周 立 董小瑜

一、問(wèn)題的提出:脫嵌式的競(jìng)爭(zhēng)性牧業(yè)

20世紀(jì)80年代，以“政社合一”和“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”為特征的人民公社解體，農(nóng)區(qū)推行了以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。與此同時(shí)，中國(guó)牧區(qū)也模仿農(nóng)區(qū)，開始了“牲畜私有、草場(chǎng)承包②”的“草畜雙承包”產(chǎn)權(quán)制度改革。進(jìn)入21世紀(jì)后，在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，為了改善日益惡化的牧區(qū)生態(tài)，增強(qiáng)牧民抵御生態(tài)脆弱性能力，休牧禁牧、舍飼圈養(yǎng)等一系列生態(tài)治理政策也陸續(xù)實(shí)施。“雙權(quán)一制”③的產(chǎn)權(quán)制度，帶來(lái)了內(nèi)蒙古牧區(qū)生產(chǎn)生活方式的巨大變化，逐步呈現(xiàn)卡爾·波蘭尼所言的市場(chǎng)脫嵌于社會(huì)④的明顯特征，突出體現(xiàn)為上千年的“逐水草而居”的“嵌入式”的具有集體合作制特征的游牧作業(yè)，在幾十年內(nèi)迅速轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)導(dǎo)向的“脫嵌式”的，以定居定牧的家庭牧場(chǎng)為基本特征的競(jìng)爭(zhēng)性牧業(yè)。這一方面在短期內(nèi)釋放了農(nóng)牧區(qū)的生產(chǎn)能力，帶來(lái)了牲畜總量增加和市場(chǎng)價(jià)值導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)調(diào)整。例如，1978年內(nèi)蒙古全區(qū)①內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》和歷年統(tǒng)計(jì)公報(bào)，大牲畜指牛、馬和駱駝，統(tǒng)計(jì)口徑為冬季存欄量。錫林郭勒盟數(shù)據(jù)由作者在當(dāng)?shù)卣{(diào)研中由統(tǒng)計(jì)部門獲得。存欄大牲畜697．5萬(wàn)頭，羊2 860．5萬(wàn)只，折合為5 676萬(wàn)個(gè)羊單位②羊單位是載畜量統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。1只體重50公斤并哺半歲以內(nèi)羊羔、日消耗1．8公斤含水量14%干草的成年母羊，簡(jiǎn)稱羊單位。大畜一頭牛折合5個(gè)羊單位，一匹馬折合6個(gè)羊單位，一峰駱駝?wù)酆?個(gè)羊單位。，2006年達(dá)到9 804萬(wàn)個(gè)羊單位，增加頗為明顯。到2012年3月，牛存欄還保持749．2萬(wàn)頭，羊7 499．9萬(wàn)只，這些牛羊折合為11 246萬(wàn)個(gè)羊單位。在總量增加的同時(shí)，結(jié)構(gòu)在不斷調(diào)整:

一方面，生態(tài)建設(shè)、草畜平衡政策和農(nóng)區(qū)替代效應(yīng)等，使得畜牧業(yè)迅速向更具有飼草料資源的農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)集中，錫林郭勒、呼倫貝爾等牧業(yè)盟牲畜飼養(yǎng)規(guī)模逐年下降。如錫林郭勒盟牲畜總頭數(shù)由2003年最高峰的1 717．9多萬(wàn)頭(只)，下降至2007年牧業(yè)年度的1 437．25萬(wàn)頭(只)，呼倫貝爾市陳巴爾虎旗牲畜總頭數(shù)也由2005年的115．2萬(wàn)頭(只)下降至2007年牧業(yè)年度的95．17萬(wàn)頭(只)，農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)存欄頭數(shù)到2007年提高到全區(qū)牲畜總量的70%;肉類總產(chǎn)量中來(lái)自農(nóng)區(qū)的產(chǎn)量也提高到70%以上，其中牛肉和羊肉產(chǎn)量所占比重分別為56．23%和57．12%，羊毛產(chǎn)量達(dá)到52．56%。農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)全面超越了牧區(qū)畜牧業(yè)。

另一方面，市場(chǎng)價(jià)值不明顯的大牲畜正在相對(duì)甚至絕對(duì)減少，以作者2009—2012年調(diào)研的錫林郭勒盟這個(gè)典型的牧業(yè)盟為例(見圖1)，1978年年末大牲畜102萬(wàn)頭，羊347萬(wàn)只，到1999年達(dá)到最高峰，大牲畜159萬(wàn)頭，羊1 652萬(wàn)只，合計(jì)1 811萬(wàn)頭(只)。即使2000年起經(jīng)過(guò)休牧禁牧、圍封轉(zhuǎn)移、生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)等政策努力，加之自然災(zāi)害的影響，到2011年底還有牲畜存欄頭數(shù)1 174萬(wàn)頭(只)。綿羊、山羊等市場(chǎng)價(jià)值高，變現(xiàn)容易③草場(chǎng)細(xì)碎化后，大牲畜種群特征和大規(guī)模放牧條件不再具備，加之繁殖期較長(zhǎng)(相對(duì)而言，綿羊和山羊一年一胎，年內(nèi)變現(xiàn))，即使2008年以來(lái)的大畜價(jià)格迅速增加，大牲畜占比未有明顯回升。這是牧區(qū)市場(chǎng)規(guī)律受制于自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律的嵌入特征決定的。的小牲畜大幅增長(zhǎng)，占比從1978年的78．2%，一路上升到2002—2003年最高峰時(shí)的95．2%。與此同時(shí)，駱駝、馬、牛等變現(xiàn)不易，市場(chǎng)價(jià)值不突出的大牲畜明顯減少，在2002—2003年，大牲畜曾跌落到只有55萬(wàn)頭，僅占牲畜總頭數(shù)的4．8%。結(jié)構(gòu)變遷的同時(shí)，波蘭尼預(yù)言的“脫嵌”導(dǎo)致人類和環(huán)境“荒野”的局面正在出現(xiàn)，千年來(lái)的“草-畜-人”動(dòng)態(tài)調(diào)整的平衡關(guān)系被打破，牧區(qū)生態(tài)退化④一個(gè)廣為引用的數(shù)據(jù)是，退化草原面積占90%，其中嚴(yán)重退化的達(dá)50%以上，草原生產(chǎn)力和生物多樣性嚴(yán)重下降，草畜矛盾日益突出，參見文獻(xiàn)［43］第6頁(yè)。雖然數(shù)據(jù)存有多個(gè)版本，但牧區(qū)生態(tài)退化是一個(gè)公認(rèn)的事實(shí)。、牧業(yè)成本攀升，牧民去組織化和生計(jì)困難出現(xiàn)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，盡管從中央到地方不斷加大在牧區(qū)的資金、政策與人力資本投入，但事與愿違，實(shí)踐上未能像政策實(shí)施前所預(yù)測(cè)的那樣，有效改善草場(chǎng)退化問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與牧民增收，以牧區(qū)生態(tài)退化、牧業(yè)成本攀升、牧民生計(jì)困難為主要特征的“三牧”問(wèn)題愈趨嚴(yán)重。以作者2011年調(diào)研的內(nèi)蒙古呼倫貝爾盟陳巴爾虎旗阿爾山地區(qū)為例，“雙權(quán)一制”實(shí)施以來(lái)，牧戶沖突、干群沖突不斷加劇，有的甚至升級(jí)為暴力事件。再以阿拉善左旗為例，由于生態(tài)治理政策限制了牧民傳統(tǒng)的放牧活動(dòng)，而舍飼圈養(yǎng)的成本又無(wú)力承擔(dān)，許多牧民不得不放棄游牧的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而尋找定居定牧條件下的其他的生計(jì)替代方式，比如務(wù)農(nóng)、打工、挖奇石等。相對(duì)于尋找替代生計(jì)比較容易的半農(nóng)半牧區(qū)，典型牧區(qū)在產(chǎn)權(quán)確立后的變革更加深刻，至少，這些牧民已經(jīng)很難通過(guò)大范圍游動(dòng)或者幾戶聯(lián)合，去共同生產(chǎn)應(yīng)對(duì)時(shí)空異質(zhì)性條件下生態(tài)脆弱性帶來(lái)的自然風(fēng)險(xiǎn)(市場(chǎng)和社會(huì)已經(jīng)脫嵌于自然)，更加難以應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性牧業(yè)帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)了(市場(chǎng)已經(jīng)脫嵌于社會(huì))。

