劉 松

(湖北文理學(xué)院 經(jīng)濟與政法學(xué)院，湖北 襄陽 441053)

一、問題的提出

在構(gòu)建和諧社會的大背景下，襄陽市政府提出了“四個襄陽”的發(fā)展戰(zhàn)略。［1］“四個襄陽”是把握發(fā)展規(guī)律、緊扣時代脈搏、符合襄陽實際的戰(zhàn)略定位，是引領(lǐng)襄陽市跨越式發(fā)展的指導(dǎo)方針。同時，建設(shè)“四個襄陽”，是湖北省委、省政府賦予襄陽的神圣歷史使命和重大政治責(zé)任，是實現(xiàn)跨越式發(fā)展的迫切要求。它既是經(jīng)濟實力的躍升工程，也是城市競爭力的提升工程，更是利民惠民的幸福工程。在“四個襄陽”中，“都市襄陽”的“都市”二字暗含玄機。據(jù)襄陽市市長別必雄介紹，“‘都市’不是一般的‘城市’，而是特大城市和城市群，是影響周邊、帶動周邊最重要的城市?！毕尻栒幵谝粋€由工業(yè)化中期向后期過渡的階段，加快城市化的進(jìn)程是改變襄陽發(fā)展格局、引領(lǐng)襄陽跨越式發(fā)展的核心推進(jìn)力量。為此，襄陽市提出，要打造“現(xiàn)代化區(qū)域中心城市”。①據(jù)荊楚網(wǎng)2012年5月24日襄陽市市長別必雄在政府門戶網(wǎng)演播廳的觀點，“都市襄陽”戰(zhàn)略即:重點建設(shè)東津新城，把棗陽、(老)河(口)谷(城)新城建成兩個副中心城市，推進(jìn)宜城、南漳與襄陽主城區(qū)一體化發(fā)展，把保康建成都市襄陽“后花園”和綠色襄陽示范區(qū)，把主城區(qū)周邊具備條件的小城鎮(zhèn)建成衛(wèi)星城，建設(shè)一批特色中心鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，對內(nèi)形成中心城市、中等城市、特色小城鎮(zhèn)、農(nóng)村新型社區(qū)“四位一體”的大都市城鎮(zhèn)體系;對外與周邊城市聯(lián)合互動，形成資源共享、功能互補、差異化發(fā)展的城市群?！边@就是“新城東進(jìn)、舊城更新、一心四城、組群發(fā)展”戰(zhàn)略。要想打造現(xiàn)代化區(qū)域中心城市，襄陽市在未來的5年里要進(jìn)行6大重點工程的建設(shè):空間布局工程、功能分區(qū)工程、基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋工程、區(qū)域性中心城市功能支撐工程、展示城市形象和品質(zhì)的標(biāo)志性工程和改善市民感受的民生工程。這些重大工程建設(shè)會不會成為新一輪腐敗滋生的溫床?人們不得不對此有所警惕、思考和預(yù)防。

在市場經(jīng)濟條件下，社會是利益多元化的社會。根據(jù)公共選擇理論，政府也是理性的經(jīng)濟人，具有自身的特殊利益，是多元利益主體之一。由于政府的組成成員也是經(jīng)濟人，天生具有追求自身利益最大化的傾向，再加上地方和部門也有自身的局部利益或小集團(tuán)利益，又由于政府和職能部門掌管著公共資源的配置權(quán)、公共利益分配的決定權(quán)，他們就有可能通過剝奪公眾利益來維護(hù)本集團(tuán)自身利益，這樣一來，腐敗現(xiàn)象不可避免地將會發(fā)生。完全杜絕此類現(xiàn)象在目前情況下是不可能的，而將腐敗控制在一定限度內(nèi)則是可以辦到的。在政府內(nèi)部各種利益與公共利益的摻雜伴生、關(guān)系錯綜復(fù)雜的客觀情況下，如果使政府自身利益、部門利益、個人利益服從于公共利益，堅持把公共利益放在首位，就能有效遏制消極腐敗現(xiàn)象對公眾利益的恣意、過度侵蝕。同時，要對其他利益加以引導(dǎo)，使其自利行為不致危害公共利益并朝利他的方向發(fā)展或產(chǎn)生利他的客觀效果。由上分析可知，“都市襄陽”建設(shè)中拒腐防變的形勢十分緊迫，而解決這一問題的關(guān)鍵在于如何以公共利益為中心的價值導(dǎo)向機制的建立。

