辛寶海

（曲阜師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 曲阜 273165）

從近年來(lái)對(duì)城鎮(zhèn)化的論述來(lái)看，李克強(qiáng)總理已將新型城鎮(zhèn)化定位為當(dāng)前各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事業(yè)的總抓手，“協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇”，“城鎮(zhèn)化是我國(guó)最大內(nèi)需潛力之所在”。李克強(qiáng)總理更明確地提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑——把城鎮(zhèn)化潛力與改革紅利結(jié)合起來(lái)，通過改革和制度變遷推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化。新的實(shí)踐需要新的理論創(chuàng)新，如何通過深化改革有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前學(xué)界和政界的探索熱點(diǎn)，而中國(guó)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的制度變遷理論事實(shí)上已經(jīng)探討了這一問題。在新型城鎮(zhèn)化制度變遷探索的起點(diǎn)上，綜述具有同一性的中國(guó)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的制度變遷理論，必然對(duì)新型城鎮(zhèn)化的制度性變革具有指導(dǎo)意義。

從影響和決定因素上看，二元結(jié)構(gòu)成因理論可分為兩種：一是把二元結(jié)構(gòu)看成是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中由產(chǎn)業(yè)特性形成的一國(guó)宏觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的自然差異和經(jīng)濟(jì)自身內(nèi)生的產(chǎn)物，這是自然二元論。二是把二元結(jié)構(gòu)看成是產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程之外的擾動(dòng)因素，如社會(huì)制度、體制和政策的產(chǎn)物，這是制度二元論。國(guó)情論的分析背景和經(jīng)濟(jì)體制改革的分析范式引導(dǎo)學(xué)者特別關(guān)注二元結(jié)構(gòu)的中國(guó)特色，制度二元論成為主流觀點(diǎn)，這使得通過制度變遷推動(dòng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換成為中國(guó)學(xué)術(shù)界的首要選擇①。

概括來(lái)看，學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的制度變遷理論主要有三種。一是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌理論：把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不完善當(dāng)成是二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的主要障礙，突出了體制轉(zhuǎn)軌對(duì)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的決定作用。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換理論：把重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略看成是二元結(jié)構(gòu)形成的原因，突出了向市場(chǎng)選擇的比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換對(duì)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的決定作用。這兩種理論能較好地解釋中國(guó)二元結(jié)構(gòu)的形成，但對(duì)其持續(xù)存在和惡化問題缺乏說服力。另外，這兩種理論都有將制度變遷問題簡(jiǎn)單化的缺陷，理論分析和政策建議缺乏理性人假設(shè)之上的微觀基礎(chǔ)，理論支撐不足。蔡昉等人將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論引入分析框架，提出了第三種制度變遷理論——城鄉(xiāng)利益集團(tuán)博弈理論，從利益集團(tuán)利益博弈視角，認(rèn)識(shí)和理解制度變遷的過程和路徑。中國(guó)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的三種制度變遷理論，其出現(xiàn)的先后順序也反映了理論邏輯的演進(jìn)過程：從抽象到具體、從一般到特殊，從制度變遷內(nèi)容、方向到制度變遷過程分析。“思想是未來(lái)發(fā)展進(jìn)程的基礎(chǔ)”②，從經(jīng)濟(jì)理論演進(jìn)角度歸納總結(jié)這種制度變遷理論的進(jìn)展，探討存在的問題和不足，展望理論創(chuàng)新的突破口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的有序推進(jìn)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、制度變遷理論研究進(jìn)展

中國(guó)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的制度變遷理論目前取得了以下幾點(diǎn)共識(shí)，代表了理論上的進(jìn)展。

1.制度變遷內(nèi)容一致

中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)制度變遷中“制度”的定義是明確的：制度是一個(gè)綜合性的概念，一般情況下包含經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和形成城鄉(xiāng)之間居民和地域差異的具體制度安排。制度變遷包含了上述三部分的整體或部分的變革，各種制度變遷理論的差別僅僅表現(xiàn)在對(duì)整體制度各部分的關(guān)系和改革切入點(diǎn)選擇上的不同。在制度變遷內(nèi)容上，學(xué)界更多瞄準(zhǔn)了制度的第三個(gè)層次——城鄉(xiāng)隔離的各項(xiàng)具體制度安排。這些具體制度安排在阻礙城市化進(jìn)程的制度性因素中被集中提了出來(lái)。葉裕民（2001）認(rèn)為，“直接影響城市化進(jìn)程的具體制度安排主要包括：戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度、社會(huì)保障制度、行政管理制度、城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資體制、市鎮(zhèn)設(shè)置的有關(guān)法律制度”等③。其中，學(xué)界比較集中圍繞戶籍制度、社會(huì)保障制度和農(nóng)村土地制度，探討制度缺陷和設(shè)計(jì)改革方案。