圖1 內(nèi)蒙古錫林郭勒盟牲畜數(shù)量與占比變化(1947—2011年)

在上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和制度背景下，本文將以“三牧”問(wèn)題與制度安排的交互影響為重點(diǎn)，梳理國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)天然草場(chǎng)管理制度的研究情況，以內(nèi)蒙古牧區(qū)為例，提出中國(guó)草場(chǎng)使用的產(chǎn)權(quán)特征，以及改善草場(chǎng)管理的可能適用方案。本文第一部分是引言;第二部分回顧中國(guó)草場(chǎng)管理的制度變遷過(guò)程，以及政策執(zhí)行如何帶來(lái)“三牧”問(wèn)題;第三部分依據(jù)實(shí)地調(diào)研和相關(guān)文獻(xiàn)，討論草場(chǎng)管理依據(jù)的產(chǎn)權(quán)依據(jù)，提出產(chǎn)權(quán)的可分性與否對(duì)制度設(shè)計(jì)、治理結(jié)果的影響;第四部分討論以“市場(chǎng)重新嵌入社會(huì)與自然”，以及“多中心、自主治理”制度解決“三牧”問(wèn)題的可能性。

二、產(chǎn)權(quán)明晰導(dǎo)向的制度邏輯

(一)從“公地共管”到“私地私管”

根據(jù)草原和牲畜的產(chǎn)權(quán)歸屬①本文提及的產(chǎn)權(quán)特性中公地私地之分，不在于法理上的產(chǎn)權(quán)，主要在于使用權(quán)屬的不同，中國(guó)建國(guó)后的草場(chǎng)所有權(quán)在法律上始終歸國(guó)家或集體所有。為了論述的方便，本文忽略討論了中國(guó)各地區(qū)草場(chǎng)權(quán)屬及歷史演進(jìn)的很多不同情況，主要以內(nèi)蒙古為主的草場(chǎng)制度變遷為主。內(nèi)蒙古是全國(guó)草場(chǎng)中最早將除國(guó)營(yíng)牧場(chǎng)之外的草場(chǎng)所有權(quán)落實(shí)到集體(嘎查一級(jí))的自治區(qū)。截至2011年底，內(nèi)蒙古已落實(shí)集體草原所有權(quán)面積9．3億畝，占草原可利用面積的91．2%。以內(nèi)蒙古為先導(dǎo)，其他地區(qū)競(jìng)相效尤，如青海省1984年底3100個(gè)牧業(yè)合作社中的89．5%的社實(shí)行了“草場(chǎng)公有，承包經(jīng)營(yíng)，牲畜作價(jià)，戶有戶養(yǎng)”的牧業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，參見文獻(xiàn)［45］。，內(nèi)蒙古牧區(qū)在解放后草場(chǎng)使用管理的制度改革經(jīng)歷了如下三個(gè)階段②值得指出的是，本文也忽略了一些不同時(shí)期的復(fù)雜變遷，如1949—1956年人民公社化之前的歷史，被歸并到公地共管，而實(shí)際上1957年前，還有牲畜私有、互助組、初級(jí)社、高級(jí)社的變遷階段;2000年后生態(tài)治理政策的實(shí)施，也未做進(jìn)一步劃分，仍歸并到“私地私管”階段(見表1)。若細(xì)分上述歷史階段，則可將三階段進(jìn)一步劃分為五階段。(見表1)。

(1)公地共管，公有階段(1949—1983年):草場(chǎng)公有，牲畜公有。在此階段，牧區(qū)牲畜頭數(shù)不斷增加。由圖1可見，錫盟的大小牲畜由1949年低谷時(shí)的164萬(wàn)頭(只)，增長(zhǎng)到1975年高峰時(shí)的915萬(wàn)頭(只)，增長(zhǎng)了4．6倍。由于延續(xù)了千年來(lái)的游牧和生態(tài)適應(yīng)傳統(tǒng)，沒(méi)有出現(xiàn)“公地悲劇”，反而達(dá)到了較高的草場(chǎng)利用水平。多地的訪談表明，這是內(nèi)蒙古牧民所懷念的“黃金時(shí)代”。由于草場(chǎng)和牲畜公有，人民公社有步驟、分階段地實(shí)施輪牧，所以雖然牲畜數(shù)量大幅度增加，但并未導(dǎo)致草原沙化、退化［7］。這段時(shí)期可以說(shuō)延續(xù)了傳統(tǒng)游牧方式，經(jīng)濟(jì)制度仍然嵌入在社會(huì)和自然之中，只是注入了某些現(xiàn)代管理方式和技術(shù)。維系千年的“草-畜-人”的平衡關(guān)系沒(méi)有斷裂(生態(tài)第一、牲畜第二、牧民第三的生態(tài)適應(yīng)觀)，“自然-社會(huì)-經(jīng)濟(jì)”的嵌入關(guān)系得以保持。

表1 以內(nèi)蒙古為例的中國(guó)草原產(chǎn)權(quán)與管理制度變遷

(2)部分私有，公地私管階段(1984—1989年):草場(chǎng)公有，牲畜私有。隨著人民公社解體，農(nóng)區(qū)的土地家庭承包制被引入草原。這一階段中國(guó)進(jìn)行的自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革主要是解決了勞動(dòng)成果和報(bào)酬之間的關(guān)系，降低了監(jiān)督勞動(dòng)行為的總成本［2］。與農(nóng)區(qū)有所不同的是，牧區(qū)在承包初期只是將牲畜承包到戶，牲畜的收益開始?xì)w私人所有，草場(chǎng)仍然維持公有，在這種情況下，動(dòng)態(tài)性的“以草定畜”和游牧狀態(tài)下的生態(tài)適應(yīng)觀，逐漸轉(zhuǎn)換為“以需求定畜”和定居定牧狀態(tài)下的市場(chǎng)適應(yīng)觀。草場(chǎng)在公社體制下已經(jīng)達(dá)到了較高利用水平，市場(chǎng)導(dǎo)向的改革進(jìn)一步突破了這一限制。錫盟1989年的牲畜數(shù)量達(dá)到1 069萬(wàn)頭(只)，是1978年的2．1倍，其中市場(chǎng)價(jià)值明顯的羊只占比達(dá)到84．7%(見圖1)。“草-畜-人”的關(guān)系開始斷裂，不可避免地開始出現(xiàn)具有“公地悲劇”特征的過(guò)度放牧情形。這段時(shí)期經(jīng)濟(jì)開始脫嵌于社會(huì)，社會(huì)開始脫嵌于自然，“草-畜-人”的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系開始打破，居于第三位的“人”，逐漸變成了畜牧業(yè)的中心。

