徐 荔

（中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080）

一、十六大以來我國(guó)財(cái)稅體制改革取得重大進(jìn)展

1．公共財(cái)政收入獲得較快增長(zhǎng)

十六大以來，我國(guó)財(cái)政收入獲得了突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)，取得了前所未有的成績(jī)。國(guó)家財(cái)政收入從2003年的20 462億元增長(zhǎng)到2012年10月末的101 032億元，10年間我國(guó)的財(cái)政收入累計(jì)收入為585 355億元，年均增長(zhǎng)為25%。

第一，稅收收入取得重大突破。十六大以來我國(guó)實(shí)施了新一輪的稅制改革。按照十六屆三中全會(huì)的要求，實(shí)行了減稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的稅改方針，主要對(duì)流轉(zhuǎn)稅、所得稅、消費(fèi)稅、資產(chǎn)稅等進(jìn)行改革。一是改革增值稅。一方面由生產(chǎn)型增值稅改革為消費(fèi)型的增值稅;另一方面將小規(guī)模企業(yè)的稅率由6%降低為3%。二是企業(yè)所得稅合并。將內(nèi)資企業(yè)所得稅和外資企業(yè)所得稅進(jìn)行合并，真正實(shí)現(xiàn)了國(guó)民待遇同等原則。三是個(gè)人所得稅改革。2006—2009年，連續(xù)兩次提高個(gè)稅起征點(diǎn)，并將個(gè)稅由單項(xiàng)征收改革為綜合征收。同時(shí)免征個(gè)人存款利息稅，個(gè)人投資印花稅單邊征收，等等。四是其他稅改革。2004年以來，實(shí)時(shí)修訂了消費(fèi)稅，開征了燃油稅，調(diào)整了出口退稅、土地增值稅、資源稅等。五是取消了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

第二，非稅收入不斷規(guī)范。一是深化費(fèi)改稅。將一些政府基金、制度內(nèi)的收費(fèi)項(xiàng)目等改成收稅。如:取消了公路基金、客運(yùn)基金、水運(yùn)基金、航運(yùn)基金，取消了養(yǎng)路費(fèi)等;取而代之的是燃油特別稅。目前還存在的政府基金有:農(nóng)業(yè)部門基金收入、農(nóng)村教育費(fèi)附加、土地有償使用收入、其他部門基金收入、地方財(cái)政稅費(fèi)附加收入、基金預(yù)算調(diào)撥基金等。二是取消制度內(nèi)收費(fèi)項(xiàng)目。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)務(wù)院規(guī)定從2009年1月1日起取消了1 000項(xiàng)行政收費(fèi)。

2．公共財(cái)政支出管理改革取得顯著成效

第一，國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革初見成效;第二，中央與地方轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步完善;第三，政府采購(gòu)制度已經(jīng)深入人心;第四，預(yù)算外資金實(shí)行收支兩條線管理的改革，取得很好的效果。

3．政府公共預(yù)算體系改革有了新的進(jìn)展

在全國(guó)全面推行了部門預(yù)算綜合改革，部門預(yù)算改革進(jìn)展順利。對(duì)部門預(yù)算實(shí)施了零基預(yù)算，由過去的基數(shù)加增長(zhǎng)改為零基預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，2006年財(cái)政部率先在廣州實(shí)施了政府分類體系改革的試點(diǎn)，2008年政府分類體系改革在全國(guó)全面推開，從此改變了部門預(yù)算粗線條的狀況。2009年以來部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作富有成效。

4．調(diào)整和優(yōu)化了公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

第一，加快了民生投資。近年我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大部分多用于民生方面，即大量財(cái)政資金被用于支農(nóng)、惠農(nóng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，用于照顧中西部地區(qū)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，用于加強(qiáng)對(duì)社保、教育、醫(yī)保、住房等基本民生項(xiàng)目的支持，這都屬于我國(guó)財(cái)政近年值得肯定的積極變化，

第二，加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持力度。一是實(shí)施了兩免三補(bǔ)政策。二是加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。政府對(duì)農(nóng)村水、電、氣、路、房、廁等工程全面投入，僅2009—2010年就投入3 700億元，其中農(nóng)村基層衛(wèi)生工程投資1 500億元。這些投資，支持7 300個(gè)農(nóng)村衛(wèi)生項(xiàng)目，其中縣一級(jí)投資157個(gè)項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)投資1 610個(gè)項(xiàng)目，村一級(jí)投資5 500個(gè)項(xiàng)目。