2.制度變遷方向是市場(chǎng)化

改革開放之初，伴隨二元經(jīng)濟(jì)理論的引入，制度分析和結(jié)構(gòu)分析同時(shí)引入中國(guó)學(xué)術(shù)界。制度變遷和二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的關(guān)系研究，順理成章地成為兩種分析方法結(jié)合的產(chǎn)物。由于對(duì)制度構(gòu)成中經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)系認(rèn)識(shí)不同，中國(guó)學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了兩種制度變遷理論：經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌理論和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換理論。盡管這兩種制度變遷理論存在巨大差異，但是在確立市場(chǎng)化的制度變遷方向上是一致的。

從邏輯上看，將體制轉(zhuǎn)軌與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換聯(lián)系起來(lái)的必要性在于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的主要障礙，而體制轉(zhuǎn)軌是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的必要條件和前提條件。當(dāng)然，體制轉(zhuǎn)軌只是二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的必要條件，而不是充分條件，曹陽(yáng)（1997）對(duì)此有清醒的認(rèn)識(shí)，“經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換不可能同步完成，前者可能快于后者”④。這一點(diǎn)常被中國(guó)的體制轉(zhuǎn)軌論者忽視。林毅夫、蔡昉、李周（1994）關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換理論的獨(dú)特之處在于，明確把經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略作為決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效的決定性外生變量，而把宏觀政策環(huán)境、資源配置制度和微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制的三位一體當(dāng)作經(jīng)濟(jì)體制。林毅夫等人認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略決定經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)體制是發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)生產(chǎn)物⑤。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，宏觀政策環(huán)境、資源配置制度和微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制也隨之發(fā)生變化，從而確立了“經(jīng)濟(jì)改革的核心是戰(zhàn)略轉(zhuǎn)軌”的分析框架和政策建議，表現(xiàn)出與體制轉(zhuǎn)軌理論的不同。

雖然在經(jīng)濟(jì)改革核心和經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效決定因素的表述上，林毅夫等人與體制轉(zhuǎn)軌論者不同，但二者在經(jīng)濟(jì)改革的市場(chǎng)化方向和具體政策上仍完全相同，“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)的經(jīng)濟(jì)改革的核心，就是國(guó)內(nèi)產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)的開放，一系列價(jià)格形成機(jī)制的市場(chǎng)化和貿(mào)易的自由化”⑥。更進(jìn)一步地，從比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)條件上看，林毅夫等人的觀點(diǎn)更是與體制轉(zhuǎn)軌論者相同，不再?gòu)?qiáng)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的決定作用，而是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的重要性：“實(shí)行比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略，就意味著通過市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)的開放，由相對(duì)價(jià)格向國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者顯示出該國(guó)生產(chǎn)要素的相對(duì)稀缺性，并通過這些相對(duì)價(jià)格引導(dǎo)出能夠充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，取得較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。因此，推行比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于形成能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的宏觀政策條件?！雹?/p>

