廣州鐵路集團(tuán)公司羊城實(shí)業(yè)發(fā)展總公司 蔣培

近年來(lái)，鐵路運(yùn)輸事業(yè)取得了快速發(fā)展，眾多鐵路單位動(dòng)遷新址，從而產(chǎn)生了大量具有可觀的商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值的閑置場(chǎng)地。這些巨幅土地資源如由鐵路企業(yè)自行獨(dú)立開(kāi)發(fā)，在資金、人才、經(jīng)驗(yàn)、資質(zhì)、社會(huì)影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力等各方面都存在不足，因而“鐵路出地，路外出資”的合作開(kāi)發(fā)模式具有一定的優(yōu)勢(shì)。然而，由于利益驅(qū)使，以及項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足，一些鐵路企業(yè)在房地產(chǎn)合作開(kāi)發(fā)中遭遇過(guò)重大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目停工、爛尾，糾紛不止，訴訟不斷，國(guó)有劃撥土地被強(qiáng)制拍賣，國(guó)有資產(chǎn)流失等嚴(yán)重后果。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家F.H.Knight曾說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)是不愿發(fā)生的可預(yù)測(cè)不確定性的客觀實(shí)體?；跉v史教訓(xùn)，要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)鐵路合法權(quán)益，就必須建立并完善合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。本文著重運(yùn)用現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理的基本方法，結(jié)合相關(guān)法律政策，嘗試對(duì)鐵路房地產(chǎn)合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析，并初步探尋有效的防范與控制措施。

一、鐵路房地產(chǎn)合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析

(一)風(fēng)險(xiǎn)的成因

1、主觀因素

由于合作項(xiàng)目涉及的資金巨大，項(xiàng)目決策的水平、能力、掌握信息的全面程度、決策程序是否科學(xué)以及決策者、管理者的人格、廉潔、信用都會(huì)直接影響合作項(xiàng)目的成敗。

2、合作方因素

在較長(zhǎng)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)周期中，合作企業(yè)內(nèi)部情況在不斷變化，一旦合作方發(fā)生資金、融資等困難，或出現(xiàn)違約及違背誠(chéng)實(shí)信用原則的不當(dāng)行為時(shí)，就會(huì)使項(xiàng)目陷入糾紛。

3、外部環(huán)境因素

國(guó)家及區(qū)域的政策法律環(huán)境及融資信貸政策變化都會(huì)對(duì)合作方履約能力、土地及融資成本、開(kāi)發(fā)收益產(chǎn)生不確定的影響。

4、鐵路內(nèi)部管理因素

鐵路企業(yè)內(nèi)部的合同管理、項(xiàng)目施工管理、項(xiàng)目公司法人治理及對(duì)建設(shè)資金投入與使用的監(jiān)督預(yù)警機(jī)制是否健全，都會(huì)影響項(xiàng)目實(shí)施與效果。管理上的漏洞很可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生。

(二)風(fēng)險(xiǎn)的主要類型

1、前期風(fēng)險(xiǎn)

是指在立項(xiàng)、審批、報(bào)建階段的風(fēng)險(xiǎn)。主要包括：一是合作無(wú)效或夭折風(fēng)險(xiǎn)。合作雙方如都沒(méi)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)可能使合作協(xié)議歸于無(wú)效。項(xiàng)目未獲行政許可則合作夭折。二是未將鐵路方列名風(fēng)險(xiǎn)。是指在報(bào)建手續(xù)中，合作方將合作項(xiàng)目的批文或證照辦至其單獨(dú)名下，給未列名的鐵路方帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。三是土地有瑕疵風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有劃撥土地不能直接用于開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)商業(yè)項(xiàng)目，土地未依法“招、拍、掛”程序，合作項(xiàng)目將存在違法。

2、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

是指合作雙方簽訂履行合同或項(xiàng)目建設(shè)施工過(guò)程中發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：一是資金短缺風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金量大，周期長(zhǎng)，隨時(shí)可能出現(xiàn)資金短缺，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)。二是合作方違約風(fēng)險(xiǎn)，包括：未及時(shí)按合同約定確保資金供應(yīng)，或未經(jīng)鐵路方同意擅自處理項(xiàng)目及土地資產(chǎn)，都會(huì)給鐵路企業(yè)造成重大損失。三是不良融資風(fēng)險(xiǎn)。如果合作方在融資時(shí)將鐵路的土地及項(xiàng)目利益做抵押，到期不能還貸就會(huì)導(dǎo)致土地及項(xiàng)目被強(qiáng)制拍賣?；蛘吆献鞣脚灿觅J款資金、逃避債務(wù)，將可能使鐵路企業(yè)承擔(dān)法律連帶償債責(zé)任。四是項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)。鐵路方以土地使用權(quán)作價(jià)入股項(xiàng)目公司，如果合作方操縱項(xiàng)目公司，將使鐵路方的股東權(quán)利無(wú)法在公司中體現(xiàn)，項(xiàng)目公司的資金使用及運(yùn)營(yíng)情況脫離鐵路方的監(jiān)督控制。五是安全及質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。包括施工安全、工程質(zhì)量等方面對(duì)帶來(lái)的糾紛與損失。