二、貫徹十八大精神，深化財(cái)稅體制改革，完善公共財(cái)政體系

1．公共財(cái)政制度建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向

第一，完善以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制。1994年以來的分稅制財(cái)政體制改革適應(yīng)了我國(guó)改革開放的需要，在規(guī)范政府間財(cái)政分配關(guān)系、營(yíng)造企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)、提高中央政府宏觀調(diào)控能力和改進(jìn)地方政府行為模式等方面發(fā)揮了重要作用。但是，當(dāng)前分稅制在實(shí)踐中的矛盾日益突出，中央財(cái)力集中，地方財(cái)力匱乏，因此，必須加快深化改革。對(duì)于省以下財(cái)政體制的改革，要在第一輪稅制改革成果的基礎(chǔ)上，以減少財(cái)政層級(jí)的扁平化改革為前提，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)財(cái)稅體制改革。在省以下實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)和貫徹分稅制，打造與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必然要求的統(tǒng)一市場(chǎng)相匹配、與各級(jí)政府事權(quán)能夠良好呼應(yīng)的“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算”的制度安排，并加快健全完善中央、省兩級(jí)自上而下的規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體系。

第二，合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任。在合理劃分政府職能范圍和簡(jiǎn)化政府層級(jí)的基礎(chǔ)上，遵循受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，明確劃分中央與地方以及各級(jí)地方政府之間事權(quán)與支出責(zé)任。力爭(zhēng)在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域支出責(zé)任劃分方面盡快取得明顯進(jìn)展。

第三，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的重要保障。要科學(xué)設(shè)置、合理搭配一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮好各自的作用，促進(jìn)地方政府的財(cái)力與其事權(quán)相匹配。在明確劃分各級(jí)政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，逐步做到屬于地方政府事務(wù)，其自有收入不能滿足支出需求的，中央財(cái)政原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助;屬于中央委托事務(wù)，中央財(cái)政通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付足額安排資金;屬于中央、地方共同事務(wù)和支出責(zé)任的支出，明確各自的負(fù)擔(dān)比例。增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，完善中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，提高轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)，逐步補(bǔ)足地方標(biāo)準(zhǔn)收支缺口。分類規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，并從監(jiān)管制度、技術(shù)操作等方面著手，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。

第四，繼續(xù)推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革。這是實(shí)現(xiàn)省以下各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的客觀需要。規(guī)范省以下財(cái)政收入和政府支出責(zé)任劃分，將部分適合更高一級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，強(qiáng)化省級(jí)政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任，加大民生支出保障力度，促進(jìn)省內(nèi)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。在注意處理好與現(xiàn)行行政管理體制和其他經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限關(guān)系的基礎(chǔ)上，積極全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理方式改革。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，因地制宜深化鄉(xiāng)財(cái)縣管改革。

2．完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系

第一，促進(jìn)公共財(cái)力均等化。公共財(cái)力均等化是公共服務(wù)均等化的前提、基礎(chǔ)，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，首先要解決公共財(cái)政均等化的問題。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上，完善財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，同時(shí)按照強(qiáng)化稅收、規(guī)范收費(fèi)的原則，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高財(cái)政收入質(zhì)量，提高基本公共服務(wù)財(cái)政保障能力。建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財(cái)政支出增長(zhǎng)機(jī)制，切實(shí)提高各級(jí)財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政提供基本公共服務(wù)的保障能力。進(jìn)一步優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先安排基本公共服務(wù)支出，增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、住房、公共文化、農(nóng)業(yè)水利、城鄉(xiāng)社區(qū)、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域投入，切實(shí)保障和改善民生。

第二，完善公共預(yù)算體系，深化預(yù)算管理體制改革。一是加快建立健全由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成的，有機(jī)銜接的、完整透明的政府預(yù)算體系。二是全面取消預(yù)算外資金，把政府所有收支全部納入預(yù)算管理。改革的方向是要進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的完整性、透明度和有效性。健全預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，強(qiáng)化預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化，提高預(yù)算執(zhí)行的及時(shí)性、均衡性、有效性和安全性。完善預(yù)算公開制度，健全公開機(jī)制，規(guī)范預(yù)決算公開內(nèi)容和程序，促進(jìn)預(yù)決算公開的常態(tài)化、規(guī)范化和法制化，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算透明度。

第三，加大支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整。一是要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生。應(yīng)按照十八大要求，繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策，繼續(xù)保持加大財(cái)政支出的強(qiáng)度，保證財(cái)政發(fā)展的可持續(xù)性。加大對(duì)民生的投入，重點(diǎn)是要向基層、農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)和困難地區(qū)傾斜，要大力推進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性安居工程，以及公共文化等社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展。在加大這些重點(diǎn)投入的同時(shí)，嚴(yán)格控制行政經(jīng)費(fèi)等一般性支出，努力降低行政成本。二是要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，支持生態(tài)文明建設(shè)。財(cái)政支出要有利于促進(jìn)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)。三是要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)。財(cái)政支出要支持自主創(chuàng)新和國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃的貫徹以及國(guó)家重大科技專項(xiàng)的實(shí)施。