3.制度變遷進(jìn)程是城鄉(xiāng)居民利益博弈的結(jié)果

改革開放以來(lái)，學(xué)術(shù)界在推動(dòng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的制度變遷方向和內(nèi)容上達(dá)成了共識(shí)，但是這種共識(shí)并沒有帶來(lái)制度變遷的迅速實(shí)現(xiàn)，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換進(jìn)程也是步履蹣跚。為克服理論和現(xiàn)實(shí)的差距，學(xué)術(shù)界只有放下制度變遷和二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換關(guān)系的宏觀理論探討，轉(zhuǎn)而分析制度變遷過程，探尋制度變遷受阻的原因。城鄉(xiāng)利益集團(tuán)博弈理論承擔(dān)起這一任務(wù)，從利益集團(tuán)博弈視角解釋制度變遷受阻的原因。該理論把二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的制度變遷看成是城鄉(xiāng)利益的調(diào)整過程，使用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論框架展開分析。城鄉(xiāng)利益博弈主體主要有三個(gè)：按戶籍劃分的城市居民、鄉(xiāng)村居民和政府，政府是利益博弈的仲裁人和裁判，是“利益中性”者。政府對(duì)利益分配的原則是根據(jù)雙方力量對(duì)比確定分割比例。利益集團(tuán)博弈手段和渠道的差異使得城鄉(xiāng)利益集團(tuán)力量懸殊，作為利益仲裁人的政府必然不斷出臺(tái)城市偏斜政策，“作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的一種政治安全保障”⑧。

由于城鄉(xiāng)利益集團(tuán)博弈能力懸殊，博弈均衡的結(jié)果必然是農(nóng)民、農(nóng)村的利益不斷受到擠壓而日趨惡化，“往往只能得出悲觀的結(jié)論”，但這不能解釋周期性的利農(nóng)和惠農(nóng)政策的出臺(tái)。從利益博弈視角解釋城市偏斜政策的形成是有說服力的，但對(duì)于城鄉(xiāng)利益分配格局的演化缺乏足夠的解釋力。對(duì)于城鄉(xiāng)利益博弈均衡路徑與現(xiàn)實(shí)的偏離，蔡昉給出的解釋是農(nóng)民消極博弈行為的制衡作用。他認(rèn)為，農(nóng)民可以通過“退出”機(jī)制即“用腳投票”，反抗對(duì)自身利益的過度剝奪。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)民的“退出”行為表現(xiàn)為“在生產(chǎn)隊(duì)集體勞動(dòng)中‘出工不出力’等偷懶現(xiàn)象”，通過降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，減少自身和城市居民糧食供應(yīng)，形成對(duì)政府的壓力，保證農(nóng)民利益不會(huì)下降過多；在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，農(nóng)民的“退出”行為表現(xiàn)為“農(nóng)村勞動(dòng)力向城市部門的轉(zhuǎn)移”，通過大規(guī)模退出不再能夠帶來(lái)收入增長(zhǎng)源泉的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部門，推動(dòng)政府政策調(diào)整⑨。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度變遷的臨界點(diǎn)在哪里？蔡昉指出，“當(dāng)城鄉(xiāng)收入差距回復(fù)到改革之初的水平時(shí)，制度變革的條件將成熟，導(dǎo)致戶籍制度及其相關(guān)政策的改革。”⑩但這種以城鄉(xiāng)收入差距作為制度變遷臨界點(diǎn)的觀點(diǎn)改變了利益博弈的分析框架，也不能解釋20世紀(jì)80年代后期就開始的城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大問題和二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的強(qiáng)化等問題。再有，按照制度變遷臨界點(diǎn)的邏輯，這種制度變遷類型必然是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制制度變遷。這樣，蔡昉實(shí)際上把二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的責(zé)任完全交給政府，把政府推行的制度變遷看成是二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的充分條件，改變了市場(chǎng)化的制度變遷方向，帶來(lái)了理論邏輯和政策設(shè)計(jì)中的沖突。

