劉長秋

（上海社會科學院 法學研究所，上海 200020）

21世紀是生命科學和生物技術的世紀。生命科學研究的推進與生物技術的發(fā)展使得生物產(chǎn)業(yè)成為當今世界經(jīng)濟發(fā)展的一個新的增長點。在此背景下，各國紛紛提出了本國的生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，對生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予了政策上的支持與法律上的保障，以搶占生物經(jīng)濟的“制高點”。美國將每年的4月21～28日作為“生物科技周”，并且確立了諸如“人類基因組計劃”、“微生物基因組計劃”等在內的多個重要研究方向；英國于2005年通過了一個生物技術發(fā)展的法案，提出了保持其世界生物技術第二大國的目標；日本則提出了要成為一個生物技術國家的構想。此外，還有很多國家確立了其生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略。我國政府也對生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予了高度重視，并出臺了一系列有關生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策性文件。然而，在依法治國已經(jīng)成為當代社會主旋律而政策的推行已越來越離不開法律支持的宏觀背景下，我國現(xiàn)行的生物產(chǎn)業(yè)政策卻顯現(xiàn)出了明顯的不足，不利于我國生物產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。在此背景下，立足于法律視野下研究我國生物產(chǎn)業(yè)政策，無疑將更加有助于我國生物產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的實施及生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

一、生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況分析

20世紀下半葉以來，生命科學研究的進展以及生物技術的進步極大地推動了生物技術產(chǎn)業(yè)化的進程，使得生物產(chǎn)業(yè)逐漸成為當今經(jīng)濟社會發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，而生物經(jīng)濟時代也正在逐步向我們走來。當前，生物技術在世界范圍內正進入大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化階段，生物醫(yī)藥、生物農(nóng)業(yè)日趨成熟，生物制造、生物能源、生物環(huán)?？焖倥d起。數(shù)據(jù)顯示，全球生物產(chǎn)業(yè)的銷售額每5年翻一番，年增長率高達30%，是世界經(jīng)濟增長率的10倍，生物產(chǎn)業(yè)已成為增長最快的經(jīng)濟領域。截至2010年底，全球（主要是美國、加拿大、歐洲和澳大利亞）有生物技術的企業(yè)為4700多家，其中上市生物技術公司622家。上市生物技術公司總收入846億美元，研發(fā)投入228億美元，凈盈利47億美元，比2009 年增長30%。①

近30年來，伴隨著生命科學技術在我國的發(fā)展，我國生物技術產(chǎn)業(yè)也取得了長足的發(fā)展。目前，我國生物產(chǎn)業(yè)規(guī)模正在不斷擴大，尤其是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，經(jīng)濟效益大幅增加。不僅如此，我國大概擁有25萬種生物物種，12 800種可以藥用的動植物資源，32萬種農(nóng)作物種植資源，具有十分珍貴的人類遺傳的資源。至今已收集了300多個加細樣本，建立了全球保有量最大的農(nóng)作物種植資源庫和亞洲最大的微生物資源庫。中國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展非?？?，“預計到2015年，中國生物產(chǎn)業(yè)的規(guī)模會超過3億元產(chǎn)值，到2020年會達到6億元左右的規(guī)模，這就相當于甚至超過目前信息制造業(yè)的規(guī)模。”②目前，中國生物產(chǎn)業(yè)總規(guī)模已超過萬億元，正在成為中國高技術領域新的增長點。