(3)深化私有，私地私管階段(1990年至今):草場(chǎng)承包，牲畜私有。為了解決草場(chǎng)公有和牲畜私有所產(chǎn)生的草場(chǎng)過(guò)度放牧問(wèn)題，20世紀(jì)90年代初期牧區(qū)在牲畜私有之后，開始逐步實(shí)施草場(chǎng)承包。這種依靠私有化或國(guó)家權(quán)威“利維坦”解決外部性的方法，是中國(guó)和許多非洲國(guó)家管理草原的主要方法［3］。但是，這時(shí)牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)觀已全面由生態(tài)適應(yīng)，轉(zhuǎn)為市場(chǎng)適應(yīng)，已有波蘭尼所言的市場(chǎng)脫嵌于社會(huì)，社會(huì)脫嵌于自然的明顯特征，環(huán)境荒野的局面開始出現(xiàn)。

(二)從“公地悲劇”到“私地悲劇”

進(jìn)入市場(chǎng)化進(jìn)程之后，中國(guó)草場(chǎng)管理的很多制度是基于產(chǎn)權(quán)公有條件下的“公地悲劇”理論。哈丁的“公地悲劇”［4］可以表述為“任何時(shí)候只要許多個(gè)人共用一種稀缺資源，便會(huì)發(fā)生環(huán)境的退化”。就草場(chǎng)管理而言，首先是每個(gè)放牧人都從自己的牲畜中得到直接收益;然后，在他或其他人在牧場(chǎng)上過(guò)度放牧?xí)r，每個(gè)放牧人又因公共牧場(chǎng)退化而承受延期成本;最后由于私人成本小于社會(huì)成本，每個(gè)放牧人都會(huì)增加越來(lái)越多的牲畜。如果草場(chǎng)是牧民自己的，過(guò)牧的結(jié)果由牧民自己承擔(dān)，牧民就會(huì)自覺限制牲畜數(shù)量。因此，通過(guò)私有化減少共有地或通過(guò)國(guó)家權(quán)威來(lái)對(duì)個(gè)體行動(dòng)者進(jìn)行監(jiān)管和處罰，就成為“公地悲劇”的認(rèn)知前提下，將外部成本內(nèi)部化的有效解決方法。

但“公地悲劇”的判斷并不適合描述中國(guó)傳統(tǒng)的草場(chǎng)管理。在草畜雙承包之前，盡管也存在一定程度的集體勞動(dòng)監(jiān)督困難和“搭便車”等問(wèn)題，但牧區(qū)大多不存在“公地悲劇”問(wèn)題，而是采取類似社區(qū)管理的模式:未經(jīng)約定俗成的游牧制度允許，其他地區(qū)的牲畜不允許到當(dāng)?shù)夭輬?chǎng)上放牧，本地區(qū)的牧戶因牲畜共有或者統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷而不可能有濫牧的利益動(dòng)機(jī)［4-5］。

1984年后朝向類私有化的產(chǎn)權(quán)改革，開始讓“公地悲劇”成為現(xiàn)實(shí)。由于一開始只是將牲畜承包到戶，牲畜的收益開始?xì)w私人所有，在草場(chǎng)仍維持公有的情況下，不可避免地出現(xiàn)了“公地悲劇”中過(guò)度放牧的情形［1-6］。逐漸實(shí)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使牲畜能夠按市場(chǎng)價(jià)格自由出售，農(nóng)區(qū)舍飼圈養(yǎng)模式的推行，經(jīng)濟(jì)理性和市場(chǎng)化程度的提升，使農(nóng)牧民逐漸離開人與自然互為依存的生態(tài)觀［44，47］，轉(zhuǎn)向“人-畜-草”的以人為中心的市場(chǎng)適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)觀。使得草原地區(qū)的牲畜數(shù)量紛紛增加，對(duì)草地的濫牧程度前所未有［7］。雖然我們不能依據(jù)文獻(xiàn)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單得出草原大面積過(guò)牧［16，43］的結(jié)論，因?yàn)槎鄶?shù)牲畜的增加來(lái)自農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)①另外的一個(gè)重要原因是，草畜雙承包使得原子化的牧戶為達(dá)到最小畜群規(guī)模，湊整最小放牧單位，以及覆蓋成倍增加的生產(chǎn)成本，不得不增加存欄量。，但朝向市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性牧業(yè)開始占據(jù)主導(dǎo)地位，成為一項(xiàng)基本事實(shí)。

20世紀(jì)90年代將草牧場(chǎng)視為私地，進(jìn)一步承包到戶的政策實(shí)施后，確實(shí)對(duì)一些地區(qū)的草原生態(tài)產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，這是有目共睹的［8］。不但有許多研究證明，放棄游牧、圍封草原將導(dǎo)致草原退化更加嚴(yán)重［8-9］，更有研究指出，站在牧民的角度考慮，違規(guī)放牧行為是理性的［10］。草原承包并沒(méi)能遏止草原繼續(xù)退化，反而牲畜保有量進(jìn)一步增加，草原壓力進(jìn)一步增大。多項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料顯示，“草畜雙承包”實(shí)施初期的1998—1999年，多個(gè)地區(qū)牲畜保有量達(dá)到歷史最高峰。以錫盟為例，1999年的牲畜頭數(shù)已是1978年的3．8倍，其中市場(chǎng)價(jià)值明顯的羊只數(shù)量是1978年的4．16倍，占草原牲畜比例達(dá)到91．2%(見圖1)。與之相伴隨的是牧民分化狀況加劇，牧區(qū)貧困率普遍上升，出現(xiàn)了類私有化進(jìn)程中的“私地悲劇”［11］。雖然2000年以來(lái)不斷推出各類意圖恢復(fù)草原生態(tài)的限制性和獎(jiǎng)勵(lì)性政策，但這已是類私有化進(jìn)程中的一抹亮色，無(wú)法改變“私地悲劇”這一底板的實(shí)質(zhì)。一個(gè)明顯的例證是，雖然“減畜”的努力在持續(xù)發(fā)揮作用，但1998—2008年期間市場(chǎng)價(jià)值明顯、短期流動(dòng)性獲利特征更為明顯的小牲畜(綿羊、山羊)占比一直保持在90%以上，其中2002—2003年還達(dá)到高峰值的95%以上(見圖1)。

(三)補(bǔ)充性的生態(tài)治理政策

由于明晰產(chǎn)權(quán)并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)想的政策效果，草原生態(tài)惡化已經(jīng)成為突出問(wèn)題時(shí)，補(bǔ)充性的生態(tài)治理政策自2000年起，就陸續(xù)出臺(tái)了。

