李雪松

（中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080）

憲法是我國的根本法，是治國安邦的總章程，經(jīng)過30年艱難的成長，我國憲法實(shí)施工作已經(jīng)取得巨大的成就。2011年10月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國特色社會主義法律體系》白皮書宣布，到2010年年底，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，“中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”。目前，我國的法治發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到“后立法時(shí)代”，“后立法時(shí)代”，隨著各方面的立法不斷完備，作為立法依據(jù)的憲法似乎已經(jīng)完成其最高使命，憲法的法律特征被淡化，人們更多看到的是憲法的政治象征意義，憲法實(shí)施遭遇瓶頸。因而，“后立法時(shí)代”如何克服片面強(qiáng)調(diào)部門法的實(shí)效性，而輕視憲法的實(shí)用性的觀點(diǎn)，減輕部門立法對憲法實(shí)施的沖擊，解決憲法實(shí)施中面臨的問題，對于我國法治發(fā)展以及憲政建設(shè)意義重大。

一、憲法實(shí)施的重要意義

1．鞏固和發(fā)展國家根本制度的依據(jù)

我國《憲法》序言最后一段話宣告:“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高法律效力?！睆?982年憲法頒布以來，一共經(jīng)過4次修憲，在內(nèi)容上包括5大部分:序言，簡述了中國人民的革命史、規(guī)定了國家的根本任務(wù)、政治意識形態(tài)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國內(nèi)外條件、確認(rèn)憲法的地位與作用;第一章，總綱，規(guī)定了我國的國家性質(zhì)、人民代表大會制度、社會主義經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)、軍事、行政區(qū)劃等基本制度;第二章，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù);第三章，規(guī)定了我國的國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置、產(chǎn)生、職權(quán);第四章，規(guī)定了國旗、國歌、國徽、首都。實(shí)質(zhì)上，憲法是以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發(fā)展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益。所以，李克強(qiáng)總理在答中外記者問時(shí)強(qiáng)調(diào):“我們將忠誠于憲法”。忠誠于憲法，就是忠誠于中國特色的社會主義發(fā)展道路、忠誠于全國各族人民的根本利益。

2．實(shí)現(xiàn)社會主義民主法治的基礎(chǔ)

現(xiàn)代民主政治歷史發(fā)展表明，憲法實(shí)為民主制度的法律化、條文化。列寧曾指出:憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙。憲法最主要、最核心的價(jià)值在于它是公民權(quán)利的保障書。當(dāng)今世界各國的憲法大都是以保障公民權(quán)利為核心價(jià)值的。我國是人民當(dāng)家做主的國家，憲法規(guī)定國家的“一切權(quán)力屬于人民”，并規(guī)定了人民行使國家權(quán)力的方式和途徑是人民代表大會制度。只有實(shí)施憲法，才能充分實(shí)現(xiàn)人民的民主和自由權(quán)利，真正保證人民行使當(dāng)家做主的權(quán)利。憲法對民主制度的保障主要是通過控制國家權(quán)力來實(shí)現(xiàn)的。憲法是控制政府權(quán)力的法，一國法治建設(shè)的關(guān)鍵在于政府權(quán)力受到監(jiān)督和控制，如果憲法得不到實(shí)施，就談不上控制政府權(quán)力，也就沒有人能監(jiān)督政府行為，民主法治建設(shè)也無從談起。憲法賦予公民和社會團(tuán)體以參政權(quán)、表達(dá)自由等，建構(gòu)了社會對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約，規(guī)定了國家權(quán)利運(yùn)行程序性原則，如正當(dāng)程序原則等，為國家權(quán)力的運(yùn)行提供了程序性的制約和保障制度。

3．實(shí)現(xiàn)國家長治久安的保障

1954年憲法在新中國建立初期稱得上是一部好憲法，但是它卻沒能帶領(lǐng)中國人民走上富強(qiáng)、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家，原因就是這部憲法沒能得到貫徹實(shí)施。國家穩(wěn)定必須依靠法治，靠人治無法實(shí)現(xiàn)國家的長治久安，“十年動(dòng)亂”已經(jīng)向我們充分證明了這一點(diǎn)，我們要“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。憲法實(shí)施就是要加強(qiáng)社會主義法治建設(shè)，依據(jù)憲法制定各項(xiàng)法律、法規(guī)，依據(jù)憲法實(shí)行人民代表大會制度，保障人民當(dāng)家做主的各項(xiàng)政治權(quán)利，依據(jù)憲法賦予的政府職權(quán)行使國家權(quán)力，依據(jù)憲法規(guī)定的職責(zé)履行政府責(zé)任，依據(jù)憲法保護(hù)公民的基本權(quán)利和自由。只有實(shí)施憲法，才能建立起社會主義民主法治，國家才有力量，社會才能穩(wěn)定，國家才能長治久安。