二、生物產(chǎn)業(yè)影響力的特點及其政策法律需求

1.生物產(chǎn)業(yè)影響力的特點

（1）雙刃性

生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了正負兩方面的巨大效應。首先，就其正面影響來看，生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅極大地提高了人類與各種疾病和災難作斗爭的能力，提升了人們的公共衛(wèi)生福利水平，也極大地推進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，推動了人類經(jīng)濟的進步。生物產(chǎn)業(yè)尤其是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展使得人類抗擊疾病與災難的醫(yī)藥產(chǎn)品得以更大規(guī)模的生產(chǎn)和供給，極大地減輕或治愈了那些威脅人們生命的疾病。不僅如此，生物產(chǎn)業(yè)也促使人類經(jīng)濟社會快速發(fā)展。生物技術產(chǎn)業(yè)既是高科技產(chǎn)業(yè)，也是高效益產(chǎn)業(yè)，能極大地提高社會生產(chǎn)力。例如，一個基因可能形成一個產(chǎn)業(yè)，一個基因藥物可能治療幾千種基因病癥，一個重組蛋白質可能創(chuàng)造幾百億甚至上千億美元的財富。目前，就世界范圍來看，生物技術產(chǎn)業(yè)化的浪潮已經(jīng)極大地推動了世界經(jīng)濟的快速發(fā)展。其次，就其負面效應來看，生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也潛藏著巨大的風險乃至現(xiàn)實的危害。生物科技本身所固有的利益與安全的不確定性使得生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有很大的風險性。從近年來各國層出不窮的藥害事件可以看出，生物制藥技術的突飛猛進，一方面使得醫(yī)藥生物技術產(chǎn)業(yè)獲得了飛速發(fā)展；另一方面，對醫(yī)藥生物技術經(jīng)濟效益的過分追求，也使得很多藥品生產(chǎn)商急于冒進，開始忽視藥品安全，甚至受短期高額利潤的引誘而放縱瑕疵藥品的生產(chǎn)，致使很多危害甚大的藥害事件不斷發(fā)生，如著名的“沙利竇邁事故”、“萬洛事件”、“拜斯停事件”，等等。

（2）廣延性

作為一種以生命科學研究與生物技術應用為載體的高科技產(chǎn)業(yè)，生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展使得生物技術的影響對象從以往僅限于實驗室操作人員轉而向生物技術產(chǎn)品所及的所有范圍內的任何對象擴張，從而極大地拓展了生物技術影響的對象范圍。正如有學者所指出的，“在一時無法控制的情況下，它所影響到的并不僅僅是一個國家或地區(qū)，而可能是某個區(qū)域內所有鄰近的國家或地區(qū)，這將對全球經(jīng)濟發(fā)展和國際貿(mào)易帶來更為負面的影響?！雹鄱?，由于生物科技安全的不確定性，生物產(chǎn)業(yè)的影響也呈現(xiàn)出很大的不確定性，不僅對當代人帶來直接的影響，甚至可能會影響和威脅后代人的利益。不僅如此，生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要使得這一產(chǎn)業(yè)的影響突破了國家的地域范圍，逐步走向世界。當前，經(jīng)濟全球化使得各國之間的經(jīng)濟技術交流日益頻繁，同時也使得經(jīng)濟技術發(fā)展的風險與危害開始跨越各國與各地區(qū)的范圍而逐步向全球擴散。“沙利竇邁事故”的影響就是最好的注腳。短短4年多的時間，生產(chǎn)于德國的一種藥丸就在全球范圍內造成了數(shù)萬“海豹嬰兒”的降生。在各國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與立法的推動下，生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展客觀上所必然要求的生物技術人才、資本以及產(chǎn)品的跨國流動都使得生物安全問題越發(fā)成為一個全球性問題，其影響范圍不斷擴大。生物產(chǎn)業(yè)影響力的廣延性不言而喻。

