劉建基，陳 健

（山東省水利廳財(cái)務(wù)處，山東 濟(jì)南 250013）

目前，水資源供需矛盾突出是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，水資源短缺是山東的基本省情，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在，尤其是農(nóng)業(yè)灌溉水利用率低。實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，掀起一場農(nóng)業(yè)灌溉革命勢在必行。

1 基本情況

新中國成立60多年來，山東省共發(fā)展井灌區(qū)、引河灌區(qū)、引庫灌區(qū)、引黃灌區(qū)面積480多萬公頃，其中節(jié)水灌溉面積333.33萬hm2，為全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供了較為可靠的水利支撐。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和農(nóng)村人口增長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水矛盾日益顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)用水管理粗放、大水漫灌、供水無計(jì)量設(shè)施等不同程度存在。2008年，山東省抓住國家實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革暨末級(jí)渠系節(jié)水改造試點(diǎn)的契機(jī)，將其作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)用水效率、保障糧食生產(chǎn)安全的重大舉措和根本途徑。通過公開競標(biāo)，選擇了引黃（庫）自流灌區(qū)、泵站提水灌區(qū)、機(jī)井提水灌區(qū)3種灌溉模式作為項(xiàng)目區(qū)，具有較強(qiáng)的代表性。2008年度、2010年度、2011年度，山東省被確定為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革暨末級(jí)渠系節(jié)水改造項(xiàng)目的分別有禹城市、龍口市、陽信縣、茌平縣、商河縣、嘉祥縣。其中3個(gè)年度連續(xù)實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目的是禹城市；2個(gè)年度連續(xù)實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目的是商河縣、陽信縣；龍口市、茌平縣、嘉祥縣只實(shí)施了1個(gè)年度的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目。2008年以來，試點(diǎn)（示范）項(xiàng)目區(qū)完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革總投資6311.6萬元，改善灌溉面積1.79萬hm2，新建末級(jí)渠系207.6km，改造末級(jí)渠系230.7km，新建小型水源工程238處，項(xiàng)目受益人口14.5萬人，規(guī)范化建設(shè)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)40個(gè)，推行農(nóng)業(yè)用水計(jì)量收費(fèi)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水終端水價(jià)制度。

項(xiàng)目區(qū)以建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)用水終端水價(jià)制度，解決支渠出口到田間地頭農(nóng)業(yè)水價(jià)管理缺位現(xiàn)象，形成農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)良性機(jī)制，確定農(nóng)業(yè)用水終端水價(jià)為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革為目標(biāo)，以小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)為依托，完成的主要任務(wù)及建設(shè)內(nèi)容：一是建立一套適合灌區(qū)“工程、水價(jià)、管理三位一體”的先進(jìn)實(shí)用農(nóng)田末級(jí)渠系灌溉管理模式；二是加強(qiáng)灌區(qū)節(jié)水改造，配備完善的計(jì)量設(shè)施，建設(shè)完好的水利工程設(shè)施；三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水終端水價(jià)改革和農(nóng)業(yè)用水計(jì)量收費(fèi)，規(guī)范灌區(qū)水價(jià)；四是推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水管理體制改革，促進(jìn)農(nóng)民用水自治。

目前，試點(diǎn)（示范）項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)得到了推廣，山東省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革全面鋪開，“三位一體”的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革被列為全省小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2 項(xiàng)目組織管理

2.1 項(xiàng)目前期工作

為切實(shí)做好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)（示范）項(xiàng)目選點(diǎn)工作，采取公開競標(biāo)、專家評(píng)議方式，按照縣域內(nèi)耕地面積主要覆蓋大中型灌區(qū)、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)較規(guī)范、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革具備一定基礎(chǔ)等原則篩選確定農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目試點(diǎn)（示范）縣。項(xiàng)目縣按要求組織編制《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)（示范）項(xiàng)目實(shí)施方案》，報(bào)經(jīng)財(cái)政部、水利部合規(guī)性審查后由省水利廳、財(cái)政廳聯(lián)合批復(fù)。2008年度，下達(dá)項(xiàng)目區(qū)投資計(jì)劃4500萬元，其中：中央投資2250萬元、省級(jí)投資1125萬元、市縣及群眾自籌投資1125萬元；2010年度，下達(dá)項(xiàng)目區(qū)中央投資計(jì)劃600萬元；2011年度，下達(dá)項(xiàng)目區(qū)中央投資計(jì)劃1200萬元。

