陳東冬

（遼寧社會科學(xué)院，沈陽 110031）

一、政府信用文化的倫理價值

1．政府信用是社會倫理價值觀的風(fēng)向標(biāo)，對社會信用文化起著導(dǎo)向性作用

政府信用是社會公眾對政府守約重諾的意愿、能力和行為的評價及認知。具體地說，政府信用就是政府在不斷地履行對民眾的約定或承諾的過程中，獲得民眾對其信任的一種狀態(tài)。政府信用體現(xiàn)了政府的自覺、良知與德行，是“言”與“行”的有機統(tǒng)一。作為社會信用體系的主要內(nèi)容之一，政府信用既體現(xiàn)在政府的“主觀”言行之中，也體現(xiàn)在社會和公眾的“客觀”評價之中。政府信用具有公共性、規(guī)則性、責(zé)任性和示范性的特點。政府信用是社會倫理價值觀的風(fēng)向標(biāo)，貫穿于政府與公眾的整個互動關(guān)系中。政府的公共決策，公務(wù)員的言行，都展示著政府的形象，對社會價值觀起著導(dǎo)向和示范作用。自古以來就有“民以吏為師”的說法，如果政府信用完善，可以對整個社會信用文化起到良性帶動作用，增強民眾的責(zé)任意識、公平意識、法治意識、效率意識和開拓創(chuàng)新精神，有助于社會主義倫理價值觀的健康發(fā)展;而政府失信，則會導(dǎo)致公眾信心不足、信仰迷茫、信任喪失，助長腐敗、功利、自私、拜金、冷漠等不良價值觀和行為方式?？梢?，政府是信用規(guī)則的制定者、維護者，也是對失信行為的裁判者，其行為是社會倫理價值觀的風(fēng)向標(biāo)，政府信用與社會倫理價值觀之間存在密切的關(guān)聯(lián)，相互依存、相互促進、共進共退。

2．政府信用文化是政府實施管理職能的倫理要素和重要保障

政府信用是信用文化的重要維護力量和楷模，是培育、弘揚信用文化的重要主體，是規(guī)范社會信用秩序的重要保證。政府誠實守信，一方面能夠增強自身的公信力，為其執(zhí)政奠定合理性和合法性基礎(chǔ)，另一方面能夠增強廣大民眾的社會信任感、歸屬感和責(zé)任感。與經(jīng)濟建設(shè)和社會管理不同，文化發(fā)展不能靠行政手段硬性規(guī)定。倫理價值觀的養(yǎng)成，要利用宣傳、思想政治教育、榜樣影響等方式方法來進行，而這些方法能否起到實際效果，能否對倫理價值觀起到正面的影響，關(guān)鍵因素在于政府自身的公信力和信任度如何。在某種程度上說，政府信用是政府有效實施管理職能的前提條件和有效保障。政府實施管理職能，既要向社會公眾提供社會公共設(shè)施、制定法律和規(guī)章制度、維護國家和人民安全等物質(zhì)方面內(nèi)容，同時也要提供社會倫理層面比如社會公正、公平、公開、誠信、民主、責(zé)任等內(nèi)容。在這些方面內(nèi)容中，政府信用和政府權(quán)威、制度的有效性在一定程度上成正比，政府作為制度的制定者如何確保制度的有效性、持續(xù)性，主要在于政府本身的信用度如何。一個信用度高的政府所制定的各項制度法規(guī)更容易被民眾認可、支持和遵循，制度也就能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用，保障社會的良性運轉(zhuǎn)，進而提高政府的信用度。反之，一個信用缺失的政府指定的制度法規(guī)，得不到民眾的支持、認可和遵循，不過是一紙空文，不但難以推行，反而脫離實際、朝令夕改，會進一步弱化政府的信用度。