（3）多面性

生物產(chǎn)業(yè)的降生使得生物科技借助于產(chǎn)業(yè)的形式以集成化的規(guī)?？焖侔l(fā)展，加快了生物科技應用的規(guī)模與速度，使生物科技得以在更大范圍內造福人類。以農(nóng)業(yè)轉基因生物技術的應用為例，轉基因技術在農(nóng)業(yè)方面的產(chǎn)業(yè)化應用帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的革命，轉基因操作允許科學家們在植物和動物中加入新的特性并在物種中植入DNA，如將某種細菌或動物的性狀轉入植物之中，從而使得轉基因農(nóng)作物具有較傳統(tǒng)農(nóng)作物更強的適應性，不僅可以增加單產(chǎn)，且增強了抗旱、耐堿、抗病蟲害的能力，增加了農(nóng)作物的營養(yǎng)；而一些原本具備高營養(yǎng)但產(chǎn)量偏低或不易培育的農(nóng)作物品種現(xiàn)在經(jīng)過改良后也已不僅可以大規(guī)模生產(chǎn)，且由于在農(nóng)產(chǎn)品中加入了一些其他生物的特性而增加了人們所需要的養(yǎng)分。生物產(chǎn)業(yè)對技術與經(jīng)濟的影響可謂極其深遠。另一方面，生物產(chǎn)業(yè)的影響顯然不僅體現(xiàn)在技術與經(jīng)濟層面，更在于倫理層面。進入20世紀90年代，隨著基因組計劃的發(fā)展，生物科技已經(jīng)開始不斷地融入化工、環(huán)境、能源、自動化和計算機等領域。與此同時，生命倫理問題也已經(jīng)成為公眾關注的新的焦點：人類基因組計劃帶來的基因歧視和遺傳資源的保護問題、轉基因農(nóng)作物的安全性問題、人體和動物實驗問題、生物武器的恐慌，等等。“雖然其中一些問題在倫理道德上尚存在爭議，但的確使公眾在很大程度上感到了憂慮，產(chǎn)生了重要的倫理影響和后果”，④以致生物科技的倫理爭論，已成為“攸關生物產(chǎn)業(yè)存亡的問題”。⑤由此可見，生物產(chǎn)業(yè)的影響是至少輻射至經(jīng)濟、技術以及倫理這三個方面，具有明顯的多面性。

2.生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與法律需求

諾貝爾經(jīng)濟學獎得主諾斯曾經(jīng)指出，“對經(jīng)濟增長起決定作用的是制度性因素而非技術性因素?！雹拗Z斯的這一論斷突出強調了制度建設在經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)建設中的重大作用。立足于經(jīng)濟學的視角，政策和法律都是由代表公共利益的國家應社會之需要而向社會提供的一種公共產(chǎn)品。作為一種公共產(chǎn)品，政策與法律能夠滿足人們的某種需求。理論上，政策與法律的社會需求決定制度供給，當人們在經(jīng)濟生活中對政策與法律產(chǎn)生需要并積極謀求政策與法律對其利益的維護時，就必然要求相應的制度供給發(fā)生。生物產(chǎn)業(yè)方面的政策與法律供給顯然也遵循此道。

生物技術產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)實需要以及各國對生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高度關注與重視，使得生物產(chǎn)業(yè)成為當代國際科技與經(jīng)濟競爭的焦點。在這種背景下，發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為各國應對生物科技發(fā)展的必然選擇。而生物產(chǎn)業(yè)區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)形態(tài)的一個明顯特征，就在于這種產(chǎn)業(yè)的影響力具有雙刃性、廣延性與多面性，它是一種影響深遠的、需要被一直視為人類理性之產(chǎn)物的制度認真加以對待的現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)形態(tài)。生物產(chǎn)業(yè)影響力的以上明顯特征，決定了生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中必然會出現(xiàn)各種問題，而決策者在倡導發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)并力圖將之構建為一種國民經(jīng)濟主導產(chǎn)業(yè)的時候，必須要高度關注生物產(chǎn)業(yè)所引發(fā)的各方面問題，并注意采取適宜的策略予以應對。尤其是在政策與法律上，決策者必須要全面考量生物產(chǎn)業(yè)可能帶來的影響，并設置適宜的政策措施與法律制度予以應對。因為一旦漠視生物產(chǎn)業(yè)的影響力而采取了不恰當?shù)囊?guī)制策略，就很有可能會在激發(fā)生物產(chǎn)業(yè)正面影響的同時，相應地引爆其負面效應，給人類社會的發(fā)展造成難以估量且無法挽回的損失。就此而言，生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要挑戰(zhàn)不僅存在于經(jīng)濟、技術與倫理層面，而且更在于政策與法律層面。