如前所述，“三牧”問(wèn)題并沒(méi)有因明晰產(chǎn)權(quán)的草畜雙承包而得到解決，相反，牧區(qū)草原的退化現(xiàn)象更加嚴(yán)重。據(jù)中國(guó)農(nóng)科院規(guī)劃所數(shù)據(jù)，20世紀(jì)90年代初，北方草原退化面積約為51%，到90年代末，這一數(shù)字上升到62%［6］。與內(nèi)蒙古地區(qū)［3，43］的情況類似，青海三江源地區(qū)［45］、新疆地區(qū)、寧夏地區(qū)②新疆地區(qū)情況見《2007年新疆環(huán)境狀況公報(bào)》。據(jù)報(bào)道，新疆的生態(tài)惡化突出表現(xiàn)在占全疆1/3土地面積的草原退化問(wèn)題。寧夏、青海三江源地區(qū)等地情況，可見陳潔，羅丹等編著的《中國(guó)草原生態(tài)治理調(diào)查》(上海遠(yuǎn)東出版社，2009)。另?yè)?jù)2001—2003年內(nèi)蒙古草原勘察設(shè)計(jì)院的調(diào)查，內(nèi)蒙古全區(qū)退化、沙化、鹽漬化草原面積為7．02億畝，“三化”面積占草原面積的比重由20世紀(jì)60年代的18%發(fā)展到20世紀(jì)80年代的39%，2003年的62．68%，已占草原總面積的73．5%。近40年全區(qū)草原產(chǎn)草量平均下降30%～50%，部分地段幾乎喪失生產(chǎn)能力。的生態(tài)退化現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。2000年以后沙塵暴肆虐京津及整個(gè)北方地區(qū)，特別是北京申辦2008年奧運(yùn)會(huì)后，生態(tài)與國(guó)家利益緊密地聯(lián)系在一起［12］。因此，國(guó)家于2002年起，大規(guī)模的生態(tài)治理政策陸續(xù)出臺(tái)(表2)。來(lái)自中央的草場(chǎng)管理政策主要包括以下三方面內(nèi)容:設(shè)置禁牧區(qū)域和禁牧?xí)r間、減少牲畜數(shù)量(草畜平衡政策)、減少草原人口——包括推進(jìn)城市化的進(jìn)城(非農(nóng)就業(yè)、學(xué)校的集中)和生態(tài)移民［13］。

草原生態(tài)治理制度所依據(jù)的邏輯是:第一，環(huán)境保護(hù)必然與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、牧民生計(jì)相沖突，因而地方政府和牧民對(duì)于環(huán)境保護(hù)的態(tài)度應(yīng)是消極的，故國(guó)家必須直接介入環(huán)境保護(hù)，并作為主動(dòng)行動(dòng)者;第二，環(huán)境保護(hù)的收益被認(rèn)為是外部化的，要平衡當(dāng)?shù)厝说睦妫獠康氖芤嬲呔蛻?yīng)給當(dāng)?shù)厝讼鄳?yīng)補(bǔ)償，這種補(bǔ)償要通過(guò)中央政府的二次分配完成［13-15］。

基于這種邏輯的生態(tài)治理政策，也沒(méi)有改變草原“局部變好整體惡化”的局面:首先，畜牧業(yè)布局違背了因地制宜的規(guī)律，未能避免畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同性的陷阱。其次，這種來(lái)自牧區(qū)之外的政策，通過(guò)自上而下的制度貫徹下來(lái)，在貫徹過(guò)程中，不僅簡(jiǎn)單僵化的政策與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況產(chǎn)生沖突，而且執(zhí)行者為了自身利益，使政策淪為增加相關(guān)部門收入的工具;最后，作為補(bǔ)充的生態(tài)治理政策將當(dāng)?shù)鼐用褚曌鳝h(huán)境的破壞者，將當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境與當(dāng)?shù)鼐用窀盍验_來(lái)，從而導(dǎo)致了環(huán)境與居民利益的對(duì)立［14，16］。

表2 2002—2011年中國(guó)頒布有關(guān)“三牧”問(wèn)題生態(tài)治理的法律法規(guī)和政策

三、產(chǎn)權(quán)的可分性與不可分性

(一)產(chǎn)權(quán)制度嵌入文化與傳統(tǒng)

目前，在草原地區(qū)，承包責(zé)任制已經(jīng)開始面臨信任危機(jī)，許多人認(rèn)為草原承包制就是盲目地將農(nóng)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)推廣到牧區(qū)［15-18］。在“公地悲劇”邏輯下，產(chǎn)權(quán)制定幾乎成為解決所有外部性的靈丹妙藥，但在現(xiàn)實(shí)生活中，產(chǎn)權(quán)并不是獨(dú)立于社會(huì)文化之外，而是需要在一定的社會(huì)文化背景中產(chǎn)生作用［13］。

如費(fèi)孝通的描述，如果追溯兩種文明的文化傳統(tǒng)，農(nóng)耕文明的“定居-不流動(dòng)性”與游牧文明的“游牧-流動(dòng)性”有很大區(qū)別。農(nóng)業(yè)和游牧不同，它直接取之于土地。以農(nóng)為生的人，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)。游牧的人可以逐水草而居，飄忽無(wú)定，而種地的人卻搬不動(dòng)地，長(zhǎng)在土里的莊稼行動(dòng)不得，伺候莊稼的老農(nóng)也因之像是半身插入了土里，土氣是因?yàn)椴涣鲃?dòng)而發(fā)生的［19］。游牧人面對(duì)脆弱的草原生態(tài)系統(tǒng)，則需要根據(jù)本土知識(shí)尋找輪牧草場(chǎng)、確定草牧場(chǎng)面積以適應(yīng)草原脆弱的生態(tài)環(huán)境［20］。

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，能夠使得外部性問(wèn)題內(nèi)部化，亦即環(huán)保問(wèn)題是基本在內(nèi)部解決的。所以，嵌入在社會(huì)文化傳統(tǒng)與自然環(huán)境之中的經(jīng)濟(jì)制度，雖然個(gè)體收益不高，但卻具有環(huán)境“保護(hù)”自然天成的特點(diǎn)。依照劉書潤(rùn)等生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的表述，公益性(生態(tài)功能)和公用性(社會(huì)文化載體)才是草原的根本功能。失去這些功能，會(huì)帶來(lái)國(guó)家、牧民、生態(tài)“三賠”的困境①見《草原究竟產(chǎn)什么》、《草原畜牧業(yè)不能生搬農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)的做法》等相關(guān)報(bào)道，作者對(duì)劉書潤(rùn)先生也做了相關(guān)訪談。。正是隨著傳統(tǒng)的社區(qū)型農(nóng)牧業(yè)和林草業(yè)破壞，以前可以內(nèi)部化處理的外部性問(wèn)題被最大化了。這一套傳統(tǒng)社會(huì)內(nèi)部化機(jī)制對(duì)人類安全和生態(tài)安全高度結(jié)合的保護(hù)作用，因?yàn)闆](méi)有了傳統(tǒng)的人與自然和諧，也就是外部問(wèn)題內(nèi)部化處理的一套，同時(shí)社會(huì)體系又被資本化體系解構(gòu)，剩下的就只有外部性最大化了［21］。用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理念看，游牧人用自然有神論的宗教調(diào)節(jié)、管理游牧生產(chǎn)過(guò)程中的人與草原資源的協(xié)同關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用經(jīng)濟(jì)資源的一種最有效的低成本管理手段［20］。但是，在現(xiàn)有制度環(huán)境下，村民并沒(méi)有成為理性的、維護(hù)自身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的行動(dòng)者，反而經(jīng)常被短期利益所左右［5］。嵌入文化與傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)制度，伴隨產(chǎn)權(quán)明晰的市場(chǎng)化進(jìn)程，開始呈現(xiàn)明顯的市場(chǎng)脫嵌于社會(huì)和自然的特征。