3．政府信用文化是提升競爭力的重要環(huán)節(jié)，有助于推動現(xiàn)代政治倫理體制改革

政府信用是社會信用制度建設(shè)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。良好的政府信用文化能夠推動現(xiàn)代政治體制的發(fā)展和完善。從國家到地方政府的競爭力關(guān)乎該國、該地的社會經(jīng)濟競爭力，而政府的競爭力在很大程度上取決于政府的誠信度。信用作為一種文化資源和社會資本正在廣泛地滲透到社會生活的方方面面，成為維持社會健康發(fā)展的重要倫理保障。18世紀(jì)意大利倫理學(xué)家多利亞在其《市民生活》中寫道:“信任是國家唯一的支撐物，從而也是國家穩(wěn)定性的維持物。”福山在《大分裂》一書指出:“信任恰如潤滑劑，它能使任何一個群體或組織的運轉(zhuǎn)變得更加有效?！比绻捌涔ぷ魅藛T誠信意識薄弱，誠信記錄差，那么政府即便擁有財力、人力、文化、權(quán)威、制度等等再多的資源，其治理效果依然會大打折扣。可見，使信用成為一種文化傾向，能夠為社會主義經(jīng)濟、政治、文化、社會的改革和發(fā)展筑起堅實的道德保障。

二、政府信用文化的倫理要素

1．誠信是政府信用文化的核心要素

“信”是中國傳統(tǒng)文化中道德規(guī)范的重要組成部分，屬于一種由人格信任、親緣信任所構(gòu)成的倫理范疇。自古以來就有“信，國之寶也，民之所庇也”（《左傳·僖公二十五年》）、“信用昭明于天下”（《尚書》）等說法，表明誠信是立身之本，為政之道，是社會發(fā)展的重要的道德基石。組織誠信和行政人誠信是政府信用的重要內(nèi)容。組織誠信是政府信用的必然要求，政府各組織部門必須具有真實性、一貫性、連續(xù)性的政策法規(guī)，具有誠信為民、取信于民的工作信念。作為一種倫理規(guī)范，組織誠信要在沒有任何法律法規(guī)等硬性規(guī)定的情況下，也能發(fā)揮組織部門應(yīng)有的效力，誠實地履行各種職責(zé)，正當(dāng)?shù)匦惺垢鞣N權(quán)力，尊重和維護公眾和其他社會組織的權(quán)利。行政人誠信是政府信用的基礎(chǔ)和保障，要求政府各級工作人員在履行職能的過程中實事求是、求真務(wù)實、言行一致、誠實守信，既體現(xiàn)了對政府工作人員的道德人格要求，也體現(xiàn)了政府工作人員的職業(yè)道德。誠信涉及政府執(zhí)政理念、政府德行和合法性，政府言行一致、言而有信，是政府信用文化的倫理基礎(chǔ)和道德底線。

2．公正是政府信用文化的重要價值判斷

當(dāng)代美國政治家羅爾斯在其《正義論》中提出了作為公平的、正義的概念，把公平與正義概念結(jié)合在一起。這種公平正義認為，無論在政治領(lǐng)域還是在社會和經(jīng)濟領(lǐng)域，每個人都有一種平等的權(quán)利，每個人都應(yīng)該享有機會平等和分配公平。這就要求政府把實現(xiàn)公共利益作為一切行為的出發(fā)點和落腳點，秉持公平公正的執(zhí)政理念，制定公平公正的制度、規(guī)則和公共政策，并且在政策的執(zhí)行中，保障基本權(quán)利和義務(wù)得到公平分配。亞當(dāng)·斯密認為:“與其仁慈是社會存在的基礎(chǔ)，還不如說正義是這種基礎(chǔ)?！薄罢x猶如支撐整個大廈的主要支柱，如果這根支柱松動的話，那么人類社會這個雄偉而巨大的建筑必然會在頃刻之間土崩瓦解?！保?］106李克強總理曾指出“公正是社會創(chuàng)造活力的源泉，也是提高人民滿意度的一桿秤，政府理應(yīng)是社會公正的守護者”。目前，有很多“潛規(guī)則”侵蝕著社會公平正義的道德底線，政府有義務(wù)也有責(zé)任促進社會公正，保證制度公正、司法公正、教育公正，努力使人人享有平等的機會和權(quán)力享受社會資源。公正是民意滿意度的晴雨表，也是考量政府公信力的公平秤，是政府信用文化的重要倫理要素。