三、我國生物產(chǎn)業(yè)政策及其存在的不足：法律視角的解讀

1.我國生物產(chǎn)業(yè)政策分析

生物產(chǎn)業(yè)雖然前景明朗，但其蓬勃發(fā)展需要不斷在基礎研究和應用研究領域取得突破性的進展，政府的有效介入和科學引導是其有序發(fā)展的重要保障，⑦而產(chǎn)業(yè)政策則是保證政府有效介入生物產(chǎn)業(yè)的重要手段之一。目前學界對產(chǎn)業(yè)政策概念沒有統(tǒng)一的認識，但一般認為，“產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟和社會目標而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進行干預的各種政策的總和?！雹唷爱a(chǎn)業(yè)政策必須是依靠完備的產(chǎn)業(yè)政策體系和產(chǎn)業(yè)政策工具，或通過法律而實施的行為?！雹嵋源藶榛c，生物產(chǎn)業(yè)政策就是政府為了實現(xiàn)生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標而對生物產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展進行干預的各種政策的總和。與其他產(chǎn)業(yè)政策一樣，生物產(chǎn)業(yè)政策也必須依靠完備的產(chǎn)業(yè)政策體系和產(chǎn)業(yè)政策工具。

生物產(chǎn)業(yè)近年來在我國獲得了快速發(fā)展，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要推動力量。在這種背景下，制定適宜的產(chǎn)業(yè)政策以推動生物產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展，成為我國政府必須直面的一個現(xiàn)實問題。正因為如此，我國《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006－2020）》（以下簡稱《綱要》）明確將生物技術作為科技發(fā)展的五個戰(zhàn)略重點之一，為我國生物產(chǎn)業(yè)政策的制定提供了重要依據(jù)；在此背景下，2007年我國專門編制了《生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，明確提出了“到2020年，全國生物產(chǎn)業(yè)增加值突破2萬億元，占GDP比重達到4%以上，成為高技術領域的支柱產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略目標。2009年6月召開的國務院常務會議專門討論并原則通過了《促進生物產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的若干政策》（以下簡稱《若干政策》）?！度舾烧摺返某雠_，標志著我國生物產(chǎn)業(yè)政策的正式確立，表明我國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展開始進入產(chǎn)業(yè)政策指導階段。在此基礎上，2010年9月，我國通過的《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》再次將生物產(chǎn)業(yè)列入國家優(yōu)先和重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。而《生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（“十二五”規(guī)劃）也已經(jīng)完成并已經(jīng)于2013年1月6日由國務院發(fā)布，再次明確了我國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標。這些政策性文件的出臺、發(fā)布與實施，表明了我國在發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)問題上的政策立場，對我國生物產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展而言，無疑將起到重要的引領和推進作用。