這種脫嵌，需要從牧區(qū)草場(chǎng)、牧業(yè)生產(chǎn)組織和牧區(qū)生態(tài)治理的可分性做出判定。

(二)牧區(qū)草場(chǎng)的弱可分性與牧場(chǎng)細(xì)碎化

通過(guò)土地承包提高土地利用率是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的重要意義。對(duì)于牧區(qū)而言，這種承包的意義被表述為不僅能夠提高牧地利用率，還可以促使牧民積極保護(hù)草原，防止“公地悲劇”發(fā)生。然而，正是由于承包制度將草場(chǎng)和牧戶分開，才導(dǎo)致了草原荒漠化［9，16］。牧民開始在自家小塊草場(chǎng)上連續(xù)放牧，過(guò)去保護(hù)生態(tài)的輪牧原則被終止，加上定居后飲水半徑設(shè)計(jì)不合理，造成了牲畜飲水采食往返行走距離增大，居民點(diǎn)與草牧場(chǎng)的“四界”②“四界”指草牧場(chǎng)包產(chǎn)到戶后牧戶所劃分的草牧場(chǎng)四周的邊界，也是牧戶與牧戶之間草牧場(chǎng)四周的界限。缺乏科學(xué)配置，造成定居點(diǎn)周圍牧道眾多、重疊利用，而且由于居民點(diǎn)周圍草地被人畜往返踐踏，使得草原的退化以定居點(diǎn)為中心呈一定的梯度向周邊輻射，由點(diǎn)到面從居民點(diǎn)周圍的點(diǎn)狀荒漠化到數(shù)個(gè)居民點(diǎn)連片形成的片狀荒漠化，然后由片狀荒漠化的連續(xù)形成荒漠帶，以致最后形成區(qū)域性荒漠化。

由于分割管理，從草場(chǎng)到牲畜質(zhì)量的退化情況似乎形成了惡性循環(huán):小片草場(chǎng)放養(yǎng)嚴(yán)重破壞了草場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境，由于草場(chǎng)退化，錫林郭勒盟的巴音圖嘎查草場(chǎng)產(chǎn)草量已經(jīng)從1980年代初的每畝45公斤下降到2008年的22．5公斤，牧草的質(zhì)量也有所下降，優(yōu)質(zhì)牧草的比重降低。由于牲畜不能長(zhǎng)距游走，不能將花粉傳播開來(lái)而造成牧草種類減少。同時(shí)，草場(chǎng)沙化也使得多年生優(yōu)良牧草減少、一年生牧草增加，植物梯度整體東移，原先的針茅區(qū)現(xiàn)在主要生長(zhǎng)著大量的韭菜、沙蔥、沙蓬等植物。牧草數(shù)量和質(zhì)量的下降直接造成了牲畜品質(zhì)的退化［17］。

牧區(qū)畜牧業(yè)具有與農(nóng)業(yè)截然不同的特點(diǎn):作為生產(chǎn)資料的牲畜與土地不同，經(jīng)不起自然災(zāi)害的侵襲，今天是富戶，明日一場(chǎng)災(zāi)害就會(huì)將牲畜損失殆盡，淪為貧困戶。一旦受災(zāi)，恢復(fù)需要很多資金、時(shí)間長(zhǎng)?？梢娔羺^(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)自然和生態(tài)有極大的依賴性，具有很大不穩(wěn)定性和脆弱性［22］。對(duì)于生活在不確定環(huán)境中的牧民，私有化承包模式無(wú)論在生計(jì)還是可持續(xù)的資源管理方面，既不能提供平等，也不能提供效率。從主流觀點(diǎn)以及由其衍生的政策仍在持續(xù)刺激著草原從牧業(yè)生產(chǎn)中不斷消失，這些草場(chǎng)或是被不斷擴(kuò)張的農(nóng)民和商業(yè)生產(chǎn)占有，或是被個(gè)人和國(guó)家獲得［23］。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，牧場(chǎng)與農(nóng)業(yè)土地相比則具有更低的可分性。首先，草場(chǎng)的排他性更低，即使在有圍欄的情況下，控制牲畜的移動(dòng)也很難實(shí)現(xiàn)。其次，牧民并非如農(nóng)民一樣，可以直接從承包到戶的土地(草場(chǎng))中獲得生產(chǎn)資料。在生態(tài)脆弱的草原地區(qū)，時(shí)空異質(zhì)性更強(qiáng)，牧場(chǎng)細(xì)碎化破壞了牧場(chǎng)上原有的保護(hù)生態(tài)、防災(zāi)避災(zāi)的流動(dòng)性管理機(jī)制，降低了牧場(chǎng)資源的使用效率。最后，草場(chǎng)不僅提供生產(chǎn)功能，還要提供草原生態(tài)、民族文化保護(hù)、邊疆穩(wěn)定與國(guó)防安全等多種功能性［6，13］。這些功能也是不可切分的。

(三)牧業(yè)生產(chǎn)組織形式的弱可分性與去組織化

牧業(yè)生產(chǎn)組織的可分性也往往低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織。“自給自足的小農(nóng)”是中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的傳統(tǒng)模式。從農(nóng)業(yè)本身看，耕種活動(dòng)里分工的程度都很淺，至多在男女間有一些分工，比如女的插秧，男的鋤地等。而這種合作與其是增加效率，不如說(shuō)是因?yàn)樵谀骋粫r(shí)間男的忙不過(guò)來(lái)，家里人出來(lái)幫幫忙罷了［19］。與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比，牧業(yè)的生產(chǎn)組織則往往是大規(guī)模的，分工也更加明確。以公地共管時(shí)代為例，有專門負(fù)責(zé)放羊、放馬的羊倌、馬倌［14］。在公社化時(shí)期，有些牧區(qū)的分工更細(xì)，僅僅是羊群，根據(jù)年齡和性別就分為好幾個(gè)級(jí)別，有利于篩選出更加優(yōu)質(zhì)的品種，也是為了合理利用不同級(jí)別的草場(chǎng)。當(dāng)時(shí)還有運(yùn)輸、抗災(zāi)、暖棚、獸醫(yī)等不可分的生產(chǎn)組織及服務(wù)［15］。同時(shí)，不同層面的社會(huì)互惠關(guān)系(家庭、地方和區(qū)域)通過(guò)協(xié)助獲得緊急救災(zāi)草場(chǎng)、交通或其他關(guān)鍵生產(chǎn)資源支持的資源管理策略，是草原土地利用和生計(jì)策略的重要特點(diǎn)［24?。嵌入在社會(huì)和自然生態(tài)環(huán)境之中的經(jīng)濟(jì)制度，由于社會(huì)組織和生態(tài)環(huán)境的不可分性，決定了牧業(yè)生產(chǎn)組織的弱可分性。即使有最小放牧單位的多種討論，但牧業(yè)生產(chǎn)組織的最小生產(chǎn)單位也遠(yuǎn)不是農(nóng)區(qū)的家庭戶，在傳統(tǒng)放牧方式中，曾有古列延、阿寅勒等基本放牧單位，最小的放牧單位也至少是幾戶家庭組成的浩特。一個(gè)“浩特”共有一個(gè)打草場(chǎng)勞動(dòng)力不足的家庭可獲得幫助。許多生產(chǎn)活動(dòng)如打馬鬃、制做毛氈、抗災(zāi)、牧馬，都是在一個(gè)“浩特”內(nèi)或幾個(gè)“浩特”之間進(jìn)行合作和協(xié)調(diào)。［20］還有瑙圖克沁這樣的知識(shí)面寬，天文地理、放牧規(guī)律、社會(huì)交往都懂的極有威信的領(lǐng)導(dǎo)者指揮放牧活動(dòng)。新中國(guó)成立后也曾在公地共管階段，有“盟-旗-蘇木-嘎查”這樣的超越家庭的統(tǒng)籌管理和合作組織，曾長(zhǎng)期有效運(yùn)行。

