王 軍

（中共中央黨校，北京 100091）

黨的十八大對(duì)深化行政體制改革的任務(wù)部署中，明確提出要“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。2013年3月，新一屆國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究決定，抓緊把政府職能轉(zhuǎn)變的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處，以一批實(shí)實(shí)在在的成果讓人民群眾見到實(shí)效。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心，也是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)的保障。要把職能轉(zhuǎn)變作為新一屆國(guó)務(wù)院工作開局的關(guān)鍵，把減少行政審批作為職能轉(zhuǎn)變的突破口。大幅減少和下放行政審批事項(xiàng)，真正向市場(chǎng)放權(quán)，發(fā)揮社會(huì)力量作用，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，從根本上遏制行政審批邊減邊增問題，嚴(yán)格事中事后監(jiān)管，管住管好政府該管的事”。這給我們提出了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的重大課題，我國(guó)的行政體制改革經(jīng)過30多年的深入推進(jìn)，現(xiàn)在，攻堅(jiān)克難的聚焦點(diǎn)具體指向了行政審批制度的改革。

一、現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值取向

中國(guó)行政體制改革的理論自覺，是伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程逐步確立的。改革進(jìn)程伊始，中央就明確提出，行政體制改革要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，這一原則性的規(guī)定成為以后20多年我國(guó)行政體制改革目標(biāo)和任務(wù)的價(jià)值取向定位的基本緯度。

“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興國(guó)之要，發(fā)展仍是解決我國(guó)所有問題的關(guān)鍵?！苯?jīng)過30多年的改革開放，特別是20多年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)克難的新階段。全面建成小康社會(huì)，必須“加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來”。就是這一特定歷史時(shí)期發(fā)展的規(guī)定性。十八大明確提出了深化改革的四個(gè)著力點(diǎn)，即“著力激發(fā)各類市場(chǎng)主體發(fā)展新活力，著力增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新動(dòng)力，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，著力培育開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)”。其中最根本的是激發(fā)社會(huì)新活力和發(fā)展新動(dòng)力，“使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠?jī)?nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)?！边@個(gè)道理很簡(jiǎn)單，所謂內(nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)，不過是社會(huì)活力和動(dòng)力的一種具體表現(xiàn)。這是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的不竭的源泉，因而成為全面建成小康社會(huì)的成功與否的關(guān)鍵。

什么是活力?漢語詞典對(duì)這一術(shù)語有多種釋義，具體可以理解為一個(gè)社會(huì)主體的內(nèi)在旺盛生命力及其外在行動(dòng)上、思想上或表達(dá)上的生動(dòng)性。所謂市場(chǎng)主體的活力，概括地說就是社會(huì)主體（個(gè)人或企業(yè)）參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。“市場(chǎng)主體是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的源泉”。個(gè)人和企業(yè)只有積極、自主參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，努力實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)品創(chuàng)新，才能為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供“源頭活水”。而要做到這一點(diǎn)，必須要解決好動(dòng)力問題，形成強(qiáng)有力的推動(dòng)力量（內(nèi)生的和外在的），將個(gè)人和企業(yè)的活力有機(jī)融為一體，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

總結(jié)人類歷史發(fā)展的規(guī)律，社會(huì)發(fā)展的活力和動(dòng)力主要取決于人的生存需要本身，同時(shí)與生存條件的物質(zhì)屬性、生存環(huán)境有著密切關(guān)聯(lián)。所以，激發(fā)活力和增強(qiáng)動(dòng)力，必須從這幾個(gè)方面來進(jìn)行思考。

理論常識(shí)告訴我們，需要產(chǎn)生動(dòng)機(jī)，滿足需要的必要性和客觀性產(chǎn)生紛繁復(fù)雜的社會(huì)行為現(xiàn)象，并且不斷地推動(dòng)著社會(huì)的進(jìn)步。改革開放以來，思想解放的大潮，徹底地蕩滌了傳統(tǒng)文化對(duì)人們向往現(xiàn)代生活的禁錮;發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)定位和實(shí)踐進(jìn)程，極大地釋放出人民群眾追求更好物質(zhì)文化生活需要的熱情。當(dāng)今時(shí)代，13億中國(guó)人生存需要的意識(shí)性和滿足需要的迫切性，已經(jīng)成為推動(dòng)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的強(qiáng)大推動(dòng)力量和不竭的動(dòng)力源泉，這已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