2.2 資金完成情況及資金管理

2008年以來，項(xiàng)目區(qū)完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)（示范）項(xiàng)目投資6311.6萬元，其中：中央資金4050萬元、省級(jí)資金1126萬元、市縣資金820萬元、農(nóng)民投勞折資315.6萬元。為確保資金使用安全、發(fā)揮最大效益，狠抓“四個(gè)嚴(yán)格”。一是嚴(yán)格施工合同管理，及時(shí)支付項(xiàng)目資金，保證工程正常有序?qū)嵤?。二是?yán)格財(cái)政報(bào)賬制管理，資金支付采取封閉式運(yùn)行，由財(cái)政部門直付到施工單位。三是嚴(yán)格項(xiàng)目基建管理程序，明確監(jiān)理、項(xiàng)目法人、施工在項(xiàng)目資金管理中的權(quán)利和責(zé)任，按照基建程序施工管理。四是嚴(yán)格審計(jì)監(jiān)督，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門全過程參與監(jiān)督；項(xiàng)目資金使用實(shí)行公示制，對(duì)項(xiàng)目資金使用、農(nóng)民投工折資情況等在項(xiàng)目區(qū)公示，推動(dòng)項(xiàng)目資金使用管理透明、監(jiān)督體系完善。

3 項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及完成情況

2008年以來，按照“系統(tǒng)化規(guī)劃、規(guī)?；七M(jìn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、新技術(shù)支撐、用水戶參與”的總體思路，精心組織，工作開展突出“早”、責(zé)任落實(shí)堅(jiān)持“明”、規(guī)劃建設(shè)堅(jiān)持 “高”、施工管理堅(jiān)持“嚴(yán)”、技術(shù)支撐堅(jiān)持“新”，確保項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)、順利實(shí)施。在項(xiàng)目區(qū)自流灌區(qū)、泵站提水灌區(qū)、機(jī)井提水灌區(qū)實(shí)施節(jié)水工程建設(shè)，配備完善計(jì)量設(shè)施，組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，測算確定農(nóng)業(yè)用水終端水價(jià)，推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。項(xiàng)目區(qū)堅(jiān)持“兩改一提高”，積極推進(jìn)“三改一創(chuàng)新”，重點(diǎn)抓好以下環(huán)節(jié)：

3.1 以渠系改造為基礎(chǔ)，建設(shè)精品工程

工程改造是實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水、計(jì)量用水、保障水價(jià)改革順利實(shí)施的重要前提和基礎(chǔ)。對(duì)此，從“高、嚴(yán)、多”3個(gè)方面入手，著力搞好末級(jí)渠系工程配套建設(shè)。

“高”就是工程建設(shè)高點(diǎn)定位。以創(chuàng)建“節(jié)水生態(tài)型”現(xiàn)代灌區(qū)為目標(biāo)，按照 “30年不落后、50年仍能用”的要求，堅(jiān)持“管理信息化、灌溉計(jì)量化、耕作精細(xì)化、用水商品化”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目區(qū)灌溉渠系全部進(jìn)行襯砌改造，支渠襯砌采用預(yù)制板，斗農(nóng)渠襯砌采用U型槽，全面配套田間工程，完善渠系功能。

“嚴(yán)”就是工程質(zhì)量嚴(yán)格管理。認(rèn)真落實(shí) “五制管理”，建立了“項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制、群眾監(jiān)督制”的質(zhì)量保證體系，工程達(dá)到優(yōu)良標(biāo)準(zhǔn)。

“多”就是加大資金投入。積極爭取財(cái)政支持，認(rèn)真落實(shí)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先干后補(bǔ)”和“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”原則，對(duì)小型土方工程組織引導(dǎo)項(xiàng)目區(qū)群眾投工投勞。