2.我國生物產(chǎn)業(yè)政策之不足

在生物產(chǎn)業(yè)領域，我國目前產(chǎn)業(yè)政策的制定對于推進生物產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的意義是不言自明的，這些政策最終形成規(guī)范性文件并在全國范圍內的實施也體現(xiàn)了國家對發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)的高度重視。然而，從法學的視角來加以解讀，我國生物產(chǎn)業(yè)政策還存在明顯不足，這些不足勢必成為制約我國生物產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展的“軟肋”。具體而言，目前我國的生物產(chǎn)業(yè)政策僅僅表現(xiàn)為政府或其職能部門的規(guī)范性文件，還只是以某種規(guī)范性文件形式存在的“純粹的”政策；就中央層面來看，至今還沒有一部統(tǒng)攬全國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策性基本法。在我國社會發(fā)展已越來越重視法治而法律也已在經(jīng)濟社會生活中發(fā)揮越來越重要作用的背景下，現(xiàn)有的生物產(chǎn)業(yè)政策存在明顯的“泛政策化”傾向，缺乏法律的確認和保障。這勢必會產(chǎn)生如下弊端：（1）由于相對而言效力較弱、無國家強制力作為保障，現(xiàn)行生物產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中易出現(xiàn)變數(shù)，與預期目標的實現(xiàn)會產(chǎn)生差距，影響我國生物產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行的效果以及我國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。（2）目前，國家的生物產(chǎn)業(yè)政策受到了各個地方政府的高度重視，各地都已開始將發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)作為地方經(jīng)濟發(fā)展的一項重要工作在做，并結合國家生物產(chǎn)業(yè)政策出臺了各地的生物產(chǎn)業(yè)政策。如《關于促進上海生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策規(guī)定》、《廣州市生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金管理暫行辦法》等。然而，由于缺乏法律的引導和制約，這些地方性政策容易從地方局部利益出發(fā)，強調地區(qū)間的競爭，從而導致各地生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法形成合力，造成生物資源的巨大浪費。（3）由于政策本身的易變性，加之現(xiàn)行生物產(chǎn)業(yè)政策很多都未受到法律的調整與監(jiān)督，執(zhí)行過程中很容易變成行政專權，增加執(zhí)行的任意性，從而產(chǎn)生難以控制的后果。我國房地產(chǎn)調控政策的失效及其負面問題已經(jīng)充分說明了產(chǎn)業(yè)發(fā)展單純依靠產(chǎn)業(yè)政策的流弊，這一點值得我國生物產(chǎn)業(yè)警惕。當前，產(chǎn)業(yè)政策法律化不足所導致的“泛政策化”傾向已經(jīng)成為我國生物產(chǎn)業(yè)政策的一個明顯不足，成為影響和制約我國生物產(chǎn)業(yè)協(xié)調、健康發(fā)展的潛在隱患。在這種情勢下，如何加強生物產(chǎn)業(yè)立法，推進生物產(chǎn)業(yè)政策的法律化，勢必會成為今后我國生物產(chǎn)業(yè)政策調整與優(yōu)化的一個內在要求。

四、我國生物產(chǎn)業(yè)政策的法律化：必要性與路徑

1.我國生物產(chǎn)業(yè)政策法律化的必要性

“從法律的角度看，我國的產(chǎn)業(yè)政策領域的問題主要表現(xiàn)為我國產(chǎn)業(yè)政策的法律化程度不高，甚至有的政策知識作為一種政治策略來貫徹，缺少法律的保障和權威。雖然產(chǎn)業(yè)政策要納入法律的保障需要符合一定的條件，比如穩(wěn)定性、覆蓋性等，也不要求所有的產(chǎn)業(yè)政策都必須要采取法律的形式”，⑩但生物產(chǎn)業(yè)政策還是有必要上升到法律的高度。原因在于：

（1）生物產(chǎn)業(yè)影響力的特殊性使得生物產(chǎn)業(yè)政策必須要提升到法律的層面上。作為一種新型的、能夠產(chǎn)生具有雙刃性、廣延性與多面性影響的生物產(chǎn)業(yè)，其健康發(fā)展會極大地推動人類經(jīng)濟社會的進步，而其失范卻會給人類社會造成無法彌補的損失甚至滅頂之災。生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展所涉及的法律問題要遠比任何一種傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)復雜得多，其影響也深遠得多。對于這樣一種產(chǎn)業(yè)，僅僅依賴產(chǎn)業(yè)政策治理，無法實現(xiàn)預期目標。只有將生物產(chǎn)業(yè)政策上升到法律的高度，并借助于法律的力量來防范和抑制其負面效應，才能夠為生物產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供足夠充分的制度保障，也才能夠使人們在享受生物科技進步惠益的同時，不至于吞下生物災難的苦果。