二、制度變遷理論存在的問題

1.理性人的適用范圍不夠完全

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論中，理性人假設(shè)是全覆蓋的——經(jīng)濟(jì)行為主體、政治行為主體無(wú)一例外，但中國(guó)學(xué)術(shù)界在理性人適用范圍上還有所保留。理性人假設(shè)含義主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：利己和理性，很多學(xué)者對(duì)于這兩層含義，針對(duì)不同的行為主體進(jìn)行了重新組合和選擇。首先，政府部門包括政府官員個(gè)人是被排除在利己主義之外的。盡管個(gè)別學(xué)者如樊綱并不贊同這種觀點(diǎn)，“現(xiàn)實(shí)當(dāng)中任何政府都有自己特殊的利益在里面，包括要當(dāng)選、要長(zhǎng)期執(zhí)政，更私人化的話，要加上自己的親戚朋友和個(gè)人利益在里面”?，孫立平也將政府部門列為有可能導(dǎo)致中國(guó)陷入轉(zhuǎn)型陷阱的既得利益集團(tuán)。但在城鄉(xiāng)制度變遷理論中，主流的觀點(diǎn)是將政府排除在利己主義之外。蔡昉（2003）指出，“在政策形成的政治市場(chǎng)上，政府也是一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)理性的當(dāng)事人，按照最小化政治成本、最大化政治收益的原則行事。也就是說，政府是否出臺(tái)一項(xiàng)新政策，或者是否取消一項(xiàng)舊政策，取決于這一政策變化帶來(lái)的支持率的提高（政治收益）與反對(duì)率的提高（政治成本）之差（政治凈收益）”?。他在政府的目標(biāo)函數(shù)中只保留了“政治利益”一項(xiàng)，從而將政府塑造成為一個(gè)城鄉(xiāng)利益分配的主體，政府沒有直接的利害關(guān)系，完全排除了政府機(jī)構(gòu)和官員的個(gè)人利益。姚洋也用“中性政府”——不是為了自己的利益工作，而是為了全民的利益工作的政府來(lái)解釋中國(guó)改革為什么能夠成功。其次，農(nóng)民是非理性的。雖然西奧多·舒爾茨早已批判了否定小農(nóng)理性的觀點(diǎn)，但是，學(xué)術(shù)界在理論上并沒有認(rèn)可中國(guó)農(nóng)民具有理性能力。例如：農(nóng)民不能獲取土地的所有權(quán)，原因是擔(dān)心農(nóng)民可能因不珍惜土地而賣掉土地，成為無(wú)地農(nóng)民，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩；不允許城里人到農(nóng)村買房、建房，原因是擔(dān)心農(nóng)民賣房后居無(wú)定所；支持地方政府強(qiáng)力推動(dòng)農(nóng)民上樓運(yùn)動(dòng)，為的是改變農(nóng)民落后的生活方式；等等。農(nóng)民非理性、替民做主的邏輯是制度變遷理論一個(gè)嚴(yán)重的疏漏。最后，政府理性高于個(gè)人理性。在城鄉(xiāng)一體化理論探討和政策設(shè)計(jì)中，無(wú)論是改革開放早期的農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)，還是近年來(lái)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)等，主流的觀點(diǎn)都把政府的財(cái)政傾斜和政策扶持看成是首要的、最有保障的成功手段，把政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷當(dāng)成城鄉(xiāng)一體化制度變遷的唯一形式，把政府看成是制度變遷的唯一主體，而市民和農(nóng)民，特別是農(nóng)民被完全排除在制度變遷的主體之外。盡管哈耶克“致命的自負(fù)”理論在中國(guó)廣泛傳播，但在城鄉(xiāng)一體化的制度變遷中，學(xué)界忘記了哈耶克的警告，無(wú)視政府理性的有限性，無(wú)視政府干預(yù)過程中既得利益集團(tuán)尋租行為帶來(lái)的低效和浪費(fèi)。這是計(jì)劃思維的延續(xù)，是理論“致命的自負(fù)”，其根源就在于理性人適用的不完全。

2.制度變遷成本支付問題研究簡(jiǎn)單粗糙

在制度變遷理論研究中，大部分學(xué)者對(duì)于制度變遷的必要性具有共識(shí)，主要圍繞兩點(diǎn)展開，一是提高資源利用效率的效率依據(jù)，二是推動(dòng)城鄉(xiāng)平等的公平訴求。但是，這些都是制度變遷“后”的結(jié)果，是只有支付了制度變遷成本后才能實(shí)現(xiàn)的潛在收益。這種顛倒因果的論證忽視了最重要的問題，就是制度變遷成本支付問題。