二、“都市襄陽”建設(shè)中以公共利益為中心的價值導(dǎo)向問題分析

眾所周知，政府依靠公眾賦予它的權(quán)力管理轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，公眾讓度一部分權(quán)力給政府，其目的在于通過政府維護(hù)和增進(jìn)自身利益——公共利益。中國人民大學(xué)法學(xué)院胡錦光、王鍇認(rèn)為:憲法上“公共利益”是非常重要的概念，但由于其主體和內(nèi)容的不確定性，需要對其作出解釋。憲法上的“公共利益”具有三個作用:作為基本權(quán)利的界限，可能與公民的基本權(quán)利發(fā)生沖突、財產(chǎn)權(quán)對公共利益的“忍受”和“犧牲”。我國憲法上的“公共利益”主要體現(xiàn)在征收(征用)補償條款中，但由于普通立法中“公共利益”的缺乏明確性和其他制度使然，導(dǎo)致實踐中征收集體所有土地和城市房屋拆遷中“公共利益”的缺失和“稀釋”，對此，憲法應(yīng)當(dāng)通過違憲審查和憲法委托的制度，使普通立法中的“公共利益”具有合憲性和明確性。［2］在學(xué)術(shù)界，對此問題還有許多爭議。早在1884年洛厚德(C.E.Leuthold)發(fā)表的《公共利益與行政法的公共訴訟》一文中，他就將“公共”理解為“任何人、但不是全體人們”。在此基礎(chǔ)上，洛厚德提出了所謂地域基礎(chǔ)(territoriale Grundlage)作為界定“任何人”之標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)這種理論，公共利益即是一個相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系人數(shù)的大多數(shù)人的利益。1886年，紐曼(F—J.Neumann)在其所發(fā)表的《在公私法中關(guān)于捐稅制度、公益征收之公益德區(qū)別》一文中，對所謂的公益概念提出將公益分為主觀與客觀兩個部分。其中主觀的公益是指“一個不確定之多數(shù)(成員)”所涉及的利益;客觀公益則一般是指國家的目的(任務(wù))。但自魏瑪憲法以后，國家為保障社會之弱者，可采取許多扶助之措施。這些措施是對少數(shù)弱者之扶助，亦合乎福利國家之公益理念，因此，不確定之多數(shù)人說法，該多數(shù)人特征可予省略。這些觀點究竟孰是孰非，目前似乎還沒有定論。

與公眾個人對私人產(chǎn)品可以通過市場自由選擇不同，公眾對公共產(chǎn)品的需求，需要有組織的供給方式才能得到滿足。正是有了公眾所必須而社會個體所不能承擔(dān)的維護(hù)和增進(jìn)公共利益的職責(zé)，政府公共行政和經(jīng)濟管理才具備了存在的合法性和必要性。公共利益的客觀性和社會共享性決定了管理應(yīng)以追求(維護(hù)和增進(jìn))公共利益為價值取向，即以追求公共利益作為政府投資管理的終極目標(biāo)。公共利益的客觀性表現(xiàn)在公共利益客觀地影響著社會公眾的生存與發(fā)展;公共利益的共享性主要體現(xiàn)在公共利益的相對普遍性或共有性。

在“都市襄陽”建設(shè)推進(jìn)中，普通公眾的少數(shù)、個別利益往往會因為城市整體推進(jìn)發(fā)展而可能受到侵蝕而得不到應(yīng)有合法補償。在我國現(xiàn)行《憲法》第13條規(guī)定:“國家為了公共利益，可依照法律規(guī)定，對土地實行征用”，《憲法修正案》第22條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。然而在出現(xiàn)糾紛之時，面對國家或者地方政府強勢地位，公民合法財產(chǎn)在爭議中往往得不到公正、合法的保護(hù)，要么不被認(rèn)為是為了“公共利益”，政府的征收或者征用被認(rèn)為是“合理專斷”，要么補償嚴(yán)重不公正，背離了本地域市場價值公平標(biāo)準(zhǔn)。因此，只有在“都市襄陽”建設(shè)中建立以公共利益為中心的價值導(dǎo)向機制，才可以最大限度地控制組織腐敗的程度，真正維護(hù)公共利益，捍衛(wèi)憲法所規(guī)定的人權(quán)和權(quán)利。新一輪腐敗包括“組織化腐敗”、“利益集團(tuán)腐敗”、“制度化腐敗”，其中“組織化腐敗”是指為追求既得利益，具有組織意志和組織形態(tài)的利益群體，以組織名義所作為或者不作為的與公共利益相沖突的行為。［3］