3.2 以先進(jìn)科技為支撐，提高灌溉效益

把先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)應(yīng)用到工程建設(shè)中是提高節(jié)水灌溉效益的關(guān)鍵。項(xiàng)目區(qū)廣泛采用自動(dòng)化測量水系統(tǒng)、土壤墑情自動(dòng)監(jiān)測系統(tǒng)、射頻卡智能灌溉系統(tǒng)、變頻器恒壓供水系統(tǒng)、全隱蔽組合式給水栓等多項(xiàng)節(jié)水灌溉新技術(shù)、新工藝。中科院、農(nóng)科院在禹城設(shè)有山東省唯一的試驗(yàn)站，研發(fā)了灌溉明渠遠(yuǎn)程計(jì)量和灌溉管理決策支持系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了供水計(jì)量化、灌溉科學(xué)化。為使工程實(shí)用方便，多次征求專家和群眾意見，改進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，積極推廣實(shí)用技術(shù)。田間出水口采用PE管材，強(qiáng)度高、耐老化，止水采用錐形木塞，方便靈活、止水效果好；閘門、閘槽制作采用槽鋼和混凝土復(fù)合結(jié)構(gòu)，具有防盜、止水雙重功能；進(jìn)地涵和出水口結(jié)合農(nóng)戶地界留設(shè)，按照倒虹吸原理，降低穿涵高程，便于農(nóng)機(jī)作業(yè)和統(tǒng)一灌溉。

3.3 以協(xié)會(huì)管理為核心，實(shí)現(xiàn)用水自治

完善農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，實(shí)行自我服務(wù)、民主管理，是解決末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)和管理主體缺位的最佳途徑。以實(shí)施項(xiàng)目區(qū)用水民主管理為目標(biāo)，大力推行農(nóng)民用水協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)。

一是堅(jiān)持“自覺自愿、民主選舉、自我管理”原則?？h水行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過會(huì)議、標(biāo)語和廣播等形式廣泛宣傳，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)參與的主動(dòng)性和積極性，堅(jiān)持“入會(huì)自愿，退會(huì)自由”；尊重村民的民主選舉權(quán)，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)一律民主選舉產(chǎn)生，民政部門注冊(cè)，并設(shè)立辦公場所，配備齊全的辦公設(shè)施，可獨(dú)立進(jìn)行人員培訓(xùn)、辦公及協(xié)會(huì)管理，實(shí)行自我管理、自我監(jiān)督、自我完善，會(huì)員權(quán)利義務(wù)對(duì)等。

二是實(shí)行工程、財(cái)務(wù)、供水機(jī)手“三個(gè)統(tǒng)一”。將水利設(shè)施所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)劃歸農(nóng)民用水協(xié)會(huì)所有，辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，協(xié)會(huì)為法人實(shí)體，明晰了水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬；供水機(jī)手由通過嚴(yán)格選拔、群眾信任、熟悉業(yè)務(wù)、熱心服務(wù)的會(huì)員擔(dān)任，并給予一定報(bào)酬，協(xié)會(huì)實(shí)行微利經(jīng)營、獨(dú)立核算、民主理財(cái)、賬目公開，確保水費(fèi)?？顚Ｓ?。

三是實(shí)行用水量、水費(fèi)收取、人事任免、財(cái)務(wù)開支“四公開制度”。協(xié)會(huì)定期張榜公示，設(shè)立意見箱，接受用水戶監(jiān)督。對(duì)會(huì)長實(shí)行公開選聘，工程承包、人員聘用實(shí)行公開招標(biāo)招聘、公平競爭，真正讓農(nóng)民用明白水、交放心款。在項(xiàng)目區(qū)，水費(fèi)由協(xié)會(huì)直接向用水戶收取，取消按畝平攤的傳統(tǒng)收費(fèi)方式，實(shí)行合同供水、計(jì)量收費(fèi)、一票到戶，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了收費(fèi)透明度。