二、“后立法時(shí)代”我國憲法實(shí)施存在的問題

1．地方立法挑戰(zhàn)憲法權(quán)威

究竟什么是“地方立法”?按照《中國特色社會主義法律體系》白皮書，中國特色社會主義法律體系當(dāng)中不包括行政規(guī)章和地方政府規(guī)章，地方立法只包括地方性法規(guī)和自治條例、單行條例。有學(xué)者對此提出疑問，將規(guī)章排除地方立法的范圍是否合適?筆者也認(rèn)為有待推敲。通過前面的立法數(shù)量可以看出，層級越低，數(shù)量越多，而且在社會管理中，更多的是規(guī)章在發(fā)揮著法律的規(guī)制作用。尤其是在行政執(zhí)法領(lǐng)域，規(guī)章是行政執(zhí)法行為的最重要依據(jù)，與國家建設(shè)、百姓生計(jì)最為密切。如果將規(guī)章排除地方立法范圍，勢必降低規(guī)章的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制力，為公民公然違背政府制定的規(guī)章、反對政府管理，提供了有力的、合理的依據(jù)。所以，筆者贊同將規(guī)章歸屬地方立法的范疇，以法律的國家強(qiáng)制性保障行政執(zhí)法的順利實(shí)施。而且，法律的制定要遵從嚴(yán)謹(jǐn)性和穩(wěn)定性，將規(guī)章納入立法范疇可以督促政府在制定規(guī)章時(shí)更民主、更科學(xué)，避免朝令夕改，有損政府信譽(yù)。

近年來，我國地方立法蓬勃發(fā)展，的確為地方建設(shè)貢獻(xiàn)了巨大的力量。但是，由于地方立法主體的多樣性和立法權(quán)來源的層級差異性，使得地方立法工作出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。許多部門在起草法規(guī)、規(guī)章時(shí)，往往追求自身利益最大化，將一些畸形的利益格局或權(quán)力關(guān)系帶入法規(guī)、規(guī)章中，導(dǎo)致下位法與上位法相沖突、同位法之間相互矛盾，有的甚至違背憲法，侵犯人權(quán)，沖擊憲法的實(shí)施，破壞社會主義法制的統(tǒng)一。

2．違憲審查制度缺失

習(xí)總書記在紀(jì)念憲法誕生30周年大會上指出“保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全”，其中最關(guān)鍵的一環(huán)就是“違憲審查”問題。這里所講的違憲審查指的是事后審查，是特定的國家機(jī)關(guān)對某項(xiàng)立法或某項(xiàng)行政行為是否符合憲法所進(jìn)行的具有法效力的審查和處理。我國憲法雖然規(guī)定了全國人大及其常委會行使憲法監(jiān)督權(quán)，但仔細(xì)分析會發(fā)現(xiàn)沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督工作。全國人大及其常委會需要處理許多事關(guān)全局的重大問題，審理許多議案，會期短，職能多，根本無法適應(yīng)憲法監(jiān)督的經(jīng)常性需要。另外，我國的違憲審查應(yīng)如何啟動(dòng)，誰可以提起審查要求、應(yīng)按照什么程序什么方式提起審查、應(yīng)向哪一個(gè)機(jī)構(gòu)提起審查，審查的期限、審查的程序、是否要聽證，等等，諸如此類的問題均沒有明確的制度化的規(guī)定，因此，即使發(fā)現(xiàn)了違憲案件或者發(fā)生了憲法爭議，也因?yàn)榍啡毕鄳?yīng)的啟動(dòng)程序而使這些爭議糾紛無法實(shí)際進(jìn)入違憲審查階段而不了了之?？梢哉f，全國人大到目前為止從未進(jìn)行過一次真正意義上的違憲審查。孫志剛案發(fā)生后，很多人力圖利用這個(gè)案件去激活全國人大的違憲審查制度，有人稱孫志剛案中《收容遣送辦法》的廢除是中國違憲審查第一案，還有《拆遷管理?xiàng)l例》的廢除也是違憲審查的成功案例，其實(shí)他們只是貌似違憲審查，還不能稱得上真正意義上的違憲審查，因?yàn)檫@兩起案件中全國人大及其常委會并沒有啟動(dòng)違憲審查程序，而是國務(wù)院在全社會的一片聲討聲中主動(dòng)廢除違憲法規(guī)的。而我們所說的違憲審查制度是由全國人大依職權(quán)，對違憲案件進(jìn)行查處，在這種制度下，任何一種違憲行為都能得到公正、及時(shí)的處理，而不需要公民為之付出生命的代價(jià)，不需要社會的憤怒之聲。