現(xiàn)代社會(huì)滿足人的生存需要的物質(zhì)條件已經(jīng)建立在工業(yè)化大生產(chǎn)和信息化技術(shù)支撐的客觀基礎(chǔ)上，它為人的生存需要的滿足提供了無限廣闊的空間。經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代進(jìn)程，產(chǎn)生出的不僅是更加激烈競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際環(huán)境，同時(shí)也為人們從事現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造出更加堅(jiān)實(shí)的發(fā)展平臺(tái)，提供了更具有吸引力的發(fā)展機(jī)遇。每一社會(huì)主體都在這個(gè)平臺(tái)上獲得努力行動(dòng)的滿足回報(bào)，可以積極地投身于追求更加幸福生活的社會(huì)進(jìn)程之中。

但是在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展實(shí)踐中，大量的事實(shí)表明，在動(dòng)機(jī)直接轉(zhuǎn)化為動(dòng)力，動(dòng)力充分展現(xiàn)出活力上，仍然不盡如人意，還存在著相當(dāng)多的制約因素。這主要應(yīng)該從生存環(huán)境方面來加以認(rèn)識(shí)。

從社會(huì)自身的狀況來看，一方面是能力問題，包括個(gè)人能力和社會(huì)組織能力。長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)社會(huì)生產(chǎn)方式和封閉保守的社會(huì)生活環(huán)境，相當(dāng)多數(shù)的人還無法在工業(yè)化、信息化為文明基礎(chǔ)的歷史大潮中自由馳騁，也形成不了自覺組織起來參與全球化經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力。另一方面則是社會(huì)結(jié)構(gòu)問題，其中最關(guān)鍵的是政府權(quán)力的配置與運(yùn)行問題。行政權(quán)力是政治權(quán)力的組成部分，是政治權(quán)力中最積極的部分，“是行動(dòng)中的政府”。政治權(quán)力對(duì)社會(huì)活力的制約集中表現(xiàn)在行政權(quán)力的不當(dāng)配置和運(yùn)行上。

縱觀人類社會(huì)發(fā)展史，行政權(quán)力既是社會(huì)發(fā)展不可或缺的助推因素，同時(shí)也可能是導(dǎo)致社會(huì)頻繁出現(xiàn)生存危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)住，F(xiàn)代社會(huì)，“如果沒有有效的政府，經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和可持續(xù)的發(fā)展不可能實(shí)現(xiàn)。有效的政府—而不是小政府—是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵”［1］。同時(shí)，制約社會(huì)發(fā)展積極性的也正是政府權(quán)力的不當(dāng)配置和運(yùn)行所產(chǎn)生的消極作用。因此，要“加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，不僅需要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，全面提高開放型經(jīng)濟(jì)水平等方面采取切實(shí)可行的措施，最大限度地激發(fā)各類市場(chǎng)主體發(fā)展新活力，增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新動(dòng)力。同時(shí)，還必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。只有更加充分地發(fā)揮人民主人翁精神，堅(jiān)持依法治國(guó)的基本方略，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，才能激發(fā)人民更加積極投身社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，才能更大地釋放出發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力。

現(xiàn)階段，我國(guó)行政權(quán)力的不當(dāng)配置和運(yùn)行對(duì)社會(huì)活力和發(fā)展動(dòng)力的抑制，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是基于歷史的傳統(tǒng)、過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及高度集中統(tǒng)一的政治特性，導(dǎo)致行政權(quán)力在社會(huì)生產(chǎn)和生活的過度存在，嚴(yán)重限制了社會(huì)活力的空間;二是行政權(quán)力的運(yùn)行存在著極大的不確定性，極大地挫傷了人民參與現(xiàn)代化建設(shè)的積極性，抑制了社會(huì)活力的釋放。正如李克強(qiáng)總理2013年5月在《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上的講話》中指出的那樣:目前，政府部門還有大量行政審批事項(xiàng)，有些審批事項(xiàng)看起來讓人費(fèi)解;就業(yè)創(chuàng)業(yè)難，也與政府部門的資質(zhì)資格要求多、認(rèn)定多、考試多、證書多有相當(dāng)大的關(guān)系，名目繁多的資質(zhì)資格認(rèn)定，事實(shí)上抬高了就業(yè)門檻，一紙證書漫長(zhǎng)的認(rèn)定過程擋住了不少人的就業(yè)創(chuàng)業(yè)之路。所以，必須要通過轉(zhuǎn)變職能、減少審批環(huán)節(jié)，繼續(xù)清理不必要的資質(zhì)資格許可和認(rèn)定，注意發(fā)揮和落實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用與責(zé)任，在不降低資質(zhì)資格水平的前提下，降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻，營(yíng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)的公平環(huán)境，調(diào)動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)造的積極性。