三、“都市襄陽”建設(shè)中以公共利益為中心的價值導(dǎo)向原則內(nèi)涵

在“都市襄陽”建設(shè)中，以追求公共利益為價值取向的政府投資管理涉及到相對獨立的兩個方面:一是政府投資管理過程，即投資決策、建設(shè)實施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的價值理念;二是政府投資管理的結(jié)果，即投資形成的固定資本向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的價值理念。在這兩個方面應(yīng)遵循民主法治的基本價值原則、公平正義的核心價值原則以及科學(xué)高效的必要價值原則。

1.民主、法治:“都市襄陽”建設(shè)過程的基本價值取向

“都市襄陽”建設(shè)投資管理過程的民主化和法制化是公眾憲法權(quán)利的基本要求，也是科學(xué)決策的有效保障。民主即是公眾的事務(wù)(通過一定途徑)由公眾做主。我們是人民群眾當(dāng)家作主的國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民享有并行使管理國家和社會一切事務(wù)的民主權(quán)利，這一點在憲法中有明確的表述。因此，民主是社會主義的本質(zhì)要求，公共政策要遵循民主的價值取向，從根本上說是遵從我國社會的本質(zhì)的要求。同時，公共政策的民主價值取向有助于增強公共政策正確性。政府投資的目的是為公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，沒有必要的民主程序，讓公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求者準(zhǔn)確表達(dá)出自己的需求愿望，既無法直接了解公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的真實需求，也無法在與公眾利益密切相關(guān)的公共資金支出管理中體現(xiàn)公眾的民主權(quán)利。由于管理者可能的經(jīng)濟人行為會侵蝕公共利益，民主化、法治化管理手段將從體制上確保公共資源不會用于管理部門和管理者追求個人效用?！岸际邢尻枴苯ㄔO(shè)投資管理中充分發(fā)揮民主，可以更好地使公眾參與到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督中來，盡量減少管理者可能的經(jīng)濟人行為對公眾利益的侵蝕。因此，民主化、法治化管理是實現(xiàn)科學(xué)管理的重要途徑和制度保障，民主化可以在很大程度上給管理帶來更多的科學(xué)因素，使科學(xué)更好地為管理服務(wù)。

追求政府管理過程的民主可能會與管理效率發(fā)生一定沖突，但并不能因此而犧牲必要的民主。原因是，民主和效率并不是同一個層次的概念。作為寫進(jìn)憲法的公民的一項最基本的權(quán)利，民主針對的是公民在政治層面上的發(fā)展與完善問題;而效率則是行政和經(jīng)濟層面的問題。對有著2800多年建城史的襄陽市來說，投資管理工作中發(fā)揮民主的作用，不僅有利于憲法和其它法規(guī)所規(guī)定的人民群眾當(dāng)家作主權(quán)力的落實，更能促使相關(guān)管理部門科學(xué)決策、規(guī)范行政。

2.公平、正義:“都市襄陽”建設(shè)的核心價值取向

公平、正義是人類社會中具有永恒價值的基本理念和基本行為準(zhǔn)則。正如羅爾斯所說:“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值?！保?］公平、正義是社會中的重要的價值取向，公平是強調(diào)社會評判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、一律性;正義主要強調(diào)社會的正當(dāng)性。

在“都市襄陽”建設(shè)的過程中，首先要考慮公共政策的制定必須堅持以公平、正義為核心價值取向。所謂政策制定的公平主要是指“機會的公平”，是指公眾或機構(gòu)應(yīng)具有平等享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)力(機會和資格)。眾所周知，公共政策是社會主義和諧社會中利益協(xié)調(diào)的重要機制。我國正處于社會的轉(zhuǎn)型時期，社會利益需求的多元化也就帶來了利益實現(xiàn)方式的多元化，這就需要公共政策能夠在社會中構(gòu)建起一種良好的協(xié)調(diào)機制，公平、正義的公共政策也就成為社會公眾追求的重要協(xié)調(diào)手段。公平、正義的公共政策，有利于公共政策在利益分配機制中確保政策的正當(dāng)性和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。另外，社會利益關(guān)系的復(fù)雜化需要公平、正義的協(xié)調(diào)機制。社會利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，理順分配關(guān)系解決社會公平是構(gòu)建“都市襄陽”和諧社會的核心問題。因此，公共政策要發(fā)揮在“都市襄陽”建設(shè)中利益的協(xié)調(diào)作用，必須以公平、正義為價值核心取向，確保公共政策能夠在“都市襄陽”建設(shè)中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。