3．忽視憲法的司法適用性

憲法的司法適用是指法院在審理案件的過程中，對于公民或者其他組織侵犯其他公民或者組織的憲法權(quán)利的案件依據(jù)憲法進(jìn)行審判。很多學(xué)者認(rèn)為，憲法無須司法化而且不應(yīng)該司法化。首先，憲法中的大部分規(guī)定都有具體的部門法加以細(xì)化和落實(shí)，所以，司法實(shí)踐中沒有必要援引憲法，直接適用具體相關(guān)部門法即可。其次，憲法條文政治性過強(qiáng)，而且諸如“領(lǐng)導(dǎo)”、“聯(lián)盟”、“專政”等這樣的概念，太模糊，不符合法律條款所要求的明晰性和確定性，不適合在司法當(dāng)中直接適用。即便是其中一些涉及公民權(quán)利和自由的法律性的條款，由于措辭原則性過強(qiáng)，帶有很大的彈性，很難為司法適用提供可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，如果進(jìn)入司法領(lǐng)域直接適用，很可能導(dǎo)致訴權(quán)被濫用的情形。鑒于以上三方面的原因，我國的憲法一直處于不被適用的狀態(tài)。直到2001年的齊玉苓案，為我國的憲法司法化燃起了一縷曙光，但不久就熄滅了。憲法不能被司法適用成為我國憲法實(shí)施的一大困境。

三、如何保障憲法實(shí)施

1．堅(jiān)持合憲性原則是我國立法體制的根本原則

所謂立法的合憲性原則，是指整個(gè)立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)或不得同憲法相抵觸。有學(xué)者曾說過“一切立法權(quán)的存在和行使都應(yīng)當(dāng)有法的依據(jù)，立法活動(dòng)要依法運(yùn)行，社會組織或成員應(yīng)當(dāng)以立法主體的身份進(jìn)行活動(dòng)，其行為應(yīng)當(dāng)以法為規(guī)范，行使法定職權(quán)，履行法定職責(zé)。在立法需要遵循的法的根據(jù)中，憲法是最高規(guī)格的依據(jù)。要保證憲法在立法環(huán)節(jié)中得到良好的實(shí)施和充分的體現(xiàn)就必須從根本上堅(jiān)持立法的合憲性原則，這是由憲法內(nèi)容的根本性和原則性決定的。首先要求一切法規(guī)、規(guī)章無論是形式上還是實(shí)質(zhì)上都必須具有合憲性。形式上的合憲要求合法的立法權(quán)限和正確的立法程序，實(shí)質(zhì)上的合憲意味著限制公民行動(dòng)自由的法律規(guī)定必須符合憲法之價(jià)值觀，尊重憲法保障公民權(quán)利的精神。這就要求立法機(jī)關(guān)和部門在行使立法權(quán)的時(shí)候，不能只考慮是否違背憲法條文中的禁止性規(guī)定，還要考慮是否違背憲法條文中的授權(quán)性規(guī)定;不僅不能違背法律條文的明確規(guī)定，也不能違背憲法原則和憲法精神。