二、把行政審批制度改革作為突破口和抓手

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然要求行政體制改革把目標(biāo)聚焦在行政權(quán)力的重新配置和規(guī)范運(yùn)行上。轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心，其實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力的重新配置問題，因此，行政審批制度改革就成為政府職能轉(zhuǎn)變的集中體現(xiàn)。要真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，必須減少審批，簡(jiǎn)政放權(quán)。通過繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，給社會(huì)活力和發(fā)展動(dòng)力得以釋放的更大空間。把行政審批制度改革作為當(dāng)前深化行政體制改革的突破口，徹底改變與科學(xué)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的行政權(quán)力配置格局和政府部門利益格局，建立健全行政權(quán)力科學(xué)化、公開化、規(guī)范化的運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步釋放全社會(huì)創(chuàng)造活力。

深化行政審批制度改革，首先要在理論上對(duì)行政審批的屬性與特性做出清晰正確的梳理。自從21世紀(jì)初，在深化行政體制改革進(jìn)程中提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)取向以來，管制和服務(wù)就成為人們談?wù)摰慕裹c(diǎn)問題之一。筆者認(rèn)為，那些把管制與服務(wù)對(duì)立起來，說服務(wù)型政府不能有管制，或不能行使較多的審批權(quán)限的看法和觀點(diǎn)是不正確的。過去我們對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)，主要是從社會(huì)的結(jié)構(gòu)性的角度，如政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能等加以闡釋，或者從運(yùn)行的功能性角度，如計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等加以闡釋。服務(wù)型政府的提出，是從政府與社會(huì)（或公民）關(guān)系這個(gè)新的角度來重新審視政府職能問題。這也是20世紀(jì)90年代以來，世界各國(guó)行政改革進(jìn)程的一個(gè)全新視角。從這個(gè)新視角來看政府的作用，現(xiàn)代國(guó)家，管制與服務(wù)都是政府不可或缺的職能構(gòu)成。所謂管制，就是進(jìn)行限制;所謂服務(wù)，就是提供幫助。二者既有所區(qū)別，又相互聯(lián)系，密不可分。在某種意義上來說，管制也是提供幫助，政府限制某些社會(huì)或公民行為（如限制違反交通法規(guī)的行為），既是對(duì)遵守交通規(guī)則的人正常行走提供幫助，也可以說是幫助被限制者以規(guī)范的行為參與交通。同樣，服務(wù)也是一種限制，政府為某些公民提供公共服務(wù)（如提供廉租房居住），同時(shí)必須對(duì)被服務(wù)者的條件和行為進(jìn)行限制。行政審批主要是對(duì)企業(yè)和公民參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的身份條件和行為標(biāo)準(zhǔn)的限制，既是一種管制，也內(nèi)涵著服務(wù)。

深化行政審批制度改革，不僅要取消和下放權(quán)力，還要改善和切實(shí)加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。放權(quán)的目的是減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用;大量減少行政審批后，政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，政府把更多注意力集中到市場(chǎng)監(jiān)管上，為各類市場(chǎng)主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境。目前，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序還很不規(guī)范，經(jīng)營(yíng)不講誠(chéng)信，假冒偽劣屢禁不絕，侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)時(shí)有發(fā)生，尋租行為不少。這些現(xiàn)象得不到有效制止，對(duì)于誠(chéng)實(shí)守信的經(jīng)營(yíng)者就是不公平，就會(huì)產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的扭曲現(xiàn)象，從而傷害整個(gè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。這不僅會(huì)影響國(guó)內(nèi)各種所有制企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，也會(huì)影響國(guó)外投資者來華投資發(fā)展。所以，“這次轉(zhuǎn)變職能，放和管是兩個(gè)輪子，只有兩個(gè)輪子都做圓了，車才能跑起來”。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，比事前審批難得多。工作方式也不一樣，事前審批是別人找上門，事后監(jiān)管則是自己要下去，到現(xiàn)場(chǎng)了解情況，實(shí)施監(jiān)管。這種管理方式上的轉(zhuǎn)變，對(duì)各級(jí)政府都是新的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，責(zé)任更重了，要求更高了。