（2）法與政策之間的相互關系也決定了生物產(chǎn)業(yè)政策法律化的必要性。立法政策學理論認為，法與政策是實現(xiàn)法治的兩種最重要的正式制度安排，也是對經(jīng)濟社會進行管理的最主要手段。法律有其特定的邏輯結構，能給人們提供具體的行為準則，穩(wěn)定性較強，是防范和避免行政專權的重要手段；政策則多是宏觀的、原則性的，具有靈活易變的特點。而就其相互關系而言，一方面，政策對法的產(chǎn)生與運作起著重要的引導作用，從法律實現(xiàn)的過程來看，無論是在立法中，還是在司法、執(zhí)法過程中，或在各權力機關的法律解釋中，政策都發(fā)揮了重要的作用；?另一方面，法律對政策的制定與實施則起著重要的保障作用，法律往往是一定政策的法律化，是保障政策的科學性以及實現(xiàn)政策的一種基本手段。在一國產(chǎn)業(yè)乃至整個經(jīng)濟發(fā)展的過程中，政策與法必須保持一定的平衡，保持二者關系的協(xié)調，以便使二者在社會治理方面共同發(fā)揮作用。專任法律治理而忽視政策引導，會導致制度過于僵化而缺乏機動；而專任政策治理而忽視法治，則很容易使產(chǎn)業(yè)政策衍變成為行政專權。這兩種做法顯然都無助于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與經(jīng)濟的推進。具體到產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)法律的關系上，由于產(chǎn)業(yè)政策關系到整個經(jīng)濟的中長期目標，各部門各產(chǎn)業(yè)間合理的發(fā)展比例，一定時期重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的途徑和支撐政策，也關系到全國地區(qū)經(jīng)濟的布局和引進國外先進技術及發(fā)展民族工業(yè)的政策，它涉及的關系具有長期性和廣泛性的特點，因此在強調依法治國、依法管理經(jīng)濟的條件下，其僅以“純粹的”政策形式存在往往是不夠的，還需要有相應的法律調整，以對產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施進行規(guī)范和提供保障。對產(chǎn)業(yè)政策進行法律調整就是要將產(chǎn)業(yè)政策的主要方面法律化。?

以此為基點，在我國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，有必要在產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮指引與推進作用的同時，相應加強生物產(chǎn)業(yè)法制建設，推進生物產(chǎn)業(yè)政策的法律化，以改進目前我國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多依賴產(chǎn)業(yè)政策而不是產(chǎn)業(yè)立法的現(xiàn)狀，防范并盡量避免生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展由于過度依賴產(chǎn)業(yè)政策而可能招致的負面問題，促進生物產(chǎn)業(yè)政策與生物產(chǎn)業(yè)法的融合，使二者在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面共同發(fā)揮引導與協(xié)調作用。這不僅是全面保障我國生物產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的內在需要，在依法治國已經(jīng)成為當代社會主旋律的宏觀背景下，也已成為踐行社會主義法治的必然選擇。

2.我國生物產(chǎn)業(yè)政策法律化的路徑

（1）制定生物產(chǎn)業(yè)基本法

伴隨著生物技術產(chǎn)業(yè)化在我國的逐步發(fā)展及國家對生物產(chǎn)業(yè)的日漸重視，大力發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國政府力行的實踐，這種實踐亟需法律層面的支持和保障。然而，如前所述，當前我國生物產(chǎn)業(yè)領域還沒有一部統(tǒng)攬全國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策性基本法。由于沒有這樣一部立法，有關生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范與保障的原則與制度等就只能比較散亂地被規(guī)定在各個生命科技單行立法中（如《藥品管理法》關于“執(zhí)行國家制定的藥品行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定”以及《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例》關于“國家對農(nóng)業(yè)轉基因生物實行標識制度”的規(guī)定等），缺乏宏觀統(tǒng)領性，不利于我國生物產(chǎn)業(yè)的協(xié)調發(fā)展?；诖?，筆者以為，我國應當考慮制定一部專門旨在引導和規(guī)范生物產(chǎn)業(yè)化的《生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進與規(guī)范法》。在該法中，一方面要進一步明確我國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本政策，并以法律的形式將其穩(wěn)定下來，從而以這一政策為基點，建構我國的生物產(chǎn)業(yè)法律體系；另一方面，也需要在該法中明確規(guī)定我國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展應當遵循的法律底線要求，以便將生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所引致的負面效應控制在我國經(jīng)濟社會能夠承受的范圍之內，保障我國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展不會對社會的安全與穩(wěn)定帶來毀滅性沖擊。