2．建立有中國特色的違憲審查制度

當(dāng)前，關(guān)于在我國如何建立違憲審查制度的觀點(diǎn)主要有三種:第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)仿效美國模式，建立司法審查制度，由普通法院行使違憲審查權(quán)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在我國建立專門的違憲審查機(jī)構(gòu)，比如憲法法院、憲法委員會。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)暫緩建立違憲審查制度。第一種觀點(diǎn)，由普通法院行使違憲審查權(quán)。這種模式的前提是司法權(quán)的獨(dú)立和強(qiáng)大。首先司法權(quán)要獨(dú)立于立法權(quán)，在司法人員的產(chǎn)生、組成、任命、管理以及判決的產(chǎn)生和最終效力都要獨(dú)立，不受制于立法權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對立法違憲的監(jiān)督審查。其次，司法權(quán)要獨(dú)立于行政權(quán)。司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物都不受政府的制約和干預(yù)。而我國的現(xiàn)狀是，司法機(jī)關(guān)由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，在人財(cái)物上均要由政府控制，司法權(quán)無法達(dá)到真正意義上的獨(dú)立，也沒有強(qiáng)大到可以和行政權(quán)相抗衡的程度。更為重要的是，我國實(shí)行的是人民代表大會制度，全國人大及其常委會負(fù)責(zé)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，所以，如果由法院負(fù)責(zé)違憲審查，本身就是一種違反憲法的行為，在制度上沒有構(gòu)建空間。第三種觀點(diǎn)，認(rèn)為在我國目前的政治體制下，無論是司法審查還是另行建立一個(gè)違憲審查機(jī)構(gòu)都無法達(dá)到真正監(jiān)督政黨和國家的違憲行為的作用，所以應(yīng)當(dāng)暫緩建立違憲審查制度。筆者認(rèn)為，此種觀點(diǎn)不妥，因?yàn)榻陙?，違憲的案件頻頻發(fā)生，況且違憲的案件與違反一般法律的案件相比，具有涉面更廣，持續(xù)時(shí)間長，影響性更大的特點(diǎn)。尤其是立法違憲的案件，其受害人是潛在的、不確定的，而且如果該項(xiàng)立法不被廢除，其影響力是持續(xù)性的。違憲案件的特殊性要求必需要建立違憲審查制度，盡管可能存在諸多不盡如人意的地方，但我們不能因噎廢食。

筆者更贊同第二種觀點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)違憲審查機(jī)構(gòu)。

這里首先要弄清楚究竟什么是違憲審查。違憲的案件具體來講主要包括三種，一種是立法違憲的案件，另一種是政府行為違憲的案件，第三種是公民或者組織侵犯憲法保護(hù)的公民權(quán)利的案件。蔡定劍先生提出，要將這三種違憲案件區(qū)別對待，第一種和第二種案件進(jìn)行的審查才稱得上是違憲審查，因?yàn)檫@兩種案件涉及的是憲政中確立國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的根本問題。第三種應(yīng)當(dāng)是一種“司法判斷”，應(yīng)當(dāng)把憲法像普通法律一樣作為司法裁判的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對公民權(quán)利的有效救濟(jì)。也就是說，屬于違憲審查范圍內(nèi)的，由違憲審查機(jī)構(gòu)來解決，屬于司法的交還給司法，由司法部門解決。弄清楚違憲審查的對象后，就要在我國的政治體制上尋找突破口，遵循憲法關(guān)于全國人大行使憲法監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，在全國人民代表大會制度上下功夫。筆者贊同在全國人大下設(shè)立憲法委員會，把最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督與憲法委員會專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督結(jié)合起來，實(shí)行以憲法委員會的專門機(jī)構(gòu)審查為主的審查體制。隨著我國政治體制改革的深入，全國人大的作用在不斷的提升，在立法、選舉、審議政府報(bào)告和監(jiān)督政府職能方面的成就有目共睹。所謂的“橡皮圖章”在逐漸硬起來，這為違憲審查制度的建立打下基礎(chǔ)，而且，憲法委員會是當(dāng)前最易于與我國的政治體制相融合，最具有建構(gòu)空間和發(fā)展可能性的模式。雖然，憲法委員會附屬于全國人大，受全國人大的領(lǐng)導(dǎo)，由它對全國人大制定的法律進(jìn)行違憲審查未免有自己查自己的嫌疑，但是，從近年來發(fā)生的違憲案件來看，以行政立法和地方立法違憲的案件居多，所以，為解決當(dāng)務(wù)之急，并且結(jié)合我國的政治體制，只有在全國人大之下建立憲法委員會，由憲法委員會對行政立法和地方立法行使審查權(quán)。憲法委員會的違憲審查恰恰是對全國人大行使憲法實(shí)施監(jiān)督權(quán)的有益補(bǔ)充和實(shí)現(xiàn)，保證憲法賦予的全國人大的護(hù)憲職責(zé)能夠更好地履行。至于由全國人大制定的法律違憲的案件，全國人大當(dāng)然擁有違憲審查權(quán)，可以由全國人大進(jìn)行審查，與建立憲法監(jiān)督委員會毫無沖突。