未能有效判定牧業(yè)生產(chǎn)組織的弱可分性，將會(huì)破壞牧區(qū)原來(lái)行之有效的生產(chǎn)組織形式。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自“草畜雙承包”推進(jìn)以來(lái)，雖然所謂的“草場(chǎng)無(wú)主、放牧無(wú)界、使用無(wú)償”狀態(tài)有所緩解，但草原的管理和使用方式卻迅速發(fā)生了以下4種變化:①草原的生產(chǎn)功能被強(qiáng)化、其他功能被忽視;②家庭成為畜牧業(yè)的主要單位，家庭間合作迅速衰竭，移動(dòng)的放牧逐漸變?yōu)槎ň?，牲畜活?dòng)范圍縮小，約束牧民放牧的傳統(tǒng)制度和習(xí)慣也逐漸失去了作用;③牧民之間的關(guān)系開始發(fā)生變化，互助逐漸減少，沖突和競(jìng)爭(zhēng)逐漸替代了原有的合作;④牲畜和草場(chǎng)的承包刺激了牧民的生產(chǎn)積極性，而保護(hù)草場(chǎng)的積極性并沒(méi)有因?yàn)槌邪輬?chǎng)而提高——牧民并沒(méi)有因?yàn)楸Ｗo(hù)草場(chǎng)而主動(dòng)減少牲畜的飼養(yǎng)量［13］。

另外的調(diào)研反饋也指出，不符合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)特性的制度設(shè)計(jì)，不僅沒(méi)有規(guī)范所有者的使用行為、提高資源使用率，還將導(dǎo)致更多問(wèn)題。在一些調(diào)查中，聽到牧民越來(lái)越多的一句話是:“問(wèn)題的根子是承包?！彪m然每個(gè)牧民都是以世界上最為公平的方式分到了牲畜(如某嘎查每個(gè)牧民平均分到7只羊、5頭牛、2匹馬、1峰駱駝)［15］。但這樣的公平卻引發(fā)了諸多鏈條式的反應(yīng)，包括:最起碼的畜群規(guī)模被拆解為無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)的零散狀、分到手而不能成群的馬和駱駝被首當(dāng)其沖處理掉——盡管牧民都知道草原上的五畜是不可分離的、四季放牧草場(chǎng)與水源的配置被打破、畜群點(diǎn)增加、畜群移動(dòng)和避災(zāi)的方位縮小、嘎查內(nèi)直接依賴草場(chǎng)資源的人口增加等。而同樣看似公平的草場(chǎng)劃分也帶來(lái)了一系列負(fù)面結(jié)果，包括:大畜進(jìn)一步遭到淘汰、草場(chǎng)與牲畜相互不適、遇災(zāi)時(shí)難以再走場(chǎng)、牧民獲取水源的成本進(jìn)一步增加、作為產(chǎn)權(quán)標(biāo)志的圍欄使草原破碎化，并增添了一項(xiàng)牧民原來(lái)沒(méi)有過(guò)的巨大投入等［15，25，26］。家庭經(jīng)營(yíng)的零散化與牧業(yè)組織的去組織化，使得牧業(yè)生產(chǎn)組織應(yīng)對(duì)自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力大大降低，而生產(chǎn)與生活成本卻大大提高。

對(duì)于生產(chǎn)組織的可分性判別，還可以使用耐廷［27］提出的依據(jù)劃分。耐廷通過(guò)分析瑞士的村民土地私人保有制度和社群保有制度的長(zhǎng)處和短處，認(rèn)為當(dāng)土地使用者面臨下面5種情況時(shí)，集體(社群)所有制更適合解決問(wèn)題。這5種情況包括:①單位土地生產(chǎn)值較低;②使用頻率或產(chǎn)量的可靠性較低;③改進(jìn)或加強(qiáng)的可能性較低;④土地的有效使用要以較大面積的土地為前提;⑤資本投資活動(dòng)要求有相對(duì)較大的群體參與。對(duì)比中國(guó)草原上的牧業(yè)生產(chǎn)方式可以很容易發(fā)現(xiàn)，這5個(gè)條件幾乎都可以在中國(guó)草場(chǎng)使用上找到證實(shí)，因而也為牧區(qū)生產(chǎn)組織具有弱可分性提供了證明。

(四)生態(tài)治理的不可分性

草原生態(tài)是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，本身具有強(qiáng)烈的不可分性，“草-畜-人”動(dòng)態(tài)平衡的依從自然和社會(huì)邏輯的嵌入式安排，也是不可分的。然而，從生態(tài)治理的措施中(見表2)可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)治理的政策往往是將傳統(tǒng)牧民放在政策實(shí)施的對(duì)立面，將牧戶從草場(chǎng)資源中“分”出去。在牧區(qū)政策的制定、實(shí)施過(guò)程中，牧民被系統(tǒng)地被排除在外。牧民是牧區(qū)生產(chǎn)生活的主體，這種不重視本土知識(shí)，簡(jiǎn)單分出牧民的做法不僅沒(méi)有有效緩解草場(chǎng)退化、提高牧民收入，反而帶來(lái)了新的問(wèn)題，例如生產(chǎn)成本上升，農(nóng)戶、開采礦石的外來(lái)者被“請(qǐng)”進(jìn)來(lái)。另一方面，牧民集體行動(dòng)的能力卻并沒(méi)有得到重視與發(fā)揮。

在一個(gè)跟蹤調(diào)查5年的生態(tài)移民奶牛園區(qū)案例中，發(fā)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的牧戶幾乎100%，而這個(gè)案例在移民中具有普遍性——從自食其力的牧民變?yōu)樨?fù)債累累的生態(tài)移民，他們的草地由于無(wú)人管護(hù)，被大量開發(fā)礦產(chǎn)資源的車輛碾壓，由原來(lái)的輕度退化變?yōu)橹囟韧嘶?6］。盡管牧民在傳統(tǒng)的游牧過(guò)程中已經(jīng)形成了一套保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)、適應(yīng)半干旱地區(qū)氣候變化的生存方式，卻往往被視為落后的、不符合時(shí)代發(fā)展的。這種將牧民作為破壞生態(tài)的一部分，實(shí)質(zhì)上是加速對(duì)了草原的破壞［28］。最后，這些生態(tài)治理政策還帶來(lái)了新的草原管理問(wèn)題，例如貓鼠共謀①基層政府不能征收牧業(yè)稅后，對(duì)違反生態(tài)政策的罰款就成為相關(guān)部門的一項(xiàng)重要收入來(lái)源。在得到了相應(yīng)的罰款收入后，管理部門就放棄了管理職能，形成所謂的“貓鼠共謀”。牧民則通過(guò)這種放牧成本的增加換取違規(guī)放牧的權(quán)利——當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許村民以罰款換取違規(guī)放牧的權(quán)利時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅增加了收入，也減少了與村民的直接沖突。。簡(jiǎn)單的政策忽視了草原環(huán)境保護(hù)的多樣性，因而得不到牧民的認(rèn)同［13，29］。費(fèi)孝通先生也指出，“靠天種地的粗放農(nóng)業(yè)對(duì)牧場(chǎng)草地來(lái)說(shuō)是一種破壞力量。凡是丟荒之地，在天旱地區(qū)植被破壞后，很快就會(huì)沙化，農(nóng)耕所及草場(chǎng)荒廢。加上農(nóng)業(yè)社區(qū)人口增殖，一定要擴(kuò)大耕地面積，即使在較高的輪作和施肥的農(nóng)業(yè)水平上，也會(huì)和牧民爭(zhēng)奪土地”［30］。