3．平等是政府信用文化的價值目標(biāo)和價值追求

平等是一個相對的概念，絕對平等只是一種倫理理念或理想狀態(tài)，但是在政府執(zhí)政過程中要保障地位相似的人要有相同的待遇，即他們的地位具有互換性。馬克思曾指出:“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會地位?！保?］平等與公正有密切聯(lián)系，之所以單獨提出來，是因為我國目前在經(jīng)濟領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域等方面都存在事實上的不平等現(xiàn)象，導(dǎo)致了公民對政府的嚴(yán)重不滿和抵制情緒，導(dǎo)致了社會利益群體之間、人與人之間產(chǎn)生嚴(yán)重的不信任和不合作，而這些不信任和不合作反過來又加劇了社會不公正?？梢哉f，不平等是一切社會問題產(chǎn)生的根源，而這種不平等首先就是從政治產(chǎn)生的，包括制度、理念、體制機制以及政策措施等，也就是說與政府執(zhí)政行為和理念有著密切關(guān)系。因此，要實現(xiàn)平等，政府就要公平行政，把平等作為政府執(zhí)政的價值理念和價值追求，保證制度平等、權(quán)利平等、機會平等，成為社會平等的倡導(dǎo)者和推動者。

4．責(zé)任是政府信用的重要表達方式

責(zé)任包含著政府對其服務(wù)的人民應(yīng)該具有的負責(zé)、忠誠、良知、德行等情感。責(zé)任意識的強弱和政府信用高低有著密切聯(lián)系，包含政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任等方面內(nèi)容。從政府信用文化的角度來看，政府責(zé)任是指要樹立一種以廣大人民群眾利益為價值取向的社會正義原則，并在社會公共生活中發(fā)揮必要的啟動和引導(dǎo)作用，從而推進個人和公共道德的完善。政府應(yīng)當(dāng)遵循社會公平正義的原則，通過制定、調(diào)整和完善社會公共政策、法律法規(guī)來保障社會公平正義的實現(xiàn)，從而建立良好的社會秩序，培養(yǎng)高尚的社會道德情操。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中高度贊揚巴黎公社是對工人階級和人民群眾負責(zé)任的政府，是“以真正的責(zé)任制代替虛偽的責(zé)任制”，并多次強調(diào)工人階級政府及其工作人員要對人民“負責(zé)任”，無產(chǎn)階級政權(quán)是“屬于人民、由人民掌權(quán)的政府”，是公開透明、對人民“負責(zé)任”的政府。可見，責(zé)任理念要求政府樹立向公眾負責(zé)的行政理念，權(quán)責(zé)一致，建立問責(zé)追究機制以促進和提高政府的責(zé)任意識。

5．忠誠是政府信用文化得以建立與維系的內(nèi)在動力

忠誠是指道德主體在對道德客體理性選擇的基礎(chǔ)上形成的，對歸屬對象穩(wěn)定的情感態(tài)度和持久的責(zé)任行為，是人與人、人與社會之間的基本倫理規(guī)范。忠誠是國家公務(wù)人員重要的職業(yè)道德要求和道德人格規(guī)范。對我國政府行政人員來說，忠誠是在對黨的性質(zhì)、宗旨、歷史使命以及黨的綱領(lǐng)、路線的理性認識的基礎(chǔ)上形成的、對黨的事業(yè)穩(wěn)定持久的情感態(tài)度，它是一種向心力和凝聚力。行政人員忠誠是政府信用的重要保障，是行政人必須遵守的倫理道德底線。行政人的行為、修養(yǎng)代表了政府的形象，從而直接關(guān)系到人民群眾對政府的評價，他們的職業(yè)道德操守對社會整個道德體系的建設(shè)和完善具有很強的示范和影響力。因此，他們是否忠誠于黨、忠誠于國家、忠誠于人民，恪盡職守、忠于職責(zé)，勤政為民，是政府信用的重要體現(xiàn)。

