北京市藥品檢驗(yàn)所 胡炎晴

近年來(lái)，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)合法性總體上得到不斷提升。但是，部分單位仍存在管理制度設(shè)計(jì)不完善，實(shí)際執(zhí)行不到位，監(jiān)督走過(guò)場(chǎng)等問(wèn)題。具體表現(xiàn)為內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱、預(yù)算編制和執(zhí)行脫節(jié)、資產(chǎn)管理無(wú)序、責(zé)、權(quán)、利劃分不明確，基建管理混亂等。2010年4月，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)等五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》（以下簡(jiǎn)稱《指引》），它對(duì)企業(yè)的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保護(hù)企業(yè)資產(chǎn)安全、完整，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度在一起的貫徹執(zhí)行起著至關(guān)重要的作用，但由于行政事業(yè)單位與企業(yè)存在明顯差異，該《指引》對(duì)行政事業(yè)單位的適用性不強(qiáng)。為此，如何切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是當(dāng)前事業(yè)單位面臨的重要問(wèn)題。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展健全，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理方面的內(nèi)部控制也在不斷的發(fā)展、健全，但仍存在著一些突出的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱,特別是“一把手”的內(nèi)控意識(shí)淡薄

首先，由于事業(yè)單位職工對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的缺乏，往往認(rèn)為內(nèi)部控制主要是財(cái)務(wù)部門的事，與己無(wú)關(guān)，造成內(nèi)部控制意識(shí)薄弱；其次，大多數(shù)行政事業(yè)單位處于傳統(tǒng)的管理方式，習(xí)慣于行政指揮，一般都是“一把手”說(shuō)了算。尤其是在資金運(yùn)作方面，完全根據(jù)“一把手”的意愿進(jìn)行安排，在工作中無(wú)章可循或有章不循。再者，有些行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制是對(duì)自己的控制，有了內(nèi)部控制就是對(duì)自己的縛手縛腳，不能再一個(gè)人說(shuō)了算。所以，不支持或不愿支持單位的內(nèi)部控制建設(shè)。另外，內(nèi)部控制不能直接創(chuàng)造效益，還要占用人員，增加成本，因此，對(duì)內(nèi)部控制不是十分重視。

(二)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行相脫節(jié)

事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算制度，而編制單位預(yù)算的主要部門是財(cái)務(wù)部門。一些單位因缺乏預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，財(cái)務(wù)管理者在編制預(yù)算時(shí)不是結(jié)合本單位的實(shí)際，而是結(jié)合考核目標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績(jī)等因素在上年的基礎(chǔ)上按比例編制，從而造成預(yù)算編制與單位實(shí)際支出相脫節(jié)；一些單位，財(cái)務(wù)管理者未能有效掌握預(yù)算編制技術(shù)，為了應(yīng)付差事，糊亂編制預(yù)算，從而造成預(yù)算編制失去了其應(yīng)有的效用，單位實(shí)際支出與預(yù)算嚴(yán)重脫節(jié)；一些單位，一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下年度工作方向和意圖沒有在預(yù)算編制時(shí)得到很好的反映，一些重要工作沒有考慮進(jìn)去，當(dāng)開展這些工作時(shí)，不是缺項(xiàng)漏項(xiàng)，就是安排經(jīng)費(fèi)不足；還有一些單位，應(yīng)急工作量逐年增大，在編制預(yù)算時(shí)無(wú)法預(yù)計(jì)。

(三)資產(chǎn)管理無(wú)序，責(zé)、權(quán)、利劃分不明確，造成國(guó)有資產(chǎn)流失

事業(yè)單位實(shí)行政府集中采購(gòu)制度后，固定資產(chǎn)的購(gòu)置得到了有效控制，杜絕了暗箱操作現(xiàn)象，提高了財(cái)政資金的使用效益，但由于事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制，單位在購(gòu)置資產(chǎn)借記事業(yè)支出，貸記銀行存款或現(xiàn)金，從而造成了購(gòu)入的資產(chǎn)在賬面上沒有權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的企業(yè)會(huì)計(jì)制度記載的明確。如果事業(yè)單位不設(shè)置專門的備查賬薄和設(shè)置專人管理，就造成大量的賬外資產(chǎn)處于無(wú)序管理中，各部門人員不是依章，而是按照領(lǐng)導(dǎo)意志去管理資產(chǎn)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

(四)基建投資管理混亂

由于事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員對(duì)基本建設(shè)管理和會(huì)計(jì)核算方面知識(shí)了解較少，工程的進(jìn)展情況、合同簽訂的過(guò)程，財(cái)務(wù)人員均不能有效參與，因此，財(cái)務(wù)所能發(fā)揮的作用僅僅是核算功能，財(cái)務(wù)的監(jiān)督和控制功能不能得到有效發(fā)揮。加之事業(yè)單位基建項(xiàng)目不經(jīng)常發(fā)生，財(cái)務(wù)人員的繼續(xù)教育也很少涉及對(duì)基建知識(shí)的培訓(xùn)，一旦有基建項(xiàng)目發(fā)生，財(cái)務(wù)人員無(wú)從下手。

二、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議

針對(duì)上述財(cái)務(wù)管理方面內(nèi)部控制存在的突出問(wèn)題，為了有效的防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，杜絕貪污、腐敗，可以從以下幾方面入手：

(一)強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識(shí)，增強(qiáng)內(nèi)控人員素質(zhì)