在生態(tài)治理方面，牧民的合作而非離散可能更加有效。在烏審草原管理的案例研究上，存在一個(gè)“個(gè)人-集體、經(jīng)濟(jì)效益-環(huán)境問(wèn)題”悖論，這種悖論又是廣泛存在于草原的。在這種悖論中，畜牧業(yè)正在被按照農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式改造，牧民間的聯(lián)系越來(lái)越脆弱，對(duì)于草場(chǎng)的維護(hù)而言，采取集體行動(dòng)可能更有利。草場(chǎng)不同于農(nóng)村，過(guò)小的草場(chǎng)由于牲畜不能自由活動(dòng)而無(wú)法被使用。在過(guò)于狹小的牧場(chǎng)上投入，如打井、修建圍欄，都是不經(jīng)濟(jì)的。草原資源已經(jīng)分配給了家庭，但環(huán)境問(wèn)題不是單個(gè)家庭所能面對(duì)和承擔(dān)的，經(jīng)常是整個(gè)區(qū)域內(nèi)的問(wèn)題，需要多主體的參與解決［13］。

四、嵌入式的多中心、自主治理

單純的政府治理往往忽略了當(dāng)?shù)貑?wèn)題的復(fù)雜性，需要將市場(chǎng)與治理制度嵌入到自然環(huán)境與社會(huì)制度之中。生態(tài)脆弱的草原牧區(qū)在民族傳統(tǒng)、牧區(qū)草場(chǎng)使用、生產(chǎn)組織方式和生態(tài)治理方面并不同于農(nóng)區(qū)，因而將農(nóng)區(qū)行之有效的產(chǎn)權(quán)分割治理模式使用到牧區(qū)，未能有效解決“三牧”問(wèn)題。20世紀(jì)70年代開始，關(guān)于共有資源(或公共池塘資源)的研究開始得到發(fā)展。與原有關(guān)于產(chǎn)權(quán)的研究不同，奧斯特羅姆所代表的共有資源研究并不認(rèn)為有“萬(wàn)靈藥”，對(duì)于公有資源的治理方案不可能是唯一的。由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)傳統(tǒng)沿襲的，或者是基于地方性社區(qū)意見而制定的資源管理方案往往更容易取得成功，這也為私有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)向的“雙權(quán)一制”改革的調(diào)整，提供了可資借鑒的參考。

(一)公共池塘資源特性判定

在奧斯特羅姆《公共事物的治理之道》中，公共池塘資源(common-pool resource)被定義為指一個(gè)自然的或人造的資源系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)大的足以使排斥因使用資源而獲得收益的潛在受益者的成本很高。所有公共池塘資源都共享了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的兩個(gè)重要特征:其一，無(wú)論是通過(guò)物質(zhì)障礙或是法律手段將個(gè)人從利用資源中排除出去，成本是很高的(非排他性);其二，一個(gè)人從消費(fèi)中獲益會(huì)減少其他人可獲得的利益(即搭便車的誘惑，競(jìng)爭(zhēng)性)［31］。

進(jìn)一步地，公共池塘資源判定還需另外兩個(gè)重要概念:資源系統(tǒng)(resource system)和資源單位(resource unites)。前者是指一種儲(chǔ)存變量，在有利的條件下能使流量最大化而又不損害儲(chǔ)存量或資源系統(tǒng)本身。例如漁場(chǎng)、地下水流域、牧區(qū)等都屬于資源系統(tǒng)，資源系統(tǒng)中，資源是共享、不可分的;后者是指由資源系統(tǒng)產(chǎn)生的、個(gè)人從資源系統(tǒng)占用或使用的量，它通常包括從魚塘捕獲的魚的噸數(shù)，從地下水流域或灌溉渠道抽取立方米水量，牧畜在牧場(chǎng)消費(fèi)掉的飼料噸數(shù)等。只要資源的平均提取率不超過(guò)平均補(bǔ)充率，可再生資源就得以長(zhǎng)期維持下去［31］。

總的來(lái)說(shuō)，公共池塘具有存量和流量的內(nèi)在依存關(guān)系、資源單位的可分性、強(qiáng)烈的非排他性、負(fù)外部性和強(qiáng)烈的搭便車誘惑、不確定性和存在集體行動(dòng)問(wèn)題等特性。也就是說(shuō)，公共池塘資源一方面與公共物品一樣，共同具有排除潛在受益者的物質(zhì)和制度手段的困難，強(qiáng)烈的搭便車誘惑將會(huì)導(dǎo)致在資源改進(jìn)、監(jiān)督使用、制裁違規(guī)行為等方面達(dá)不到最優(yōu);另一方面，資源單位的可分性使公共資源具有與私人物品相同的特征，即一個(gè)人的使用會(huì)減少其他人的獲得［32-34］。

試將前文所述的牧區(qū)資源、牧業(yè)生產(chǎn)方式與公共池塘資源判定依據(jù)對(duì)比，可以認(rèn)為牧區(qū)是一種典型的公共池塘資源——非排他性與競(jìng)爭(zhēng)性并存，并且具有共享的資源系統(tǒng)和歸屬個(gè)人收益的資源單位。

(二)合理使用公共池塘資源的制度設(shè)計(jì)

公共池塘資源是一種獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)形式——資源屬于一個(gè)群體，而非個(gè)人所有，對(duì)群體外的人來(lái)說(shuō)，資源是排他的，他們無(wú)權(quán)使用;對(duì)于群體內(nèi)的人則不存在排他性，他們共同使用。由于群體內(nèi)部不存在排他性，但資源的使用卻有競(jìng)爭(zhēng)性，就很容易形成“搭便車”的誘惑，造成過(guò)度利用從而導(dǎo)致資源被破壞。但是，世界上有很多地區(qū)都存在著管理很好的“共有地”，奧斯特羅姆在書中總結(jié)了8條原則(見表3)以維持傳統(tǒng)共有的資源，而這些資源的共同特點(diǎn)就是符合當(dāng)?shù)厍樾?、?guī)范與條件，甚至是自發(fā)產(chǎn)生于當(dāng)?shù)氐摹?dāng)維護(hù)清晰產(chǎn)權(quán)的成本非常高時(shí)，人們就尋找另外的解決辦法，也就是依賴地方性的社會(huì)規(guī)范和制度進(jìn)行有效的管理［31］。

在大量案例分析的基礎(chǔ)上，可以總結(jié)出這樣一個(gè)事實(shí):對(duì)于一個(gè)沒(méi)有或者缺少規(guī)則的公共池塘資源自主治理體制，引入規(guī)則可以極大改善治理情況;而對(duì)于一個(gè)已經(jīng)存在一系列規(guī)則的自主治理體制，合理修改規(guī)則也會(huì)使治理更加有效［31，35-36］。

中國(guó)草場(chǎng)資源的使用當(dāng)屬“已經(jīng)存在一系列自主治理體制”之列。古代游牧社會(huì)以較少的人口和游牧的方式利用草原，實(shí)際上是以最低的成本保護(hù)草原、維持生產(chǎn)、躲避自然災(zāi)害;而如今定居放牧，改變了傳統(tǒng)的游牧方式，就只能以較高的成本來(lái)保護(hù)草原［37］。游牧本土知識(shí)不僅是以“風(fēng)險(xiǎn)感知”為中心的“關(guān)系性”的知識(shí)分類系統(tǒng)和以“流動(dòng)性”為中心的放牧技術(shù)，更是一套以牧民自主決策、互惠合作為基礎(chǔ)的富于彈性的社會(huì)組織方式和以“神圣自然”觀念為基礎(chǔ)的自覺保護(hù)自然的環(huán)境倫理，這套倫理并不粗放，而是非常精細(xì)和講究的，其本土知識(shí)和生態(tài)觀，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的自然環(huán)境方面有明顯的合理性和可持續(xù)性［15，38，39，47］。因此，使用地方性知識(shí)和以往管理經(jīng)驗(yàn)，并合理修改規(guī)則，或許會(huì)使中國(guó)草原的管理更加有效。表3中可以看到，在中國(guó)牧區(qū)建立長(zhǎng)期存續(xù)使用“共有資源”的產(chǎn)權(quán)制度，奧斯托羅姆的理論具有參考價(jià)值。