在“都市襄陽”建設(shè)的過程中，還要考慮政府投資管理結(jié)果的公平。在權(quán)力(機會和資格)公平基礎(chǔ)上，還應(yīng)追求權(quán)利公平和結(jié)果的公平。這種公平是指公眾或機構(gòu)應(yīng)具有平等享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利和結(jié)果。政府投資管理結(jié)果需要在公眾之間保持適度公平的必要性，無論在社會道德層面還是在法理層面都是不言自明的。而維持政府投資管理結(jié)果公平的可能性則可以從政府在市場經(jīng)濟中的資源配置職能上尋找到依據(jù)。就政府投資而言，如果說公平關(guān)注的是一個如何平等地分配蛋糕(投資)的問題，那么效率就是關(guān)注如何盡可能把蛋糕做大的問題。由于相同政府投資投向不同人群所得到的(直接和間接)產(chǎn)出可能相差較大，即前一階段的蛋糕分配方案會影響下一階段蛋糕規(guī)模的大小，公平與效率之間便不可避免地出現(xiàn)矛盾。理論上看，政府相對市場所不具有的一個優(yōu)勢就是公平(市場相對政府的優(yōu)勢在于通過利潤和價格系統(tǒng)實現(xiàn)經(jīng)濟效率)，所以，作為干預(yù)市場的行為之一的政府投資，在公平與效率發(fā)生沖突時，應(yīng)將公平放在首位。

3.科學(xué)、高效:“都市襄陽”建設(shè)的必要價值取向

在“都市襄陽”建設(shè)中講求公平、正義的基礎(chǔ)上，還應(yīng)注重科學(xué)高效。效率是衡量政府投資管理在維護(hù)公共利益目的性效果方面的重要指標(biāo)。政府投資管理的效率指政府投資管理的投入產(chǎn)出率。以往的組織化腐敗行為多發(fā)于此，投入很大，然而沒有收到應(yīng)有的效率回報。可以說效率是組織化腐敗程度的“表征器”。往往效率低的政府，組織化腐敗程度就高，而效率高的政府則表明組織化腐敗程度低。投入主要包括公共行政資源和政府性資金，而產(chǎn)出包括直接產(chǎn)出和間接產(chǎn)出兩個方面:直接產(chǎn)出指政府投資提供的滿足公眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如政府投資辦學(xué)滿足公眾學(xué)習(xí)和教育的需要等;間接產(chǎn)出指這些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的外溢效應(yīng)，如公民文化、科技、社會道德水平提高后，對提高整個社會物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品生產(chǎn)的效率產(chǎn)生的促進(jìn)作用?！岸际邢尻枴苯ㄔO(shè)管理過程的科學(xué)化要求投資管理的機構(gòu)設(shè)置、職能定位、人員編制，不同管理機構(gòu)在管理過程中的相互銜接，以及基于統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和效能目標(biāo)而采取的管理程序，都應(yīng)考慮到襄陽市本地公共行政體制的發(fā)展階段和特點來科學(xué)設(shè)定。同時要求規(guī)劃、計劃、項目決策與實施標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督與究責(zé)規(guī)則等，都應(yīng)有符合客觀規(guī)律的規(guī)范和依據(jù)。崇尚科學(xué)精神可為投資管理民主化提供客觀依據(jù)，更是提高政府投資效率的需要?？茖W(xué)精神是人類認(rèn)識自然、改造自然的基本態(tài)度，也是人類在認(rèn)識和改造客觀世界中的一種修正錯誤的機制。投資管理過程中崇尚科學(xué)，可以為管理的民主化提供最可靠和最有效的客觀依據(jù)，也可以降低風(fēng)險和減少成本，提高管理質(zhì)量，充分發(fā)揮管理機構(gòu)的效能。