（2）完善生物科技法律體系

就產(chǎn)業(yè)、技術與法律的關系而言，生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展直接取決于生物科技的進步程度與應用水平，而生物科技法則在推進和提高生物科技進步程度與應用水平方面起著直接的作用。生物科技法律體系中激勵生物科技進步和限制生物科技應用的制度直接影響著生物科技發(fā)展的速度和規(guī)模。但就目前來看，我國生物科技法律體系中更多的是對生物科技應用進行限制的法律（如《基因工程安全管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例》等），還相對比較缺乏以激勵為導向的生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障方面的立法。而現(xiàn)有的以保障生物安全為目標的對生物技術加以限制的立法，除了農(nóng)業(yè)方面的生物技術立法相對比較完善之外，在涉及環(huán)境與生態(tài)安全、生物技術產(chǎn)品的安全性評估等方面的立法依舊非常薄弱。?這些都成為影響和制約我國生物產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的軟肋。為此，還需要進一步完善我國生物科技法律體系，在加強生物科技激勵法制建設的同時，繼續(xù)完善生物技術安全法制建設。這也是推進我國生物產(chǎn)業(yè)政策法律化以加快生物產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的內在要求。

在這一方面，不少國家都采取了相應的立法措施，如美國為保護和鼓勵生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展就制定或修改了《植物品種保護法》、《貝赫—多爾法案》、《合作研究法》、《技術轉移法》、《專利法》、《商標法》、《藥品價格競爭及專利恢復法案》等法律，以加強合作研究，鼓勵發(fā)明創(chuàng)新并促進技術轉讓，形成了對生物技術知識產(chǎn)權、技術轉讓、技術擴散等方面強有力的法律保障體系。?日本則于2006年5月修訂了《商業(yè)法》，允許兼并方使用現(xiàn)金和母公司股份，克服了此前只許使用認購公司股份的限制，從而鼓勵生物技術企業(yè)之間的并購，促進其迅速成長和壯大；并且重新修訂了《藥物事務法》，簡化了外企藥物生產(chǎn)和進口的審批過程，為外國生物技術企業(yè)在日本發(fā)展提供了更多的機會；不僅如此，日本還在知識產(chǎn)權法上也作了修訂和完善，擴大了保護范圍，為生物技術的知識產(chǎn)權提供了法律保障。?而力主大力發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)的印度政府也于1999年和2002年對其《專利法》及有關條文作了較大幅度的修改，擴大了生物技術成果的專利保護范圍，規(guī)定除對有關人類基因的生物技術成果不授予專利權以外，對一般轉基因動植物都給予專利保護。?在出臺或修改激勵生物技術發(fā)展之立法的同時，各國還紛紛對生物技術安全方面的立法及其完善給予了重視。美國在1975年制定了世界首部《重組DNA 分子實驗準則》，在1986年制定了《國家兒童疫苗傷害法》；日本在1990年與1992年分別出臺了《關于醫(yī)藥制品臨床試驗的實施基準（GCP）》與《關于醫(yī)療用具的臨床試驗的實施基準》，在1992年頒布了《重組DNA 技術的工業(yè)應用準則》以及在1997年生效了《器官移植法》；印度生物技術安全委員會在1989年出臺了《危險微生物、遺傳工程生物或細胞的生產(chǎn)、應用、進出口和貯藏細則》；英國在1985年制定了《代孕安排法》，在1989年頒布了《遺傳操作規(guī)則》，在1990年頒布了《人類授精及胚胎學法案》，在1992年頒布了《轉基因生物條例》以及在1997年修訂并發(fā)布了《遺傳改良生物有意釋放和危險評價規(guī)則》；德國在1976年制定了《藥物傷害法》，在1978年施行了《藥品法》，在1985年頒布了《聯(lián)邦物種保護條例》，在1980年頒布了《基因技術法》，在1990年制定了《胚胎保護法》與《新生物技術法》；等等。?

