王勁穎

（上海市社會團體管理局，上海200125）

2013年3月18日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，對推進機構改革和職能轉變工作作出具體落實和部署，這意味著轉變政府職能成為新一屆政府抓的首件大事，凸顯了深化改革的堅定決心。3月28日，國務院辦公廳發(fā)布《關于實施<國務院機構改革和職能轉變方案>任務分工的通知》，民政部在社會組織改革發(fā)展方面的職能進一步強化。2013年7月，國務委員王勇在廣東省深圳市和上海市調研社會組織工作時強調，要認真貫徹落實黨的十八大精神和黨中央、國務院關于深化行政審批制度改革、轉變政府職能的要求，積極推進社會組織改革發(fā)展，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，引導社會組織健康有序發(fā)展[1]。

一、歷次機構改革中民政部職能定位日益明確

在歷次國務院機構改革中，民政部都是保留單位，其基本職能一直沒有改變，其職能定位則日益明確。

民政部的前身是成立于1949年的“中央人民政府內務部”，1954年改稱“中華人民共和國內務部”，1969年撤消，1978年設立“中華人民共和國民政部”，并延續(xù)至今。1949年11月，中央人民政府內務部成立，主管民政工作，受中央人民政府政務院領導和政務院政治法律委員會的指導，內務部位列30個部、會、院、署、行的首位。內務部成立之初，以救災和政權建設工作為重點，為鞏固新生的人民政權、建立新社會的新秩序，做了大量的工作。其內設機構有：辦公廳、干部司、民政司、社會司、地政司和優(yōu)撫司等6個單位。地方上的民政工作機構，大區(qū)設民政局，省設民政廳，專署和縣設民政科。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，按照《憲法》的規(guī)定，原政務院改稱國務院。根據《中華人民共和國國務院組織法》第二條的規(guī)定，中央人民政府內務部改為中華人民共和國內務部，由國務院領導并接受國務院政法辦公室的領導。地方上的民政機構，省和自治區(qū)設民政廳，直轄市設民政局，縣設民政局（科）。1960年12月9日，國務院政法辦公室撤消，內務部直接受國務院領導。1978年5月，民政部正式成立。其內設機構有：辦公廳、政治部、優(yōu)撫局、農村社會救濟司、城市社會福利司、民政司、政府機關人事局和中國盲人聾啞人協會。1978年9月第七次全國民政會議在京召開。根據黨中央和國務院的指示，明確規(guī)定了民政工作的主要任務是：優(yōu)撫、復退安置、生產救災、社會救濟和社會福利，并承辦行政區(qū)劃、婚姻登記和殯葬改革等工作。在建立社會主義市場經濟的過程中，民政部門通過對社會收入的再分配，在幫助社會弱勢群體解決生活困難、化解社會矛盾方面，發(fā)揮著越來越重要的作用。1988年和1993年國務院兩次機構改革都確定“民政部是國務院主管社會行政事務的職能部門”，1998年的職能定位除了規(guī)定民政部是主管社會行政事務的政府職能部門之外，在政府部門序列上將民政部列入“國家政務部門”[2]。

二、2013年機構改革中民政部職能進一步強化

2013年3月《國務院機構改革和職能轉變方案》指出：“改革社會組織管理制度。加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。逐步推進行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤，強化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的主體。探索一業(yè)多會，引入競爭機制”?！爸攸c培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務主管單位審查同意。民政部門要依法加強登記審查和監(jiān)督管理，切實履行責任”?！皥猿址e極引導發(fā)展、嚴格依法管理的原則，促進社會組織健康有序發(fā)展。完善相關法律法規(guī)，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內部治理結構”?？梢姡裾康纳鐣M織改革發(fā)展職能進一步強化。

一方面，從任務分工角度來看，民政部職能有進一步強化的趨勢。2013年3月國務院辦公廳發(fā)布《關于實施<國務院機構改革和職能轉變方案>任務分工的通知》，對上述任務分工進行進一步細化，民政部職能有進一步強化的趨勢。

（一）民政部作為牽頭部門的任務

對行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織實行民政部門直接登記制度，依法加強登記審查和監(jiān)督管理。健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內部治理結構。2013年12月底前完成《社會團體登記管理條例》等相關行政法規(guī)修訂工作，民政部門按新制度加強監(jiān)督管理，促進社會組織健康有序發(fā)展。

（二）民政部作為牽頭部門之一的任務

1、逐步推進行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤，強化行業(yè)自律，使行業(yè)協會商會真正成為提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的主體。2013年9月底前提出脫鉤方案，確定一批行業(yè)協會商會進行試點，同時試點一業(yè)多會。