四、“都市襄陽”建設(shè)中以公共利益為中心的價值導(dǎo)向機制的建構(gòu)

在“都市襄陽”建設(shè)中要確立以公共利益為中心的價值導(dǎo)向機制的系列制度建設(shè)。要確保政府的圍繞公共利益為中心的服務(wù)性行為的持續(xù)性，使之不因人為因素的改變而改變，那么就必須通過深化體制改革，加強制度建設(shè)，以完善的系列化服務(wù)制度加以保障。

1.建立普通民眾公共利益表達(dá)機制

公共利益源于對共同價值準(zhǔn)則的對話協(xié)商。在“都市襄陽”建設(shè)中，政府要從公共利益出發(fā)搞好服務(wù)，前提是認(rèn)真了解公眾意愿及其真實需求，清楚他們需要什么樣的服務(wù)，這就需要建立健全普通民眾公共利益表達(dá)機制，搭建利益表達(dá)平臺，使各種利益經(jīng)協(xié)調(diào)整合出公共利益。

2.完善政府科學(xué)時效的回應(yīng)機制

政府回應(yīng)就是政府在公共管理中對公眾的需求和所提出的問題作出具有時效的反應(yīng)和科學(xué)、準(zhǔn)確的回復(fù)過程。在“都市襄陽”建設(shè)中，政府對民眾公共問題及時有效的回應(yīng)是政府服務(wù)的重要方面。要充分吸取以往因為回應(yīng)不及時、不準(zhǔn)確而釀成群體事件、造成政府處理被動、失去民眾對政府的信任的教訓(xùn)。

3.完善政府公務(wù)和重大事項決策信息公開制度

公民不了解政府信息，部分官員便有可能進(jìn)行暗箱操作;沒有信息透明，個別官員便可能營私舞弊，公民便可能受欺騙。公開政務(wù)、公開政情是政府有效履行公共服務(wù)職能的重要保障。對于常規(guī)公務(wù)活動要定期、規(guī)范地進(jìn)行信息公開，便于民眾監(jiān)督和上級檢查。對與涉及民生的重大事項決策還應(yīng)搞好決策前的民眾聽證環(huán)節(jié)，加強過程的監(jiān)督和信息公開，使腐敗行為無處藏身。

4.建立以公共利益為導(dǎo)向的績效評價體系和嚴(yán)格的行政問責(zé)機制

傳統(tǒng)的管制型政府實行以GDP為導(dǎo)向的績效評價體系，這使得各級政府有可能以GDP指標(biāo)為緣由紛紛展開各種短期績效工程，以至偏離長遠(yuǎn)公共利益方向甚至以局部利益損害整體重大公共利益。在“都市襄陽”建設(shè)中，應(yīng)建立以長遠(yuǎn)公共利益為導(dǎo)向的績效評價體系，將政府職能切實轉(zhuǎn)變到為襄陽地區(qū)社會提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來，強化政府的社會服務(wù)功能。與此同時，要建立嚴(yán)格的行政問責(zé)機制，追究政府行政機關(guān)和官員在公共服務(wù)職能方面失職的責(zé)任。

綜上所述，我們認(rèn)為，在“都市襄陽”建設(shè)中，要緊緊圍繞公共利益這個中心，遵循民主法治、公平正義以及科學(xué)高效價值原則，建立完善普通民眾利益表達(dá)機制、政府科學(xué)時效的回應(yīng)機制、政府公務(wù)和重大事項決策信息公開制度、以公共利益為導(dǎo)向的績效評價體系和嚴(yán)格的行政問責(zé)機制，才能在有效推進(jìn)襄陽市高速發(fā)展的同時將組織腐敗控制在小的范圍內(nèi)。

［1］范銳平.在都市襄陽建設(shè)動員會上的講話［EB/OL］.(2012 －04 －20)［2012 －10 －25］.http://www.xf.gov.cn/gov/ldzc/swld/frp_2543/jhwl_2546/201204/t20120420_299167.shtml.

［2］胡錦光，王 鍇.我國憲法上“公共利益”的界定［J］.中國法學(xué)，2005(1):18－27.

［3］毛昭暉.公共利益何以被竊取——組織化腐敗研究［EB/OL］.(2012－08－14)［2012－10－25］.http://www.rmlt.com.cn/News/201208/201208141514548347_1.html.

［4］約翰·羅爾斯.正義論［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，1988.