四是建立工程管理、灌溉管理、水費(fèi)計(jì)收、財(cái)務(wù)管理“四項(xiàng)制度”。制度上墻接受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、有關(guān)部門指導(dǎo)和會(huì)員監(jiān)督；在財(cái)務(wù)管理上，堅(jiān)持“預(yù)算管理、勤儉節(jié)約、公開透明”的原則，開設(shè)銀行賬戶，實(shí)行獨(dú)立核算、民主理財(cái)，收支情況張榜公示，確保水費(fèi)?？顚Ｓ?。實(shí)行資產(chǎn)編號(hào)登記。將項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一編號(hào)登記，結(jié)合水利普查進(jìn)行定位，將水管員姓名、灌溉服務(wù)電話噴涂在相應(yīng)的射頻管理機(jī)上；將泵站看管員、提水員、水管員姓名全部上墻公布，既加強(qiáng)了資產(chǎn)管理又方便了群眾灌溉。

通過實(shí)施協(xié)會(huì)規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，增強(qiáng)了協(xié)會(huì)凝聚力、生命力和影響力。一是末級(jí)渠系工程得到有效保護(hù)。按照“誰受益、誰管護(hù)”的原則，明確末級(jí)渠系管護(hù)任務(wù)由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任制，工程完好率穩(wěn)步提升。二是協(xié)會(huì)運(yùn)行不斷規(guī)范。通過建章立制，狠抓各項(xiàng)制度的落實(shí)和規(guī)范化運(yùn)行達(dá)標(biāo)，使灌區(qū)管理更加“陽光”，服務(wù)更加貼近群眾。三是提高了灌溉效率和節(jié)水效益。由協(xié)會(huì)組織灌溉，用水戶與配水員共同計(jì)量，按時(shí)供水、均衡受益，灌溉秩序井然，杜絕了卡水、偷水、浪費(fèi)水現(xiàn)象，用水戶節(jié)水意識(shí)明顯增強(qiáng)，主動(dòng)采取平田整地、長畦改短畦、寬畦改窄畦等節(jié)水措施，畝次均節(jié)水30m3。四是水費(fèi)收繳進(jìn)度明顯加快。由于水量、水價(jià)公開透明，群眾用明白水、交放心錢，繳費(fèi)主動(dòng)性提高，水費(fèi)實(shí)收率100%。

3.4 以水價(jià)改革為保障，確保良性運(yùn)行

農(nóng)業(yè)水費(fèi)是農(nóng)民基本的生產(chǎn)性支出之一，是農(nóng)田水利工程維修管護(hù)、正常運(yùn)行的重要經(jīng)費(fèi)來源。因此，應(yīng)始終把建立農(nóng)業(yè)終端水價(jià)制度作為一項(xiàng)重要工作來抓。

一是科學(xué)測算水價(jià)。在認(rèn)真分析農(nóng)業(yè)供水成本、農(nóng)民水費(fèi)承受能力的基礎(chǔ)上，按照“補(bǔ)償成本、維持運(yùn)行、受益負(fù)擔(dān)、逐步到位”的原則，水利、物價(jià)聯(lián)合成立水價(jià)測算小組，吸收協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人和用水戶代表全程參與，根據(jù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》、《水利工程供水成本監(jiān)審辦法》等分析測算水價(jià)，編制水價(jià)改革方案，以政府指導(dǎo)價(jià)形式出臺(tái)終端水價(jià)文件。

二是搞好用水計(jì)量。由協(xié)會(huì)與水利工程管理單位在國有水利工程出口處共同計(jì)量，確認(rèn)供水量；由協(xié)會(huì)與用水戶在終端計(jì)量點(diǎn)共同計(jì)量，確認(rèn)用水戶實(shí)際用水量。協(xié)會(huì)按照確認(rèn)的水量和終端水價(jià)，計(jì)算農(nóng)民應(yīng)繳水費(fèi)，收費(fèi)前進(jìn)行公示。

三是規(guī)范水費(fèi)征收。建立農(nóng)民用水量和水費(fèi)收繳臺(tái)賬，水費(fèi)收繳向用水戶開具水費(fèi)專用票據(jù)。水費(fèi)收繳由過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)會(huì)直接收取，取消按畝均攤的傳統(tǒng)收費(fèi)方式。國有水利工程水費(fèi)足額繳納給灌區(qū)管理單位，末級(jí)渠系水費(fèi)留歸協(xié)會(huì)使用管理。水費(fèi)收繳實(shí)行合同供水、計(jì)量收費(fèi)、一票到戶，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了水費(fèi)收繳透明度，杜絕了水費(fèi)被截留、挪用及亂攤派、搭車收費(fèi)現(xiàn)象，用水戶實(shí)際承擔(dān)水費(fèi)明顯降低，使末級(jí)渠系工程的維護(hù)運(yùn)行有了經(jīng)費(fèi)來源，受到群眾普遍歡迎，末級(jí)渠系工程良性運(yùn)營、水價(jià)執(zhí)行狀況良好。