針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)薄弱問(wèn)題，首先，財(cái)政部門應(yīng)牽頭對(duì)事業(yè)單位負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制制度建設(shè)方面的知識(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，提高事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)必要性的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識(shí)，取得他們的支持。其次，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高內(nèi)控人員素質(zhì)，尤其是財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)。內(nèi)部控制制度建立后，要靠人來(lái)執(zhí)行，因此，內(nèi)部控制能否得到執(zhí)行或有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于人員的素質(zhì)，尤其是財(cái)務(wù)人員，在內(nèi)部控制中承擔(dān)著重要責(zé)任，要敢于監(jiān)督，使單位的內(nèi)部控制得到有效執(zhí)行。

(二)成立預(yù)算委員會(huì)，有效監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行

事業(yè)單位應(yīng)成立由單位領(lǐng)導(dǎo)者、各部門主管、關(guān)鍵崗位員工、財(cái)務(wù)部門員工組成的預(yù)算委員會(huì)，監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行。預(yù)算的編制應(yīng)該有效的組織全員參與，先由各部門編制部門預(yù)算，報(bào)送到財(cái)務(wù)管理者、單位領(lǐng)導(dǎo)者處審查，審查通過(guò)后由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行匯總編制。編制后經(jīng)預(yù)算委員會(huì)審核通過(guò)后報(bào)送國(guó)家財(cái)政部門，由財(cái)政部門審核通過(guò)后執(zhí)行；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，預(yù)算委員會(huì)的相關(guān)人員應(yīng)按照預(yù)算制度的規(guī)定監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況，定期匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差30%以上的情況和原因，從而讓單位預(yù)算的編制與實(shí)際相差不大，預(yù)算的執(zhí)行有效執(zhí)行。

(三)建立有效的資產(chǎn)管理體系，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失

因單位規(guī)模的不同，內(nèi)部控制的設(shè)置亦有不同，但總的方面而言，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面加強(qiáng)內(nèi)部控制：

(1)設(shè)置專門的資產(chǎn)管理部門和資產(chǎn)保管場(chǎng)所。單位應(yīng)根據(jù)自身的規(guī)模設(shè)置至少兩人以上的資產(chǎn)管理部門，并制定資產(chǎn)管理制度，明確資產(chǎn)管理人員的責(zé)任，在關(guān)鍵控制點(diǎn)上保證資產(chǎn)管理人員互相監(jiān)督。另外，良好的資產(chǎn)保管場(chǎng)所，也是確保資產(chǎn)的安全的重要措施。

(2)建立完善的資產(chǎn)管理系統(tǒng)、培養(yǎng)高素質(zhì)的資產(chǎn)管理人員?？茖W(xué)的資產(chǎn)管理系統(tǒng)和高素質(zhì)的資產(chǎn)管理人員，是資產(chǎn)安全、完整的保證。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，科學(xué)的資產(chǎn)管理系統(tǒng)已不是人們的幻想，完善的資產(chǎn)管理系統(tǒng)，不僅通過(guò)口令的設(shè)置，明確資產(chǎn)管理人員的權(quán)限，清晰的顯示資產(chǎn)的收、發(fā)、存狀況，而且可以讓各技術(shù)部門通過(guò)系統(tǒng)查詢到本部門的資產(chǎn)管理狀況，讓財(cái)務(wù)管理者和單位領(lǐng)導(dǎo)者時(shí)刻知道本單位的資產(chǎn)狀況，從而為單位的資產(chǎn)購(gòu)置提供科學(xué)的決策依據(jù)。而高素質(zhì)的資產(chǎn)管理人員則是上述目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保證。

(四)建立基建內(nèi)控制度

高素質(zhì)的基建財(cái)務(wù)人員是基建內(nèi)控的基礎(chǔ)，嚴(yán)格的資金支出審批制度是基建內(nèi)控的保證。建立登記記賬、出納、銀行印章保管分離的崗位責(zé)任制度，是基建內(nèi)控的基石，在此基礎(chǔ)上配置高素質(zhì)的財(cái)務(wù)人員，就為基建的財(cái)務(wù)管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；基建資金的支出應(yīng)有嚴(yán)格的審批制度，對(duì)基建資金應(yīng)設(shè)置不同限額，在不同限額范圍內(nèi)由相應(yīng)的管理者進(jìn)行審批，100萬(wàn)元（含100萬(wàn)）以內(nèi)的支出由主管基建的單位領(lǐng)導(dǎo)簽字，超過(guò)100萬(wàn)元的支出應(yīng)該由單位領(lǐng)導(dǎo)班子開會(huì)決定，并形成相應(yīng)的審批文件方可執(zhí)行，同時(shí)國(guó)家的財(cái)政部門要進(jìn)行加強(qiáng)監(jiān)督，防止腐敗行為的產(chǎn)生。

(五)建立完善的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)目前行政事業(yè)單位未設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)部門情況，首先，除要設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)部門外，還要聘用專業(yè)的審計(jì)人員，定期對(duì)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。其次，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員的培訓(xùn)，不論是有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的老內(nèi)部審計(jì)人員還是剛走上工作崗位的新內(nèi)部審計(jì)人員，都面臨著內(nèi)部審計(jì)知識(shí)更新的挑戰(zhàn)。所以需要不斷進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，才能對(duì)財(cái)務(wù)及會(huì)計(jì)核算上出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況有正確的認(rèn)識(shí)，才能提出科學(xué)、合理的審計(jì)結(jié)論。

總之，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)任重道遠(yuǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，也會(huì)不斷產(chǎn)生新的問(wèn)題，內(nèi)部控制亦要不斷加強(qiáng)和發(fā)展。只要本著經(jīng)濟(jì)有效的原則，建立有效的內(nèi)部控制制度，設(shè)立關(guān)鍵的內(nèi)部控制環(huán)節(jié)，配置相互牽制的管理人員，形成相應(yīng)的內(nèi)部控制證據(jù)，就能明確相關(guān)人員的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部控制。

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