更為嚴(yán)重的是學(xué)界缺乏如何支付這種制度變遷成本的深入研究。截至目前，學(xué)界提出了兩種方案：一是完全由政府買單，即公共財(cái)政的陽(yáng)光更多地照耀到農(nóng)村；二是用農(nóng)村土地增值收益來(lái)支付，即以土地?fù)Q保障或雙置換（即農(nóng)民住宅置換安居房，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障）。從理論和實(shí)踐上看，兩種方案都不盡如人意。首先，當(dāng)真實(shí)城市化率低于50%時(shí)，讓人口占少數(shù)的城里人養(yǎng)活占多數(shù)的農(nóng)村人，是養(yǎng)不起的。其次，即使城里人養(yǎng)得起農(nóng)村人，而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的巨大改變也是不能實(shí)現(xiàn)的。最后，在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的過程中，用土地增值收益支付城市化成本，比單純仰仗財(cái)政支持的方案更具可行性。但是，在各地的實(shí)踐中，圍繞土地?fù)Q保障產(chǎn)生了大量矛盾和糾紛，進(jìn)展并不順利。這表現(xiàn)在，一是土地?fù)Q得的保障失效。早期失地農(nóng)民換來(lái)城鎮(zhèn)集體企業(yè)和小型國(guó)有企業(yè)的就業(yè)和保障機(jī)會(huì)，這種保障并不是真正意義上的社會(huì)保障，而是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)辦社會(huì)的企業(yè)保障。隨著這類企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中大量破產(chǎn)倒閉，這種企業(yè)保障也就消失了，導(dǎo)致了“三無(wú)農(nóng)民”（“種地?zé)o田，就業(yè)無(wú)崗，低保無(wú)份”）的產(chǎn)生，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。二是交換過程糾紛。這就表現(xiàn)為許多地方政府在GDP崇拜和土地財(cái)政推動(dòng)下，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)買強(qiáng)賣，對(duì)土地強(qiáng)制拆遷，土地增值收益一味向城市傾斜，靠犧牲農(nóng)民利益求發(fā)展。這是一種潛藏風(fēng)險(xiǎn)的、不可持續(xù)的發(fā)展。三是土地?fù)Q保障只在城郊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行，偏遠(yuǎn)地方農(nóng)民期待交換卻沒有機(jī)會(huì)，使得土地?fù)Q保障并不具有全國(guó)范圍的廣泛性。

李克強(qiáng)總理提出新型城鎮(zhèn)化后，把“人的城鎮(zhèn)化”的重點(diǎn)放到了農(nóng)民工市民化問題上，使得農(nóng)民工市民化這種制度變遷成本主要包含農(nóng)民工生活方式城市化。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》課題報(bào)告指出，一個(gè)農(nóng)民工市民化的成本為8萬(wàn)元。這表明新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的漸進(jìn)性和順序性，要避免運(yùn)動(dòng)式的一窩蜂和行政強(qiáng)制推動(dòng)。

3.利益博弈機(jī)制研究缺乏系統(tǒng)性

把制度變遷看成是城鄉(xiāng)居民利益博弈之后，關(guān)鍵的問題是要找到利益博弈有效實(shí)現(xiàn)機(jī)制，即建立民主化、科學(xué)化、制度化的公共選擇程序。這種博弈機(jī)制起碼具有以下四個(gè)方面的特征：其一，利益表達(dá)機(jī)會(huì)平等。其二，利益博弈能力均衡。其三，利益實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等。其四，有效的政府平衡作用。