作為政府管制工具的行政審批，其作用不僅是“政府運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力批準(zhǔn)或禁止私人領(lǐng)域的某種活動(dòng)”，同時(shí)也是體現(xiàn)“一種政府與其公民之間的特殊關(guān)系”，“一種特殊的刺激機(jī)制，也就是說，它是一組以命令性行為以及對(duì)不服從者明確予以懲戒威脅的刺激因素”［2］。20世紀(jì)80年代以來，在許多國(guó)家的行政改革進(jìn)程中，放松政府管制成為普遍趨勢(shì)。但是，放松管制不等于放棄管制。減少政府對(duì)企業(yè)和個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，旨在鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體積極采取有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)行為，避免危害市場(chǎng)秩序的違法行為。也就是要更好地發(fā)揮政府管制對(duì)市場(chǎng)主體積極參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的激勵(lì)作用。所以，“不該審批的不再審批，該審批的則要把關(guān)審好”。解決這個(gè)問題，不僅要提高規(guī)劃布局和標(biāo)準(zhǔn)制定的水平，還要從機(jī)制上加以保證，再造行政審批流程，建立標(biāo)準(zhǔn)明確、程序嚴(yán)密、運(yùn)作規(guī)范、制約有效、權(quán)責(zé)分明的管理制度。

過去，企業(yè)和群眾對(duì)行政審批問題存在相當(dāng)程度的不滿，原因在于行政審批過濫和過于隨意。所以，在深化行政體制改革的進(jìn)程中，行政審批制度改革始終是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。十多年來，在國(guó)家層面經(jīng)過了六批次行政審批事項(xiàng)的集中清理，較好地解決了行政審批過多過濫的問題。對(duì)現(xiàn)有的一些行政審批，企業(yè)和群眾還是能夠理解和接受的。但要讓企業(yè)和群眾欣然接受審批，還必須認(rèn)真解決行政審批的隨意性問題，一方面是從規(guī)范審批權(quán)力運(yùn)行入手，通過統(tǒng)一的審批過程，有效地抑制一些部門的個(gè)別人隨意改變條件和標(biāo)準(zhǔn)、不及時(shí)審批的問題;另一方面是在審批過程中，全方位地提供人性化服務(wù)，把審批寓于服務(wù)之中，為前來辦理審批的企業(yè)和群眾提供更多的與審批事項(xiàng)相關(guān)的信息服務(wù)，使其產(chǎn)生更強(qiáng)烈的滿足感。

三、行政審批制度創(chuàng)新的理性思考

深化行政審批制度改革的目標(biāo)和任務(wù)已經(jīng)明確，現(xiàn)在最重要的是解決好制度創(chuàng)新問題。要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”?！皥?jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。”“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！闭?wù)服務(wù)中心是一個(gè)極具樣本價(jià)值的制度創(chuàng)新范例，對(duì)今后的服務(wù)型政府建設(shè)具有很高的借鑒價(jià)值。

政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)是近十幾年來我國(guó)行政體制改革進(jìn)程中的一條“最亮麗的風(fēng)景線”。自20世紀(jì)90年代中后期一些地區(qū)開始創(chuàng)建政務(wù)服務(wù)中心，到現(xiàn)在全國(guó)各省（區(qū)、市）設(shè)立各種類型的綜合性服務(wù)中心將近3 000個(gè)，已經(jīng)成為各級(jí)政府大力推進(jìn)行政審批制度改革和實(shí)施政務(wù)公開的重要平臺(tái)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。2001年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，統(tǒng)一了這類機(jī)構(gòu)的稱謂。提出要把政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，“規(guī)范政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，進(jìn)一步改進(jìn)政務(wù)服務(wù)，提高行政效能，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)便捷高效服務(wù)”。中央要求凡與企業(yè)和人民群眾密切相關(guān)的行政管理事項(xiàng)，包括行政許可、非行政許可審批和公共服務(wù)事項(xiàng)均應(yīng)納入服務(wù)中心辦理，按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，健全政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)的均等化、規(guī)范化、高效化，提供讓群眾滿意的高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)。做到這一點(diǎn)，必須認(rèn)真解決好政務(wù)服務(wù)中心的作用路徑問題。

一是把統(tǒng)一管理與分工負(fù)責(zé)有機(jī)聯(lián)系。現(xiàn)在從中央到地方，都在建設(shè)服務(wù)型政府。但大部分城市的政府部門辦公地點(diǎn)都很分散，群眾想要獲得服務(wù)很不方便。這就違背了服務(wù)型政府建設(shè)的初衷。從理想的視角來思考，如果能把政府各個(gè)部門的辦公地點(diǎn)相對(duì)集中，老百姓只要認(rèn)一個(gè)門就能辦所有的事或更多的事，將極大地方便人民群眾。當(dāng)然，在目前條件下，政府部門分工負(fù)責(zé)、專業(yè)化管理的基本行政格局還不可能有較大改變，更為實(shí)際可行的辦法就是在保留現(xiàn)有政府部門的工作地點(diǎn)和組織架構(gòu)不變的前提下，設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心，把各個(gè)部門中直接為人民群眾服務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)集中到一個(gè)大廳，集中受理群眾需要辦理的事項(xiàng)，并接受社會(huì)監(jiān)督。