四是加強(qiáng)監(jiān)督管理。實(shí)行計(jì)量、收費(fèi)、財(cái)務(wù)“三公開”。協(xié)會(huì)設(shè)立意見箱，接受用水戶監(jiān)督；灌區(qū)管理單位、水利、審計(jì)等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，定期對(duì)協(xié)會(huì)運(yùn)行和財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

五是給予財(cái)政補(bǔ)助?？紤]農(nóng)民承受能力，對(duì)國有水利工程水價(jià)部分，禹城市政府在年度財(cái)政預(yù)算中列支部分經(jīng)費(fèi)，給予灌區(qū)管理單位適當(dāng)補(bǔ)助，2008年、2010年每年補(bǔ)助100萬元，補(bǔ)貼比例占測算供水成本的4%；2011年商河縣獲得市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金40萬元，作為農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)。

4 項(xiàng)目實(shí)施效益

山東省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn) （示范）縣項(xiàng)目區(qū)，自實(shí)施農(nóng)業(yè)用水終端水價(jià)制度以來，農(nóng)業(yè)用水成本明顯降低、農(nóng)業(yè)增收效果明顯。主要體現(xiàn)如下：

“五省”。一是省水。由于項(xiàng)目區(qū)實(shí)行科學(xué)用水，墑情監(jiān)測、用水計(jì)量及灌溉用水決策信息化系統(tǒng)，減少了灌溉次數(shù)，減少了大水漫灌導(dǎo)致的跑肥現(xiàn)象，灌溉用水量減少到每畝次70～80m3，畝均減少30m3左右。二是省地。由過去地上土渠灌溉改為地下管道灌溉，節(jié)地率達(dá)1%～3%。三是省錢。提水灌區(qū)統(tǒng)一架設(shè)輸電線路，輸送動(dòng)力由柴油機(jī)改為電機(jī)，輸出功率大大提高，農(nóng)電價(jià)格較低，由以往每公頃耗油300～570元降為現(xiàn)在的90元左右。同時(shí)，通過工程節(jié)水改造和配套建設(shè)，提高了輸水效率，改善自流灌溉面積，降低了灌溉成本。四是省工。由于協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理灌溉，節(jié)省了勞動(dòng)力，農(nóng)民可騰出更多的時(shí)間外出打工或從事第三產(chǎn)業(yè)。五是省時(shí)。由于灌溉有序，單次灌溉周期由12d縮短到9d，灌溉效率明顯提高。

“兩增”。一是增產(chǎn)。根據(jù)作物需水適時(shí)灌溉，保證了農(nóng)作物生長用水，確保了糧食增產(chǎn)。2012年度項(xiàng)目區(qū)小麥平均畝產(chǎn)600kg，較項(xiàng)目實(shí)施前增加100kg左右。二是增收。協(xié)會(huì)對(duì)農(nóng)作物及時(shí)科學(xué)灌溉，作物增產(chǎn)、農(nóng)民增收，節(jié)省了勞力，降低了生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入。

“一促進(jìn)”。促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升。農(nóng)業(yè)灌溉由協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理，避免了爭水、搶水，用水秩序明顯好轉(zhuǎn)，灌溉周期縮短，大大提高了灌溉保證率，提高了農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力。水價(jià)公開、水費(fèi)公示，用水戶用明白水、繳放心錢，促進(jìn)了干群關(guān)系融洽以及和諧鄉(xiāng)村建設(shè)；由于協(xié)會(huì)統(tǒng)一實(shí)施農(nóng)業(yè)灌溉及水費(fèi)征收，解放了大量生產(chǎn)力，進(jìn)一步增加了農(nóng)民收入，提升了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力。