當(dāng)前學(xué)界在城鄉(xiāng)利益博弈實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面的探索還比較零散，缺乏系統(tǒng)性的研究。這表現(xiàn)在：其一，很多人都在呼吁救濟(jì)和反哺農(nóng)村，財(cái)政支出和利益分配向農(nóng)民和農(nóng)村傾斜，卻忽視了從制度上為農(nóng)民、農(nóng)村爭(zhēng)取平等的利益表達(dá)機(jī)會(huì)。最典型的情況表現(xiàn)在：不是從《憲法》規(guī)定出發(fā)，為農(nóng)村集體所有土地爭(zhēng)取與國(guó)有土地平等的土地產(chǎn)權(quán)，而是先驗(yàn)地接受“集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)相比卻有著實(shí)質(zhì)性的差別。在國(guó)有土地面前，集體土地必然地表現(xiàn)出‘小’的特點(diǎn)”?。其二，學(xué)界對(duì)于城鄉(xiāng)利益集團(tuán)博弈能力的形成和建設(shè)缺乏清晰的方案。利益博弈展現(xiàn)了集體利益的沖突和協(xié)調(diào)過程，理性個(gè)體必然存在“搭便車”等機(jī)會(huì)主義行為，如何組織和實(shí)施有效的集體行動(dòng)成為利益博弈有效實(shí)現(xiàn)的條件。利益集團(tuán)集體行動(dòng)能力的強(qiáng)弱固然由其內(nèi)在的特點(diǎn)決定，符合奧爾森集體行動(dòng)的邏輯，但利益集團(tuán)的集體行動(dòng)能力有一個(gè)培養(yǎng)和建設(shè)問題。學(xué)界有大量關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、基層民主建設(shè)的研究，但從來(lái)沒有人把這種組織與制度建設(shè)和利益集團(tuán)博弈能力建設(shè)問題聯(lián)系起來(lái)，有時(shí)還刻意淡化二者的相關(guān)性。比如，有學(xué)者在借鑒日本農(nóng)協(xié)的經(jīng)驗(yàn)建立中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的建議中，明確提出不能將中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織建成類似日本農(nóng)協(xié)的“政治壓力集團(tuán)”，“我國(guó)不是多黨政治，不需要像多黨體制下那樣維護(hù)農(nóng)民利益的壓力集團(tuán)。黨和政府一直致力于保護(hù)農(nóng)民利益，農(nóng)民的意愿可以通過其他民主渠道表達(dá)”?。這種落后的觀念顯然不利于城鄉(xiāng)良性利益博弈的開展。道理非常簡(jiǎn)單，“如果農(nóng)民利益表達(dá)不暢，不能有效、全面地參與政治而利益受損，就有可能積聚起強(qiáng)烈的不滿情緒，引發(fā)大量非制度化、非程序化的政治參與，就會(huì)直接影響我國(guó)農(nóng)村政治社會(huì)的穩(wěn)定。”?其三，學(xué)界缺乏對(duì)于博弈舞臺(tái)建設(shè)和選擇的探討。博弈舞臺(tái)是與博弈手段相連并由博弈手段決定的。蔡昉（2001）探討了城鄉(xiāng)居民不同的博弈手段：城市居民利用選舉（vote）和抱怨（voice）表達(dá)利益，農(nóng)村居民只能通過“退出”機(jī)制即“用腳投票”，反抗對(duì)于自身利益的過度剝奪。由此，蔡昉認(rèn)為城市居民的博弈手段是積極的，而農(nóng)村居民的博弈手段是消極的。但是，這種區(qū)分和認(rèn)定并不準(zhǔn)確，因?yàn)樯鲜霾┺氖侄尾⒎菫槿我患瘓F(tuán)獨(dú)有：農(nóng)村居民也有選舉和抱怨的機(jī)會(huì)，在政府政策制定和新聞媒體營(yíng)造的輿論氛圍中，“三農(nóng)”問題也得到了眾多的關(guān)注和同情；城市居民也可以采取消極的退出行為——逃離北（京）上（海）廣（州）。但是，從利益博弈的角度看，消極退出意味著放棄了既定利益格局中潛在的利益，嚴(yán)格看不應(yīng)算是博弈手段。這種近乎自殺的退出行為，即使有了效果，獲得了利益份額，受益者也不是最初的退出者，而是搭便車的機(jī)會(huì)主義者，這對(duì)于理性人來(lái)講不是最優(yōu)策略。從集體行動(dòng)的邏輯看，也很難形成有規(guī)模和影響力的集體行動(dòng)，也就不會(huì)成為有效的集體博弈手段。當(dāng)然，這種退出行為有效的前提是退不出去——沒有退路的時(shí)候，任何社會(huì)的弱勢(shì)群體都因可能被剝奪到一無(wú)所有的程度，通過違法和暴力手段推翻現(xiàn)存制度和秩序——這種真正自殺性質(zhì)的退出行為才會(huì)發(fā)生。作為社會(huì)主義國(guó)家，我們要為弱勢(shì)群體提供合法追求利益的渠道和方式，給予弱勢(shì)群體以合理有效的利益博弈舞臺(tái)。作為合適的利益集團(tuán)博弈手段都應(yīng)該是積極的，而選舉和抱怨對(duì)應(yīng)著兩個(gè)博弈舞臺(tái)：國(guó)家機(jī)關(guān)的公共選擇機(jī)制和社會(huì)輿論氛圍?。在中國(guó)城鄉(xiāng)博弈舞臺(tái)建設(shè)問題上，學(xué)界下一步探討的重點(diǎn)應(yīng)集中于以下三個(gè)方面：一是如何避免博弈雙方特別是弱勢(shì)群體被逼采取消極退出手段；二是如何建設(shè)和完善兩個(gè)博弈舞臺(tái)，使之成為利益博弈的優(yōu)先選擇；三是如何選擇和協(xié)調(diào)兩個(gè)博弈舞臺(tái)的關(guān)系。其四，學(xué)界對(duì)于中央政府平衡作用的探討還很模糊。劉恩東（2012）認(rèn)為，“關(guān)于利益集團(tuán)沖突與協(xié)調(diào)過程中政府角色的界定低估了政府在現(xiàn)代社會(huì)中的重要作用”?。