目前，我國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在著自主能力太弱、生物企業(yè)的規(guī)模普遍偏小、科技成果的產(chǎn)業(yè)轉化率較低以及體制機制的不完善四個方面的突出問題。?這些問題的解決在需要國家繼續(xù)出臺專門的生物產(chǎn)業(yè)政策來予以引導的同時，更離不開法律的介入。為此，筆者以為，我國應當考慮借鑒以上國家的先進立法經(jīng)驗，逐步強化包括《專利法》、《藥品管理法》以及《科學技術進步法》等為核心的、以激勵為導向的生物產(chǎn)業(yè)推進法律體系建設。例如，應修改我國《專利法》，改善專利審批機制，加快新生物技術產(chǎn)品的審批程序，完善生物技術知識產(chǎn)權的立法和保護；應進一步完善我國《稅法》，建立對生物技術產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠機制；應修改我國《藥品管理法》等相關立法，將我國生物產(chǎn)業(yè)的各項優(yōu)惠政策落實到這些立法之中；等等。不僅如此，近年來在我國經(jīng)常發(fā)生的藥害事件以及食品安全事件等也使得我國繼續(xù)加強生物技術安全法律建設以保障生物技術的健康發(fā)展成為必要。為此，我國還應當逐步完善包括《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例》及《基因工程安全管理辦法》等在內的生物技術安全法規(guī)體系，為我國生物技術的健康發(fā)展提供充分的法律保障。通過以上生物產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)的建設，逐步將現(xiàn)行的生物產(chǎn)業(yè)政策法律化，最終將我國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度保障由單純的產(chǎn)業(yè)政策指導階段推向在產(chǎn)業(yè)政策指導下由法律來主導的階段，使政策與法律能夠相互補充、相互支持，都能夠在推進和保障生物產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮各自的作用。

注釋：

①科技部：《“十二五”生物技術發(fā)展規(guī)劃》。

②劉陽：《生物產(chǎn)業(yè)：中國經(jīng)濟發(fā)展新的增長點》，《學習與探索》2010年第5期。

③張謹：《生物安全及我們的對策》，《社會科學》2004年第9期。

④楊國軍、鄧心安：《生物經(jīng)濟時代下的倫理問題及其對策》，《中國科技論壇》2005年第6期。

⑤［美］理查德·W.奧利弗：《即將到來的生物科技時代》，曹國維譯，中國人民大學出版社2003年版，第206頁。

⑥［美］諾斯：《經(jīng)濟史中的結構變遷》，陳郁、羅華平譯，上海三聯(lián)出版社1995年版，第184頁。⑦尹軍祥、李瑞國：《韓國生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢分析》，《中國生物工程雜志》2010年第8期。

⑧王先林：《產(chǎn)業(yè)政策法芻論》，《中國法學》2003年第3期。

⑨⑩劉大洪、鄭文麗：《產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法規(guī)制：替代抑或融合——以網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)為例的探析》，吳弘主編：《轉變經(jīng)濟發(fā)展方式與經(jīng)濟》，立信會計出版社2010年版，第43、41頁。

?王偉奇：《法治理論中政策與法之關系分析——以社會權利的發(fā)展為背景》，《湖南文理學院學報》（社會科學版），2008年第2期。

?肖岳峰、蔣瓊：《信息產(chǎn)業(yè)法律環(huán)境研究》，電子工業(yè)出版社2010年版，第150頁。

?劉長秋：《中國生物產(chǎn)業(yè)立法研究》，《科技與經(jīng)濟》2010年第5期。

?覃麗芳：《國內外生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本狀況及經(jīng)驗借鑒》，《創(chuàng)新》2011年第2期。

?尹軍祥、李瑞國：《日本生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢分析》，《中國生物工程雜志》2010年第8期。

?徐曉勇、雷冬梅：《國際生物經(jīng)濟發(fā)展政策及對我國的啟示》，《科技進步與對策》2012年第5期。

?劉長秋：《生物經(jīng)濟發(fā)展與生命法學——兼論當代生命法學的發(fā)展機遇及中國生命法學的使命》，《政治與法律》2012年第7期。

?馮飛：《加快發(fā)展生物產(chǎn)業(yè) 建設生物產(chǎn)業(yè)強國》，《中國產(chǎn)業(yè)》2011年第2期。