表3 長(zhǎng)期存續(xù)的公共池塘資源原則與牧區(qū)適用性

(三)探索“私地共管”的多中心、自主治理方案

雖然通過(guò)牧民的集體行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)草原的生態(tài)治理具有一定合理性，但正如奧斯特羅姆［31］所認(rèn)為的那樣，不一定存在“唯一”的治理模式，而是要尋求適宜的、多元的治理方式。干旱半干旱地區(qū)草原的最大特征是其復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，建立一種動(dòng)態(tài)和復(fù)雜的管理制度就成為實(shí)現(xiàn)草原可持續(xù)利用的重要條件。因此，草原管理不是一種固化的制度，而是一些方向:一方面，實(shí)行放權(quán)和協(xié)商的原則，在草場(chǎng)管理中要特別發(fā)揮基層的作用，國(guó)家應(yīng)尊重和利用無(wú)限多樣的地方性知識(shí);另一方面，實(shí)行復(fù)雜和多層次原則，國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)也許才是保護(hù)草原和畜牧業(yè)發(fā)展、降低應(yīng)對(duì)災(zāi)害的社會(huì)脆弱性的辦法［5，40］。對(duì)牧戶而言，社區(qū)管理層和牧民是草地最直接的使用者和管理者，其能力建設(shè)是實(shí)現(xiàn)草地資源利用與管理可持續(xù)的保障。這應(yīng)該成為草地共管活動(dòng)措施的重點(diǎn)之一［41-42］。在草畜雙承包制度賦予產(chǎn)權(quán)私地屬性后，“私地共管”基礎(chǔ)上的“合作共管”模式，成為實(shí)踐探索的關(guān)鍵。

表4列出了中國(guó)已經(jīng)實(shí)施和探索進(jìn)行的幾種草原管理方式，是依照第二部分制度變遷(包括補(bǔ)充性的生態(tài)治理政策)的演進(jìn)而繪制的，第三部分的一些初步推論，也在實(shí)踐中得到了相應(yīng)的證實(shí)。在“私地共管”中，“私地”是希望不動(dòng)搖中國(guó)推進(jìn)了20多年的草場(chǎng)承包政策，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、明晰的產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的生產(chǎn)率提高;“共管”是希望在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，規(guī)避以往制度邏輯誤區(qū)，重視牧區(qū)生態(tài)脆弱、牧區(qū)草場(chǎng)可分性弱、牧業(yè)生產(chǎn)組織互助性強(qiáng)的基本情況，合理總結(jié)“公地共管”階段中國(guó)獨(dú)有的大規(guī)模治理草原的政策實(shí)踐，并在明晰產(chǎn)權(quán)的既有體制框架下重視發(fā)揮牧民本土知識(shí)、調(diào)動(dòng)牧民積極性，探索多中心治理的模式，通過(guò)形成“共有資源”管理機(jī)制將“牧區(qū)生態(tài)退化、牧業(yè)成本攀升、牧民生計(jì)困難”為特征的“三牧”問(wèn)題變成“牧區(qū)生態(tài)改善、牧業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、牧民生計(jì)有保障”的“三牧”繁榮。

表4 4種草原管理方式及其影響

① 參見文獻(xiàn)［13］第四章。

五、結(jié)論:重新嵌入社會(huì)和自然

本文從中國(guó)草原產(chǎn)權(quán)制度變遷過(guò)程、產(chǎn)權(quán)制度的可分性與不可分性、“多中心、自主治理”對(duì)中國(guó)牧區(qū)管理的啟示3個(gè)維度梳理了國(guó)內(nèi)外有關(guān)草原產(chǎn)權(quán)制度的研究成果。得到如下3點(diǎn)結(jié)論:

(1)市場(chǎng)是嵌入自然與社會(huì)的，在農(nóng)區(qū)行之有效的產(chǎn)權(quán)制度在牧區(qū)不一定可行。牧區(qū)與農(nóng)區(qū)在生態(tài)條件、資源稟賦、歷史傳統(tǒng)等方面有很大異質(zhì)性，簡(jiǎn)單地復(fù)制產(chǎn)權(quán)制度改革將會(huì)忽視當(dāng)?shù)厍闆r的多樣性、復(fù)雜性，進(jìn)而導(dǎo)致政策目的與治理結(jié)果的背離。在中國(guó)未來(lái)的草原管理實(shí)踐中，這一點(diǎn)是值得警惕的。

(2)隨著草場(chǎng)承包進(jìn)程深化，草原產(chǎn)權(quán)具有弱可分性的特點(diǎn)逐漸得到證實(shí)。這表現(xiàn)在:第一，牧區(qū)生態(tài)脆弱、時(shí)空異質(zhì)性強(qiáng)，通過(guò)草場(chǎng)的共同使用將有益于提高牧場(chǎng)資源使用效率;第二，牧業(yè)生產(chǎn)的組織形式往往是大規(guī)模、分工明確的，將其拆分為家庭經(jīng)營(yíng)的小規(guī)模生產(chǎn)，不僅無(wú)益于提高生產(chǎn)收益，而且將拆散其原有的社區(qū)互惠關(guān)系，增加牧業(yè)經(jīng)營(yíng)成本;第三，在生態(tài)治理過(guò)程中，不應(yīng)將牧民作為生態(tài)破壞者分離出去，牧民是草原生產(chǎn)生活的主體，要充分重視牧民本土知識(shí)，通過(guò)有效組織牧民實(shí)現(xiàn)“牧民、牧業(yè)、牧區(qū)”的三贏發(fā)展。

(3)需要將產(chǎn)權(quán)制度再次嵌入自然和社會(huì)之中，不同的資源屬性認(rèn)定，決定了不同的產(chǎn)權(quán)制度。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中要求通過(guò)產(chǎn)權(quán)明晰提高生產(chǎn)率，哈丁的“公地悲劇”也要通過(guò)產(chǎn)權(quán)私有實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化。然而，產(chǎn)權(quán)應(yīng)建立在不同資源屬性基礎(chǔ)上，不同的資源適應(yīng)不同的產(chǎn)權(quán)制度。解決“三牧”問(wèn)題，就要充分重視牧區(qū)已有資源稟賦和本土知識(shí)。在認(rèn)識(shí)牧區(qū)“共有資源”、“公益性”和“公用性”特征的基礎(chǔ)上，尋求“私地共管”基礎(chǔ)上的“合作共管”機(jī)制，通過(guò)“賦權(quán)”、“賦能”等市場(chǎng)再次嵌入社會(huì)，社會(huì)再次嵌入自然的努力，促進(jìn)牧區(qū)的再組織化和生態(tài)、社會(huì)功能的重新發(fā)揮，并考慮創(chuàng)造替代性市場(chǎng)，采納“多中心、自主治理”的制度安排，這可能有助于中國(guó)“三牧”問(wèn)題的有效緩解。

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