2、加強社會管理能力建設，創(chuàng)新社會管理方式。2013年12月底前在職責范圍內提出加強和創(chuàng)新社會管理的具體措施。

3、逐步推進行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤。探索一業(yè)多會，引入競爭機制。2014年12月底前總結脫鉤工作、一業(yè)多會試點經驗，研究提出逐步推開的意見。

4、基本完成行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤。出臺實行一業(yè)多會的具體辦法（2015年完成）。

5、基本形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制（2017年完成）。

6、基本形成統(tǒng)一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制（2017年完成）。

（三）民政部作為會同部門的任務

1、除法律、行政法規(guī)或國務院有明確規(guī)定的外，取消達標、評比、評估和相關檢查活動（2013年6月底前完成）。

2、公平對待社會力量提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、群眾健身、社區(qū)服務等公共服務，加大政府購買服務力度（2013年12月底前提出具體政策）。

3、取消國務院部門對企業(yè)事業(yè)單位和個人進行水平評價的事項，改由有關行業(yè)協會、學會具體認定。相應加強監(jiān)督管理（2014年6月底前完成）。

4、推動建立統(tǒng)一的信用信息平臺，逐步納入金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息（2014年6月底前提出方案）。

5、基本建成集合金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息的統(tǒng)一平臺，實現資源共享（2017年完成）。

另一方面，從社會組織發(fā)展角度來看，民政部職能有進一步強化的趨勢。改革給社會組織發(fā)展帶來新機遇，而社會組織的發(fā)展必將進一步強化作為其管理部門的民政部門職能。黨的十八大首次提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，將現代社會組織體制與社會管理體制、基本公共服務體系、社會管理機制并列作為社會建設和社會體制改革的四大重要目標，這與黨的十四屆三中全會提出建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業(yè)制度”一樣，具有劃時代的意義。黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，被媒體譽為中國社會改革的宣言書，其核心就是規(guī)范政府與社會的關系，重點是改革社會組織管理制度，對于確立社會組織在社會建設中的主體地位，乃至確立社會組織在經濟建設等其他建設中的重要地位，激發(fā)經濟社會的內在活力，也是意義重大，影響深遠。

（一）改革必將拓展社會組織助推市場經濟的空間，進一步激發(fā)經濟建設的內在活力。大力推進市場經濟，充分發(fā)揮市場配置資源基礎性作用，政府要盡可能減少對微觀經濟的干預。行業(yè)協會商會類社會組織、科技類社會組織作為市場經濟體系的重要組成部分，可以通過注重自身建設和行業(yè)自律，更有效地服務助推企業(yè)轉型升級，更好地發(fā)揮橋梁紐帶作用，最終使廣大市場主體得益。

（二）改革必將提升社會組織服務民生需求的能級，進一步激發(fā)社會建設的內在活力。進一步加強公共服務提供，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用，政府要進一步向社會放權。公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織作為公共服務的重要提供者，可以通過賦予其更大的自主權和適度引入競爭機制，更好地調動社會力量參與，更好地調整公共服務供給方式，擴大購買公共服務范圍，最終使廣大市民百姓得益。

（三）改革必將確立社會組織的法人主體地位，進一步激發(fā)社會組織建設的內在活力。這次改革簡政放權，明確行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類的社會組織，直接向登記管理機關依法申請登記，不再需要由業(yè)務主管單位審查同意。同時，改革將遵循政社分開、管辦分離的原則，將確立社會組織的法人主體地位，不干預社會組織的人事、資產、財務等內部運作，在監(jiān)管中更加注重創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義，最終使廣大社會組織得益。

當然，對于民政部職能強化的趨勢，也應該辯證思考?？傮w上說，新一輪機構改革是把職能轉變作為核心，縮減政府管轄事務的范圍，更多更好地依靠社會自治、依靠市場經濟體制促進經濟社會發(fā)展。正如國家民政部部長李立國認為：“所以在社會組織登記管理體制改革中，看起來民政部門的責任重了、權力大了，但是也不完全是靠行政手段來管，還要運用好法律手段和行業(yè)自律。從這方面來看，民政部在管理上也有縮小的一面”[3]。