三、制度變遷理論展望

截至2011年，中國(guó)的城市化率達(dá)到51.27%。但中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民表示，扣除沒有真正融入城市化的人口，實(shí)質(zhì)的城市化率只有36%，1.6億多農(nóng)民工不能市民化，仍然處于半城市化狀態(tài)，沒有完整地享受城市居民應(yīng)有的國(guó)民教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、低保、住房保障等?。由此看來(lái)，新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)依然艱巨。

新型城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力在于繼續(xù)深化改革，制度變遷理論的深化和完善依然具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。綜合前述對(duì)于制度變遷理論進(jìn)展和存在問題的分析，結(jié)合中國(guó)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的進(jìn)程和實(shí)際，下一步推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的制度變遷理論還必須在以下幾個(gè)方面有所突破。

第一，宏觀上要堅(jiān)持制度變遷理論的整體分析框架，堅(jiān)持利益博弈的分析方法，在城鄉(xiāng)居民利益博弈手段、博弈舞臺(tái)建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)換方面進(jìn)行理論探討和政策設(shè)計(jì)。

第二，制度變遷理論研究的重點(diǎn)是如何處理理論的一般性和特殊性的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)西方理論與中國(guó)實(shí)際的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建起具有中國(guó)特色的制度變遷理論。作為中國(guó)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中制度變遷理論的來(lái)源——新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，產(chǎn)生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較完善的國(guó)家，其政府與市場(chǎng)邊界比較清晰，相關(guān)利益主體的博弈手段相對(duì)完善、對(duì)稱，利益集團(tuán)具有公開和正式的博弈舞臺(tái)，博弈競(jìng)爭(zhēng)比較公平。這和我們處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)情有著巨大的不同，決定了我們不能完全照抄照搬西方理論，要求中國(guó)的制度變遷理論必須結(jié)合中國(guó)國(guó)情進(jìn)行中國(guó)化改造。另一方面，利益集團(tuán)博弈均衡決定制度變遷的進(jìn)程和路徑，這對(duì)于中外制度變遷都是適用的。這就要求我們?cè)诔浞挚紤]我國(guó)國(guó)情和特殊性的同時(shí)，也要借鑒理論的一般性；在掌握特殊性的基礎(chǔ)上，也要順應(yīng)理論一般性的要求，按照理論邏輯分析研究制度變遷過程、設(shè)計(jì)制度變遷方案。如何處理制度變遷理論的一般性和特殊性的關(guān)系，是學(xué)界面臨的一個(gè)重大的問題。一條可行的研究思路是進(jìn)行實(shí)證研究，對(duì)比檢驗(yàn)西方理論在中國(guó)的適用性，從而達(dá)到理論和實(shí)踐的統(tǒng)一。

第三，從研究視角上看，制度變遷理論研究要突破學(xué)科界限，進(jìn)行跨學(xué)科的綜合研究。盡管“三農(nóng)”問題早已成為學(xué)界和政界的熱點(diǎn)問題，但實(shí)際轉(zhuǎn)換任務(wù)并不順利。其中一個(gè)重要的原因是研究視角和解決方案的褊狹。比如政治學(xué)研究強(qiáng)調(diào)社區(qū)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，社會(huì)學(xué)研究強(qiáng)調(diào)文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等。如何實(shí)現(xiàn)研究視角的交叉融合必將成為新型城鎮(zhèn)化制度變遷理論的研究熱點(diǎn)。比如在理性人假設(shè)的適用范圍問題上，哲學(xué)和社會(huì)學(xué)可以與經(jīng)濟(jì)學(xué)相互借鑒、影響，形成理論共識(shí)。另一方面，二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的復(fù)雜性也要求多學(xué)科的交叉研究。