三、政府信用文化的倫理困境

1．制度信用的科學(xué)性和有效性不足導(dǎo)致政府信用文化的制度倫理困境

制度信用就是指政府制定的法律、政策、規(guī)章、條例等的公正性、統(tǒng)一性及有效性。按照新制度經(jīng)濟學(xué)派的代表人物諾斯的定義，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，或更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而入為設(shè)定的一些制約”［3］，包括正規(guī)約制、非正規(guī)約制和實施機制。正規(guī)約制是指法律、法規(guī)、合約等，是一種外在的約制，具有強制性;非正規(guī)約制是指倫理文化、風(fēng)俗習(xí)慣、價值取向等。非正規(guī)約制是正規(guī)約制實施的基本前提，具有普遍性。制度的主要功能是外部和內(nèi)部兩種約束力來制約人的行為，防止機會主義行為減少交易中的不確定性。此外，制度的有效性，除了需要健全的正規(guī)約制和非正規(guī)約制之外，實施機制健全與否也是重要的影響因素。諾斯指出:“實施方式（的不當(dāng)和不力），確實是歷史上的停滯和當(dāng)代第三世界發(fā)展不足的主要原因。”制度信用的內(nèi)涵是制度作為人們相互交往過程中的一種行動機制，也就是嵌入社會結(jié)構(gòu)和制度之中的一種功能化的社會機制，使人們之間能產(chǎn)生合理的相互預(yù)期與認同［4］。政府制度信用的關(guān)鍵是公務(wù)人員對制度的共識、認可和內(nèi)化程度。相對于制度信用而言，實施機制是否有效和政府違信成本的高低有直接關(guān)系。馬克·E·沃倫指出:“正是制度的實際質(zhì)量、它們產(chǎn)生令人佩服的能力，決定了他們能夠提高那些行為被假定由其調(diào)整的人們的忠誠度?！保?］可以說，政府制度信用的實際效力和“制度的實際質(zhì)量”有著密切的關(guān)聯(lián)，也就是制度本身的合法性、合理性，制度是否健全完善，制度的實際機制是否公平正義。政府作為制度的制定、監(jiān)管和執(zhí)行的主體，要提升制度信用，應(yīng)該建構(gòu)完善的制度體系，完善制度的實施機制，增大政府違信成本，保障制度的良性運行。近年來，我國不斷地調(diào)整和補充制度的空白，取得了良好的成效，但是卻存在忽視非正規(guī)約制的作用，在正規(guī)約制的設(shè)計中存在著經(jīng)濟制度與政治制度及社會制度不平衡、不協(xié)調(diào)，制度結(jié)構(gòu)不合理運行不規(guī)范等方面的問題。政策法規(guī)缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性和針對性，“新官不理舊事”，缺乏制度上的規(guī)約與保障，而且我國信用立法滯后，缺少懲罰失信行為的司法制度，出現(xiàn)了“格雷欣法則效應(yīng)”，即失信者得不到懲罰或懲罰不嚴(yán)，失信成本低，而守信者獲益少，甚至還要付出代價。如有的地方政府弄虛作假、欺上瞞下的行為不但沒有得到嚴(yán)懲，反而得到提升，這種對信用文化的背離消蝕著公眾對政府的制度信任，導(dǎo)致政府信用和社會信用的不斷降低。