三、民政部門加快職能轉變的思考

從新一輪機構改革的新形勢和新任務來看，民政部門必須立足工作實際，根據自身特點，加快職能轉變步伐。民政工作的一個重要特點是“內部低關聯、外部高關聯”?！皟炔康完P聯”是指：民政部門各項業(yè)務工作點多、面廣、戰(zhàn)線長，但每項業(yè)務工作之間的關聯度較低，這從民政部內設的民間組織管理局、優(yōu)撫安置局、救災司、社會救助司、基層政權和社區(qū)建設司、區(qū)劃地名司、社會福利和慈善事業(yè)促進司、社會事務司、社會工作司等業(yè)務司局的相關業(yè)務工作可見一斑。“外部高關聯”是指：民政各項業(yè)務工作由于涉及自然人或者社會組織法人的從生到死每一個環(huán)節(jié)，從而決定了民政必須主動協調發(fā)展改革、財政稅務、國資、人力資源和社會保障等其他政府部門以及社會組織、企業(yè)和公民個人等社會力量，合作出臺社會政策，共同解決社會問題。因此，在《關于實施<國務院機構改革和職能轉變方案>任務分工的通知》中，民政部既是不少任務的牽頭部門，又是大量任務的會同部門。在新形勢下，民政部門要加快職能轉變，必須重塑功能定位，加強資源整合，進一步發(fā)揮“外部高關聯”的優(yōu)勢，進一步克服“內部低關聯”的不足。具體而言，要會同相關政府部門，立足社會大部門、打造社會大平臺、提供社會大服務，即在立足大部制改革的同時，必須主動創(chuàng)新，探索構建包括社會公益平臺、社會服務平臺、社會信息平臺在內的社會大平臺，大力推動市場機制、社會機制、計劃機制的功能互補，努力實現市場資源、社會資源、行政資源的最優(yōu)配置，充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位、政府等法人主體以及公民個人在提供公共服務方面的積極作用。

（一）要引入市場力量，競爭擇優(yōu)，構建社會公益平臺。十八大報告指出：“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用?！边@不僅適用于經濟領域，也適用于社會領域。為鼓勵社會力量參與社區(qū)服務，確保公共投入公開、公正、透明的運作和管理，自2009年5月起，上海市民政局以福利彩票公益金為依托，在全市范圍開展了政府購買服務的創(chuàng)新實踐——社區(qū)公益服務項目的招投標和創(chuàng)投（簡稱公益招投標和創(chuàng)投）工作。2012年，公益招投標平臺和創(chuàng)投平臺合并為統(tǒng)一的社會公益平臺，探索構建“政府授權、事社合作、社會參與”的新型模式，即民政部門授權事業(yè)單位負責社會公益平臺的日常運作管理；事業(yè)單位與社會組織開展合作，將社會公益平臺日常運作的大量事務性工作委托給社會組織；社會資金（通過基金會等籌資資助型社會組織所籌集的企業(yè)和個人捐贈資金等）在社會公益平臺以招投標方式，資助社會力量（民辦非企業(yè)單位、社會團體等項目操作型社會組織）實施公益項目。截至2012年度共資助公益資金約2.75億元，資助公益組織近1900家（次），資助公益項目877個，受益人群近300萬人次。上海通過首創(chuàng)公益招投標和創(chuàng)投工作打造社會公益平臺，在全國產生了良好的示范效應，江蘇、廣東、北京等多個兄弟省市紛紛學習借鑒。2012年，中央財政安排2億元專項資金，用于支持社會組織參與社會服務，財政部、民政部印發(fā)《中央財政支持社會組織參與社會服務項目資金使用管理辦法》，2013年民政部印發(fā)《2013年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》。當前，民政部門應積極打造社會公益平臺，會同財政部門使政府向社會組織購買服務落到實處，使政府、事業(yè)單位、社會組織（社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位）、企業(yè)等法人主體以及公民個人分工合作、優(yōu)勢互補，共同支持社會組織參與社會服務項目，逐步實現社會建設領域的互利共贏，釋放更多的改革紅利。

（二）要引導社會力量，合作發(fā)展，構建社會服務平臺。十八大報告指出：“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用”。改進公共服務提供方式，需要進一步轉變政府職能，搭建社會服務平臺，引導社會力量承擔部分政府轉移職能，共同參與公共服務的提供。其中，社會組織、社工、社區(qū)志愿者都是重要的社會力量。目前，上海社會組織超過1萬家，擁有專業(yè)資質的社會工作人才近1.4萬人，從事社會工作相關服務的民辦機構超過百家，社區(qū)志愿者超過40萬人。根據上海市社區(qū)服務中心的測算，在公益招投標和創(chuàng)投工作資助的公益項目中，平均每個公益項目有2名社工，而這2名社工可以帶動10名志愿者積極參與。近年來，上海在社區(qū)生活服務中心建設中引導社會組織、社工、社區(qū)志愿者等社會力量，為社區(qū)居民提供各類公共服務、志愿服務和便民服務，成為社會組織服務、社工實踐、社區(qū)志愿者管理、社區(qū)公益項目展示的基地，并與社區(qū)事務受理服務中心、社區(qū)文化活動中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心等互為補充、各有側重，共同構筑社區(qū)服務平臺。同時，社會組織孵化園以及公益伙伴日等靈活多樣的社會服務平臺，也引導社會組織、社工、社區(qū)志愿者等社會力量在社會服務領域牽手合作。從全國范圍來看，在民政部的大力支持和有力推動下，近年來社會組織、社工、社區(qū)志愿者等社會力量都得到了進一步發(fā)展，并逐步成為社會建設的主體之一。截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，從業(yè)人員一千多萬，志愿者2500萬，固定資產總值、年收入、年支出都突破1000億元[4]。全國各地正在根據《社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》的要求，因地制宜繼續(xù)建立健全社區(qū)服務中心、社區(qū)服務站設施網絡。同時，廣東、浙江、江蘇、山東、天津等地紛紛成立社會組織孵化園，深圳舉辦公益慈善交流展示會，寧夏舉辦黃河善谷慈善博覽會。當前，民政部門應積極打造社會服務平臺，繼續(xù)推進建設社區(qū)服務設施和網點、以及孵化園、伙伴日、展示會、博覽會等形式多樣的社會服務平臺。社會服務平臺可持續(xù)發(fā)展，要以需求為導向、以項目為載體，以社會組織、社工和社區(qū)志愿者等社會力量為主體，社工引領社區(qū)志愿者，開展項目化、組織化運作，共同推進公共服務的有效提供。

