恩來總理在萬隆會議上的話來講，就是一種求同存異，是符合和平共處五項原則基本要求的。

同樣從積極的方面來看，中國政府這種不附加任何涉及受援國國內政治的對外援助的確在法理和道義上符合聯(lián)合國憲章和國際法的基本要求，有助于國與國之間平等關系的健康發(fā)展。然而，從消極的方面來講，這種完全主觀地割裂經濟與政治的互動發(fā)展的做法在實踐中必定會遇到不少的麻煩?！瓣P于中國在非洲的影響力，國際上批評最多的莫過于說中國的非洲政策以經濟利益為導向，而無視良治和民主改革的要求以及人權狀況等等，為非洲政治的長遠發(fā)展帶來負面影響?！保?1］因此，我們不僅要繼續(xù)向欠發(fā)達國家進行發(fā)展援助，以使其獲得必要的發(fā)展基礎，而且還要確保經濟資源用之于國，用之于民，要使受援國人民既物質充裕，也能享有必要的政治文明和精神文明。但是，這并不等于說中國政府要通過直接附加政治條件的方式來迫使受援國改變其民主、法治和人權狀況，這與我們主張該國人民自決的根本原則是沖突的，同時我們也不希望他國以此干涉我國的現(xiàn)代化進程。

四、合而不同:可能性與可行性

從上文的分析我們可以看出，對于作為規(guī)范性強權的歐盟來說，一個國家對內能夠有序發(fā)展，對外能夠與其他國家和平相處的關鍵在于其是否首要地實現(xiàn)了民主、法治、人權，并在此基礎上進行經濟建設和對外交往。值得注意的是，雖然中國在對外關系中并不將上述政治價值觀與發(fā)展援助直接掛鉤，但是這不意味著中國政府不主張、不支持、不踐行世界公認的價值標準。民主與法治本身就是社會主義的本質屬性和必然要求。而我們在科學發(fā)展觀指導下所重申的實現(xiàn)人的全面而自由的發(fā)展則恰恰是對人權最大的保障。因此，中歐雙方雖然在關于上述政治價值觀的認知及其實現(xiàn)形式上存在分歧，但是在追求經濟增長、政治穩(wěn)定、社會發(fā)展等目標上還是比較一致的。

對此，我們應當看到的是，一方面，即便是西方國家自己，其成熟的民主制度的發(fā)展也經歷了至少不下百年的時間。也就是說，民主政治建設并非一蹴而就的事情。那么，又怎么能夠強求非西方的發(fā)展中國家在短時期內迅速實現(xiàn)所謂的民主制度呢?而且歷史證明，第二次世界大戰(zhàn)結束以來，很少有發(fā)展中國家通過民主的方式，尤其是西式民主模式而成功實現(xiàn)現(xiàn)代化的。另一方面，現(xiàn)在的欠發(fā)達國家人民所最需要的不是形而上的政治民主和沒有實際內容的法治和人權，而是基本的物質生活需要。甚至在日內瓦大學的張維為研究員看來，只要政府能夠確保該國人民吃飽穿暖，基本人身保障，如醫(yī)療衛(wèi)生、基本公共設施等能夠正常運轉，那么這就是一種善治，這個政府就是一個好政府。因此，從這個意義上講，歐盟對外輸出政治價值觀的途徑和方式存在著不妥之處，盡管這種做法的出發(fā)點也許是好的。

其次，中國外交一直以來奉行獨立自主的和平外交政策，積極主張國家平等和互不干涉內政的原則。然而，在一個全球化的時代，國內國際邊界日益模糊，傳統(tǒng)的主權原則已經不再完全適應當前時代發(fā)展的形勢和特征。基于國際道義的原則，發(fā)生在任何一個國家內部的公然踐踏國際公認權利和法則的所謂“主權行為”都有理由受到國際社會的有限干預。因此，中國在涉及到此類問題時所要考慮的除了要不要干預以外，還應當思考如何干預的問題。其實，中國要真正地作為一個負責任的大國推動國際政治經濟新秩序的建立，往往不是考慮要不要干預的問題，而是如何干預的問題。這恰恰是歐盟和中國在對非援助過程中的主要差異所在。盡管如此，積極推動作為普世價值的上述觀念的實現(xiàn)則是雙方的共同目標。也就是說，雙方都希望欠發(fā)達國家能夠實現(xiàn)經濟繁榮，政治穩(wěn)定，社會和諧。這是雙方實現(xiàn)合作的基礎。比較而言，無論是歐盟模式，還是中國道路，二者皆有其利弊，而且一方的弊端正是另一方的長處所在。因此，從理論上講，中歐進行互補性合作的可能是存在的。那么，其可行性又何在呢?

眾所周知，聯(lián)合國是當今國際社會成員國最多、合法性最高、威信最足的政府間國際組織。對于中國來講，聯(lián)合國至少是現(xiàn)存的彰顯國家主權、維護國家利益、建立國際政治經濟新秩序的最合適的多邊場合。中國作為聯(lián)合國安理會常任理事國，一直以來大力支持以聯(lián)合國為中心的多邊主義合作，極力維護聯(lián)合國在世界和平、國際安全、經濟社會發(fā)展等方面的主導作用。尤其是在涉及到一國內部政治事務的時候，中國政府堅決支持在聯(lián)合國框架下根據聯(lián)合國憲章賦予的權利進行適度干預，以實現(xiàn)符合普世價值的目標。為此，中國還積極參與聯(lián)合國在非洲地區(qū)的維和行動，努力為當地政治、經濟、社會發(fā)展做出一個負責任的大國應有的貢獻。而在歐盟看來，“在一個基于全球威脅、全球市場和全球媒體的世界中，歐洲的安全與繁榮越來越取決于一個有效的多邊主義體系”。而這一體系的核心就是聯(lián)合國。因此，索拉納在《歐洲安全戰(zhàn)略》中指出:“國際關系的根本框架是聯(lián)合國憲章。聯(lián)合國安理會對國際安全和世界和平負有主要責任。加強聯(lián)合國使其能夠完成它的使命并有效的開展行動，是歐盟的優(yōu)先考慮。”［14］

因此，選擇在聯(lián)合國框架下依據聯(lián)合國憲章運用各自的軟權力正是雙方可以嘗試進行互補性合作的契機。這樣做的好處在于:一方面，歐盟推行與聯(lián)合國憲章相符的政治價值觀有助于增加其合法性，盡可能避免被認為是對于別國事務的無端指責和干涉;另一方面，中國借助聯(lián)合國的途徑倡導人人有飯吃、人人能說話的和諧社會與和諧世界并不違背傳統(tǒng)的外交原則和政策導向，同時又能更加有助于非洲國家真正走上持續(xù)發(fā)展的道路。此外，歐中雙方在聯(lián)合國框架下開展的此類合作，對于加深雙方在政治方面的理解和互信，對于構建一個更為有效的全球治理體系均具有重要的意義。

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