第四，微觀上要圍繞有利于市場(chǎng)化原則確定制度變遷方向和路徑。對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的制度變遷的內(nèi)容，學(xué)界和政界已經(jīng)進(jìn)行了很多探索和實(shí)驗(yàn)，從改革開放初期開始到目前沒有改變的戶籍制度、社保制度改革到后來(lái)的社區(qū)建設(shè)和轉(zhuǎn)變政府職能等。政府則在財(cái)政向“三農(nóng)”傾斜方面大步前進(jìn)，幫助農(nóng)村修路、建房，補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。這些方案在爭(zhēng)取利益向農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)傾斜方面是一致的，各自選擇也有自圓其說的邏輯和依據(jù)。但是，這些選擇更多是各自為戰(zhàn)，不僅形不成有效的政策合力，有些還會(huì)產(chǎn)生政策之間的沖突和內(nèi)耗。究其原因，是市場(chǎng)化改革方向不堅(jiān)定的結(jié)果。改革目標(biāo)和方向模糊，必然會(huì)出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的短視方案和低水平重復(fù)建設(shè)方案的“推陳出新”。李克強(qiáng)總理就明確表示，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要更多發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，社會(huì)領(lǐng)域要更好地利用社會(huì)的力量，包括社會(huì)組織的力量，把應(yīng)該由市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用的交給市場(chǎng)和社會(huì)。

第五，從改革策略上，必須選擇可行的漸進(jìn)方案。制度變遷必然受到既得利益集團(tuán)的反對(duì)，如何推進(jìn)改革也是要有策略的。要防止既得利益集團(tuán)反對(duì)，就要在一定程度上對(duì)于強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)進(jìn)行補(bǔ)償，用“贖買”方式保證改革實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。因此，放棄理想化的最優(yōu)方案，充分考慮各方利益妥協(xié)和兼容的次優(yōu)方案，既是改革方案設(shè)計(jì)的原則，更是改革方案可行的重要保證。為了最大程度減輕改革阻力，李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)，要善于在利益增量上做文章，在利益預(yù)期上作調(diào)整，同時(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)存量利益的優(yōu)化，調(diào)整改變預(yù)期利益，更加注重權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，使所有人都能通過自己的努力獲得應(yīng)有利益。

注釋：

①劉強(qiáng)、辛寶海：《中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成的理論述評(píng)》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2008年第9期。

②［美］杰拉爾德·邁耶、約瑟夫·斯蒂格利茨：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿：未來(lái)展望》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第1頁(yè)。

③葉裕民：《中國(guó)城市化的制度障礙與制度創(chuàng)新》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第9期。

④曹陽(yáng)：《中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移：基于體制變遷的分析》，華中師范大學(xué)出版社1997年版，第234頁(yè)。

⑤⑥⑦林毅夫、蔡昉、李周：《中國(guó)的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社1994年版，第46、87、111頁(yè)。

⑧蔡昉、都陽(yáng)、王美艷：《戶籍制度與勞動(dòng)力市場(chǎng)保護(hù)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第12期。

⑨⑩?蔡昉：《城鄉(xiāng)收入差距與制度變革的臨界點(diǎn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第5期。

?樊綱：《還要多少年才能抵達(dá)河對(duì)岸》，《南方周末》2008年8月28日。

?楚道文：《制度重構(gòu)：從“小產(chǎn)權(quán)房”到公租房的跨越》，《齊魯學(xué)刊》2012年第4期。

?徐祥臨：《日本農(nóng)協(xié)的主要經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)建立農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的啟示》，《經(jīng)濟(jì)研究》1995年第11期。

?魏洪秀：《農(nóng)民利益表達(dá)與農(nóng)村政治發(fā)展》，《齊魯學(xué)刊》2012年第3期。

?劉少華、夏悅瑤：《新型城鎮(zhèn)化背景下低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之路》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期。

?劉恩東：《多元主義視野中利益集團(tuán)與政府的關(guān)系》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期。

?于榮海、楊偉民：《中國(guó)實(shí)質(zhì)城市化率只有36%，應(yīng)實(shí)行上大壓小》，http：／／finance.ifeng.com／news／macro／20120808／6888461.shtml。