3．實(shí)現(xiàn)憲法的司法化

世界各國憲法發(fā)展歷史表明，憲法最終要通過司法化來達(dá)到保障公民權(quán)利和自由的目的。美國通過1803年的馬伯里訴麥迪遜一案確立了違憲審查制度，此后，美國聯(lián)邦法院運(yùn)用憲法訴訟調(diào)整立法與行政權(quán)、聯(lián)邦政府與州政府的權(quán)力和利益關(guān)系，廢除“蓄奴制”、加強(qiáng)對公民生命自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。時(shí)至今日，憲法保護(hù)已經(jīng)擴(kuò)展到社會權(quán)利、人格權(quán)、隱私權(quán)等領(lǐng)域，進(jìn)而發(fā)展到廣泛適用法律的平等保護(hù)等等權(quán)利。再看法國，20世紀(jì)70年代以后，法國進(jìn)行憲法改革，出現(xiàn)憲法司法化趨勢，憲法從政治綱領(lǐng)向法律轉(zhuǎn)變，憲法委員會從只保障國家機(jī)構(gòu)的分權(quán)向同時(shí)保障公民基本權(quán)利的方向轉(zhuǎn)變。在德國，憲法被完全司法化，這是在深刻反省二戰(zhàn)法西斯獨(dú)裁統(tǒng)治的基礎(chǔ)上，將公民權(quán)保護(hù)放在首位，專門設(shè)置憲法法院對國家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。世界憲法發(fā)展史向我們展示了憲法實(shí)施是一個(gè)由單純的違憲審查、監(jiān)督平衡國家機(jī)關(guān)權(quán)力，發(fā)展到廣泛地對公民基本權(quán)利進(jìn)行司法化保護(hù)，進(jìn)而發(fā)展到對公民憲法上的私權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。

雖然，“后立法時(shí)代”各方面基本上實(shí)現(xiàn)有法可依，但是在公民權(quán)利保護(hù)方面的法律還存在很大的缺憾，公民人格權(quán)、隱私權(quán)、大量的社會權(quán)利，以及公民廣泛適用法律的平等保護(hù)等權(quán)利，在我國立法領(lǐng)域或僅是停留在憲法條文之中，或者只是在一部法律之中可見端倪。近年來公民的維權(quán)意識也在不斷的覺醒和高漲，而且新情況新問題層出不窮。立法上的相對滯后與司法上的急需形成矛盾，要解決這一矛盾就必須將憲法引入司法領(lǐng)域，用憲法來彌補(bǔ)立法上的不足。而且，我國憲法存在司法化的可行性。事實(shí)上，各國憲法都不能避免政治性，其他國家憲法能夠被司法化，是因?yàn)槠渌麌业膽椃ㄊ潜贿x擇適用的，就是憲法中的那些政策性的、指導(dǎo)性的、宣示性的條款不被直接適用，而那些具備約束力的規(guī)則和規(guī)范，即具備法律所要求的普遍適用性、明晰性、可操作性和相對穩(wěn)定性，這樣的條款在司法中可以被適用。我國憲法當(dāng)中同樣存在大量這樣的條款，比如，第44條規(guī)定了公民的社會保障權(quán)、45條公民的受教育權(quán)，等等。近年來，通過幾次修憲，我國憲法正在逐漸擺脫政治色彩濃郁的窠臼，憲法條款更加科學(xué)化、規(guī)范化，為司法上的適用提供了可行性。憲法也是法，法的最終效力應(yīng)該體現(xiàn)在通過訴訟由國家強(qiáng)制力的保證其實(shí)施，憲法必需成為公民權(quán)利最后也是最根本的保障手段。當(dāng)然，憲法不能像其他法律那樣可以無條件的司法化，憲法的司法適用過程還有待于在司法實(shí)踐中不斷的探索，逐步建立起一套適宜于我國司法體制和政治制度的適用方式，全國人大要有憲法司法化的認(rèn)識，最高法院有敢于挑戰(zhàn)和承擔(dān)的勇氣和決心。

全面貫徹實(shí)施憲法還包括很多其他方面，諸如公民的憲政意識的提高、政黨依憲執(zhí)政、政府依憲行政等等，篇幅有限，不能詳述?？傊?，“后立法時(shí)代”認(rèn)真對待憲法、全面實(shí)施憲法應(yīng)當(dāng)成為一種法治的常態(tài)，讓憲法能夠發(fā)揮出切實(shí)的法律效力，成為真正意義上的根本法。