（三）要引領行政力量，共建共享，構建社會信息平臺。十八大報告指出：“提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設”?！渡虾Ｊ型七M智慧城市建設2011-2013年行動計劃》要求建設社區(qū)生活服務信息化平臺，即以街道為主體，以社區(qū)為單位，建設統(tǒng)一的社區(qū)生活服務資源庫，探索建立完善的社區(qū)生活服務配送系統(tǒng)，建設以老年人、殘障人士等群體為重點服務對象的社區(qū)生活服務信息化平臺，逐步提供就餐、家政、維修等日常生活服務項目。上海市民政局的962200社區(qū)服務熱線積極打造“民政一號通”，在“居家生活好幫手”的基礎上疊加了民政政策咨詢、業(yè)務受理的服務功能，成為民政各類政策對外統(tǒng)一的咨詢熱線。同時，上海市民政局與上海人民廣播電臺合作、由962200社區(qū)服務熱線全面提供后臺支持的“空中一門式”《直通990》節(jié)目，使老年人、外來務工人員、白領甚至外國人等不同領域、地域的廣大聽眾參與進來，群策群力幫助其他聽眾解決難題，形成了“聽眾社區(qū)”和“大多數人解決大多數人的事”的社會自治機制。無論是網絡、熱線還是廣播，其實質都是在推進社區(qū)服務信息化建設，其制高點則是“大數據（Big Data）時代的民政機遇”。在民政部的大力推動下，民政事業(yè)統(tǒng)計、社會組織、志愿者隊伍建設、救災、救助、低保、婚姻、孤殘兒童等一系列信息管理系統(tǒng)正在開發(fā)和推廣。同時，全國各地也有不同的信息管理系統(tǒng)和服務熱線。當前，民政部門應積極打造社會信息平臺，一方面，使不同部門（各個業(yè)務司局乃至與國務院其他政府部門）、不同層次（國家級、省市級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級）的信息系統(tǒng)間實現信息共享；另一方面，充分挖掘自然人以及社會組織法人的“數據礦藏”，通過大數據采集與加工，研究和掌握社會管理和公共服務的客觀規(guī)律，為科學決策提供有力依據。

正如國務院總理李克強在2013年3月17日會見采訪十二屆全國人大一次會議的中外記者時所指出的，如果說機構改革是政府內部權力的優(yōu)化配置，那么轉變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系?！罢f白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事”[5]。5月13日李克強在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上再次強調：“轉變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關系問題”[6]?？梢?，民政部門要科學應對轉變政府職能的機遇與挑戰(zhàn)，必須根據“內部低關聯、外部高關聯”的自身特點，會同相關政府部門，立足社會大部門，打造社會大平臺，提供社會大服務，尤其要善用市場力量和社會力量，積極實現政府、事業(yè)單位、社會組織、企業(yè)和公民個人的跨界合作，實現市場資源、社會資源、行政資源的最優(yōu)配置。

[1]王勇.積極推進社會組織改革發(fā)展加快建立現代社會組織體制[EB/OL].新華網,2013-07-11.

[2]民政部組織機構與職能演變[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/jggl/lsyg/,2011-09-20.

[3]李立國.國務院機構改革后民政部門責任加重[EB/OL].人民網,2013-03-11.

[4]“簡政放權”開啟社會組織改革大幕[EB/OL].中國社會組織網,2013-07-15.

[5]李克強.用壯士斷腕的決心轉變政府職能[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115053934.htm,2013-03-17.

[6]李克強.在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上的講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-05/15/c_115767422.htm,2013-05-15.