政務(wù)服務(wù)中心在不打破現(xiàn)有行政體制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了審批權(quán)的統(tǒng)分結(jié)合、高效運(yùn)行。統(tǒng)的是各部門的審批受理和反饋，這些在大廳就可以完成;分的是審批辦理環(huán)節(jié)，各部門具體審批仍然在原單位進(jìn)行，但與其他地方不同，這種審批是在權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行系統(tǒng)中進(jìn)行的，系統(tǒng)在審批的關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置了一些監(jiān)控點(diǎn)，對(duì)不符合規(guī)范流程的審批進(jìn)行預(yù)警，實(shí)現(xiàn)了審批的過程監(jiān)督。

二是把政府的實(shí)體性和網(wǎng)絡(luò)的虛擬性整合在一起?，F(xiàn)在的政府基本上還是以實(shí)體形式存在和發(fā)揮作用的，主要是有法定的組織形式和確定的辦公地點(diǎn)，以及通過其工作人員的行為承擔(dān)著具體的行政管理職責(zé)，為社會(huì)提供公共服務(wù)。在這種情況下，運(yùn)用信息技術(shù)規(guī)范政府行為，特別是解決自由裁量權(quán)的行使這個(gè)行政管理中的“老大難”問題，從根本上杜絕行政執(zhí)法人員主觀臆斷所產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象，從源頭掐斷了濫用自由裁量權(quán)的可能性。服務(wù)型政府首先應(yīng)該是一個(gè)法治政府，有法不依、胡亂執(zhí)法是不可能建成服務(wù)型政府的。所以，用信息化手段規(guī)范政府行為，實(shí)質(zhì)上就是固化了法律制度的要求，對(duì)建立服務(wù)型政府具有基礎(chǔ)性的作用。

通過政務(wù)服務(wù)中心集中統(tǒng)一對(duì)外服務(wù)的工作模式，實(shí)際上是為行政權(quán)力的陽(yáng)光運(yùn)行建構(gòu)了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的機(jī)制平臺(tái)，可以有效地抑制政府部門中的個(gè)別人，利用實(shí)體分散性和對(duì)虛擬政務(wù)大廳關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的實(shí)際掌控，故意營(yíng)造遮蔽陽(yáng)光的陰暗角落。從企業(yè)和個(gè)人到窗口辦事的那一刻起，就要把所有信息輸入到權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行系統(tǒng)中，通過電腦自動(dòng)監(jiān)督。政府部門如果刁難辦事人員，讓他反復(fù)跑卻不受理，也不需要企業(yè)和個(gè)人來舉報(bào)，權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)進(jìn)行預(yù)警，并由相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查，這樣企業(yè)和個(gè)人就能相對(duì)超脫，辦成辦不成決定因素就不再是“后門”、“關(guān)系”甚至是“好處”，而是審批本身合法性、合理性的問題了。

三是把行政監(jiān)察與行政審批過程有機(jī)統(tǒng)一。以往對(duì)行政權(quán)運(yùn)行過程的監(jiān)察是相對(duì)滯后的，一般只能是結(jié)果監(jiān)督，無法介入到具體的行政過程之中，換句話說，監(jiān)督者和被監(jiān)督者所掌握的信息是不對(duì)稱的。但在政務(wù)服務(wù)中心里，行政監(jiān)察是與行政審批同步進(jìn)行的，通過權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行系統(tǒng)，在審批各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置了電子監(jiān)察監(jiān)控點(diǎn)，可以說一有風(fēng)吹草動(dòng)，監(jiān)察人員就能發(fā)現(xiàn)，就能防止問題越積越大。

制度創(chuàng)新要立足于提高政府的科學(xué)管理能力，政務(wù)服務(wù)中心通過對(duì)部門審批的一種實(shí)時(shí)的、跟蹤的監(jiān)督，目的不是在于查處，而是在于督促政府部門高效行政。這樣，從內(nèi)外兩個(gè)方面對(duì)政府部門辦事形成了監(jiān)督的壓力，這就很好地解決了監(jiān)視和督促之間脫節(jié)的問題，真正把監(jiān)督定位在服務(wù)上。

［1］世界銀行．1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府［M］．北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997:3．

［2］［澳］歐文·休斯．公共管理導(dǎo)論［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001:104．