2．組織信用的公共性和執(zhí)行力不足導(dǎo)致政府信用文化的組織倫理困境

政府組織信用具有公共性、規(guī)則性、示范性、責(zé)任性等特點，政府作為公權(quán)力的代表，在公共事務(wù)的管理方面，應(yīng)該做到“公而忘私”，合理合法地運用人民賦予的公共權(quán)力，維護和保障公共利益，制定和維護規(guī)則的公正公開透明。具體來說，指政府的組織目標(biāo)、規(guī)模與功能健全合理，組織行為以人為本、權(quán)責(zé)一致、依法行政、誠實守信。目前，我國政府組織的公共性不足，執(zhí)行力不夠，常常出現(xiàn)組織利益侵占公共利益、組織職能侵害公共職能、組織制度不健全，組織監(jiān)督不到位等現(xiàn)象，導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用。組織內(nèi)部，缺乏組織認同，缺乏一致的體驗和認知，導(dǎo)致外部約束和內(nèi)部自律的割裂。此外，長期以來，人治思想、圈子意識等消極的官場積習(xí)影響了政府的組織信用提升，出現(xiàn)了“因循守舊”、“任人唯親”、“急功近利”、“拉幫結(jié)派”、“明哲保身”、“官官相護”等現(xiàn)象，也侵害了組織信用的公共性，背離了公開公正平等的組織原則。一些部門存在的政府公權(quán)力利益化、集團化等傾向加重了社會的不平等，加重了社會腐敗的產(chǎn)生。隨著當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)了所謂“魚缸效應(yīng)”，即政府行為就像魚缸中的金魚一樣，一舉一動都在公眾的審視和評判之下。隨著民眾民主意識的增強，對政府提供公共政策、公共服務(wù)產(chǎn)品以及各項服務(wù)職能的評判標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，對政府依法行政、政務(wù)公開、廉潔從政的要求越來越高，而政府行為的透明度不高，公眾與政府信息不對稱，政府行為的監(jiān)督和制約機制缺失，等等，導(dǎo)致人民群眾對政府的種種猜疑和不信任。

3．傳統(tǒng)人格信任的消解導(dǎo)致政府信用文化的行政人倫理困境

行政人的倫理價值取向是制度倫理和組織倫理得以實現(xiàn)的基本前提和保障。如果行政人的信用文化價值取向積極，合理地利用公共權(quán)力，廉潔高效、誠信自律，那么可以彌補制度的不足，實現(xiàn)公共利益的最大化，進而起到凈化社會風(fēng)氣、增強政府公信力的作用。列寧在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時就曾經(jīng)指出:“舊政府權(quán)力的純粹壓迫機關(guān)應(yīng)該鏟除，而舊政府權(quán)力的合理職能應(yīng)該從妄圖站在社會之上的權(quán)力那里奪取過來，交給社會的負責(zé)的公仆。”［6］經(jīng)過普選的公職人員“應(yīng)當(dāng)為組織在公社里的人民服務(wù)”，可以說行政人員的主要職能是服務(wù)，然而，現(xiàn)實中行政人面臨著“經(jīng)濟人”、“組織人”和“社會人”、“行政人”等多重角色的沖突，比如服從上級與對公眾負責(zé)的沖突;行政人隱私權(quán)與公眾知情權(quán)的沖突，公共利益與個人利益的沖突，等等，行政人作為公權(quán)力行使者所擔(dān)負的義務(wù)與自身利益之間產(chǎn)生的沖突難以平衡時，就會陷入倫理困境?，F(xiàn)代社會發(fā)展格局打破了以往“熟人社會”的交往格局，傳統(tǒng)人格信任關(guān)系逐漸消解，人與人之間的信任出現(xiàn)松動，不少政府公職人員憑主觀臆斷和“想當(dāng)然”辦事，做表面文章，搞形象工程，對工作敷衍，唯上是從，個別政府工作人員置公眾利益于不顧，把公共權(quán)力變成了自己的私有財產(chǎn)，公款行賄、官商勾結(jié)、權(quán)錢交易、跑官要官等，使行政人的倫理價值取向受到極大沖擊，嚴(yán)重背離了誠信、公正、廉潔、勤政、奉獻、忠誠等職業(yè)道德要求。而隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及，廣大人民群眾政治參與意識、參與能力、參與途徑得到了極大的提高和拓展，對政府信用不斷提出質(zhì)疑，對行政人的信用行為監(jiān)督力度不斷加大，這種現(xiàn)狀對行政人信用提出了極大的挑戰(zhàn)。