3．加快完善稅收制度的改革

第一，加快稅制改革，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅。通過營(yíng)業(yè)稅改增值稅實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅。營(yíng)業(yè)稅改增值稅實(shí)際上是降低增值稅稅率，我們?cè)瓉碓鲋刀惗惵适?7%，現(xiàn)在把增值稅推廣到服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)，增值稅稅率由17%降到了7%和5%，實(shí)現(xiàn)了減稅。由營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅(jiān)時(shí)期，適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，不失時(shí)機(jī)地將增值稅制度引入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，消除營(yíng)業(yè)稅重復(fù)征稅的弊端，既是完善稅收制度的必然選擇，也是促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)第二、第三產(chǎn)業(yè)融合，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力的迫切需要。

自2012年1月起，上海率先啟動(dòng)了“營(yíng)改增”改革試點(diǎn)，而后在北京等8省市擴(kuò)大試點(diǎn)后，改革涉及的地域范圍已包括華北、華東、華中和華南地區(qū)，涉及的經(jīng)濟(jì)區(qū)域包括環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)和長(zhǎng)江中游經(jīng)濟(jì)區(qū)。試點(diǎn)地區(qū)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)下一步改革在全國(guó)推開，具有十分重要的意義。2012年12月，天津市、浙江省、湖北省正式啟動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)工作，截至2012年12月，全國(guó)已有十幾個(gè)省市陸續(xù)跟進(jìn)“營(yíng)改增”。這一改革旨在消除營(yíng)業(yè)稅的重復(fù)征稅因素，激勵(lì)引導(dǎo)原被營(yíng)業(yè)稅覆蓋的市場(chǎng)主體改變“小而全”、“大而全”傾向，發(fā)揮能力、潛力做專業(yè)化細(xì)分，在減輕實(shí)際稅負(fù)的同時(shí)加快升級(jí)換代，進(jìn)而提振消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第二，進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅。個(gè)人所得稅經(jīng)過2006年和2008年的改革取得了很好的效果，特別是2011年的改革，在工資薪金收入這個(gè)范圍，提高“起征點(diǎn)”，將原來九級(jí)超額累進(jìn)變成七級(jí)，高端的邊際稅率有所上升，適當(dāng)?shù)靥岣吡烁叨说亩愗?fù);降低了低端稅負(fù)。改革后，整個(gè)工薪收入階層需要繳納個(gè)人所得稅的覆蓋面，從原來的28%左右收縮到7%左右，真正降低了工薪族的個(gè)稅。

十八大以后的改革應(yīng)該從綜合方面考慮個(gè)人所得稅的征收，把工薪收入和其他收入綜合在一起，實(shí)行超額累進(jìn)征收。另外，需要對(duì)家庭情況作一定區(qū)分，考慮不同家庭的不同贍養(yǎng)系數(shù)，尋求建立更加公平的個(gè)人所得稅機(jī)制。這樣的配套改革難度很大，要充分考慮其復(fù)雜性，尋找合適時(shí)機(jī)，推出可行方案，分步聚進(jìn)行。總地來看個(gè)稅改革的方向:一是提高納稅起征點(diǎn)，二是減少納稅級(jí)次，三是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)探討返稅政策。

第三，深化房地產(chǎn)稅制改革。構(gòu)建合理完善的房地產(chǎn)稅收制度，能有效調(diào)節(jié)財(cái)富分配。應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)房地產(chǎn)稅費(fèi)改革，逐步改變目前房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費(fèi)和稅收并存的狀況。房產(chǎn)稅的改革主要是開征房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅的開征要確定一個(gè)納稅的起征點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)人為納稅人，房屋和土地合一來評(píng)估計(jì)價(jià)，無論是城市還是農(nóng)村都要開征房產(chǎn)稅，總結(jié)試點(diǎn)城市上海和重慶的經(jīng)驗(yàn)，逐步在全國(guó)鋪開。

第四，探討開征環(huán)境保護(hù)稅。對(duì)于環(huán)境保護(hù)稅的征收，要做好調(diào)查研究，采取試點(diǎn)推進(jìn)的辦法，重點(diǎn)對(duì)噪音稅、污染稅、垃圾稅、水稅等進(jìn)行探討。