四、政府信用文化的倫理建構(gòu)

1．將倫理文化的軟約束與法律制度的硬約束相結(jié)合是政府信用文化建設(shè)的重要保障

加強政府信用文化建設(shè)勢在必行。倫理文化作為一種軟約束，需要法律制度等硬約束的配合，將文化建設(shè)與法律制度的完善相結(jié)合，這種強制作用有助于形成一種行為習(xí)慣，保證制度制定和實施過程中的有效性和針對性，實現(xiàn)政府制度信用的提升。美國在1978年就通過了《美國政府行為倫理法》，1992年又頒布了操作性更強的《美國行政部門雇員倫理行為準(zhǔn)則》;英國頒布了《榮譽法典》;日本頒布了《日本國家公務(wù)員倫理法》、《官員服務(wù)紀(jì)律》，通過相關(guān)立法和制度的完善推動公務(wù)員的信用文化建設(shè)［7］。目前，我國在政府信用方面的法律法規(guī)不完善，造成了失信成本過低的現(xiàn)象。鑒于此，政府部門應(yīng)該加強信用文化建設(shè)方面的立法和修訂，完善信用管理體系，規(guī)范信息傳遞和披露機制，建立覆蓋全社會的、嚴(yán)格的信用監(jiān)督、獎懲制度;加大執(zhí)法力度，使制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。

2．加強政府組織倫理建設(shè)是提升政府信用文化的重要途徑

首先，明確政府的責(zé)任和權(quán)利的范圍、界限，合理的權(quán)利分工和制約，政府職能和倫理限定，等等，需要有較為清晰的認定，不能政府事事都管。其次，加強政府信息的公開性、透明度。隨著公民政治參與意識的逐漸增強，政府有責(zé)任將立法信息、政府決策、執(zhí)行信息、行政預(yù)算、財政開支等信息進行公開發(fā)布，提升政府信息的透明度有利于增強公眾對政府行為的信心。

3．加強行政人的職業(yè)道德修養(yǎng)是政府信用文化建設(shè)的重要基礎(chǔ)

首先，形成自律與他律的有機統(tǒng)一，加強行政人道德的內(nèi)部培育機制與外部制約機制。行政人職業(yè)道德的內(nèi)部培育機制主要包括行政 責(zé)任認同機制、道德修養(yǎng)機制和道德習(xí)慣的養(yǎng)成機制。行政人職業(yè)道德的外部機制是指合理的行政體系、先進的行政文化和適當(dāng)?shù)男姓赖陆逃?。?nèi)外聯(lián)動，加強行政人的職業(yè)道德修養(yǎng)。其次，建立公務(wù)員一系列制度規(guī)范和參與激勵機制。建立一些列公務(wù)員執(zhí)政的行政規(guī)范和制度約束，如崗位責(zé)任制、首問責(zé)任制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、行政過錯追究制，充分調(diào)動公務(wù)員的倫理自主性，強化責(zé)任意識、忠誠意識、效率意識、廉潔意識、誠信意識、民主意識等，將法律制度的外部制約機制和倫理文化道德的內(nèi)在自律機制有機統(tǒng)一起來，加強信用倫理文化的影響力。

［1］亞當(dāng)·斯密．道德情操論［M］．蔣自強，等，譯．北京:商務(wù)印書館，1997．

［2］馬克思恩格斯選集:第3卷［M］．北京:人民出版社，1995:444．

［3］［美］道格拉斯·C．諾斯．制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］．劉守英，譯．上海:三聯(lián)書店，1994:3．

［4］周文翠．政府信用建設(shè)的倫理路徑探析［J］．學(xué)術(shù)交流，2011，（1）．

［5］［美］馬克·E．沃倫．民主與信任［M］．吳輝，譯．北京:華夏出版社，2004:65．

［6］列寧全集:第31卷［M］．北京:人民出版社，1985:48．

［7］楊暢．政府誠信的構(gòu)建路徑［N］．光明日報，2013－02－16．