3、后期風(fēng)險(xiǎn)

是指項(xiàng)目竣工后及投入經(jīng)營(yíng)階段產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。包括：一是雙方利益分配糾紛風(fēng)險(xiǎn)。合作簽約時(shí)雙方只能約定分配的比例，等建設(shè)工程設(shè)計(jì)圖審定之后，雙方可能會(huì)對(duì)各自分配的具體面積、樓層位置、地下停車場(chǎng)及公攤面積等內(nèi)容產(chǎn)生爭(zhēng)議，同時(shí)建設(shè)過(guò)程中調(diào)整設(shè)計(jì)、規(guī)劃、增減面積也會(huì)使合作雙方產(chǎn)生糾紛。二是工程延期或質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。是指項(xiàng)目設(shè)計(jì)失誤、預(yù)算超支、工期延誤以及質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、驗(yàn)收不合格等因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。三是后續(xù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。是指項(xiàng)目投入經(jīng)營(yíng)使用階段產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，比如在約定建成后的物業(yè)產(chǎn)權(quán)歸鐵路，由合作方反租的合作模式中，合作方拖欠租金等違約行為等。

二、鐵路房地產(chǎn)合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的管理與控制

(一)建立以專家研判論證為基礎(chǔ)的科學(xué)決策體系

1、建立專家?guī)?/p>

對(duì)房地產(chǎn)合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)研判與評(píng)估對(duì)相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識(shí)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的要求非常高，因此可在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部建立相應(yīng)的專家?guī)?，專家成員由鐵路內(nèi)部精通相關(guān)法律政策、房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)作及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的各類專家、管理骨干組成。由專家成員對(duì)擬開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行各角度的論證，并對(duì)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判與評(píng)估。

2、規(guī)范項(xiàng)目論證與決策流程

由專家?guī)斐蓡T及項(xiàng)目實(shí)施單位相關(guān)管理人員組成專家組，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可研論證與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，項(xiàng)目的實(shí)施單位根據(jù)專家意見(jiàn)制訂初步方案，按“三重一大”有關(guān)規(guī)定進(jìn)行上會(huì)討論，由主要領(lǐng)導(dǎo)拍板，并報(bào)相關(guān)上報(bào)主管部門批準(zhǔn)后，確定最終實(shí)施立案。流程如下圖：

(二)建立以全過(guò)程監(jiān)控為特征的兩級(jí)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

房地產(chǎn)合作項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，需要有固定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)跟蹤項(xiàng)目的進(jìn)展，以達(dá)到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件預(yù)防和補(bǔ)救的作用?？稍阼F路局內(nèi)部建立兩級(jí)監(jiān)管委員會(huì)：

1、在路局一級(jí)建立項(xiàng)目監(jiān)管委員會(huì)

作為常設(shè)性機(jī)構(gòu)，對(duì)管內(nèi)所有單位的房地產(chǎn)合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行全面監(jiān)督。定期及不定期對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行檢查與抽查，對(duì)各項(xiàng)目的實(shí)施單位有考核與問(wèn)責(zé)的權(quán)力。

2、在路局下屬單位中建立具體項(xiàng)目的監(jiān)管委員會(huì)

對(duì)本單位所實(shí)施的每個(gè)具體房地產(chǎn)合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程、項(xiàng)目公司運(yùn)作、項(xiàng)目資金流量、合作方公司履約情況等等，并且及時(shí)將上述情況向上一級(jí)管理部門反饋。

(三)建立以關(guān)口前置為目標(biāo)的自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)

1、資金及財(cái)務(wù)信用預(yù)警系統(tǒng)

對(duì)合作方提供的資金要在鐵路主導(dǎo)的項(xiàng)目公司中設(shè)立專用賬戶，?？顚Ｓ?，確保資金全部用于項(xiàng)目的實(shí)施。同時(shí)及時(shí)動(dòng)態(tài)地監(jiān)測(cè)項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)狀況，一旦資金低于相應(yīng)水平，立即督促合作方增資或融資。

2、融資預(yù)警系統(tǒng)

一是在融資時(shí)間上，應(yīng)要求項(xiàng)目土地出讓金不得融資。合作方在繳清土地出讓金，達(dá)到法定融資條件后方可融資。二是在融資抵押范圍上，合作方只能對(duì)自己在該項(xiàng)目的可分得利益設(shè)立抵押，禁止用項(xiàng)目土地及鐵路方可分得利益進(jìn)行抵押。三是在融資監(jiān)管上，融資貸款應(yīng)由雙方共同辦理，禁止單獨(dú)一方融資，貸款資金須注入專用帳戶專款專用。四是在融資額度上，應(yīng)要求合作方以其分配利益的一定比例為上限合理設(shè)定融資額度。五是在融資程序上，必須將融資方案報(bào)上一級(jí)鐵路主管部門審批同意后方可進(jìn)行。

3、合作方履約能力及信用預(yù)警系統(tǒng)

一是建立合作方資信檔案庫(kù)。在鐵路局、二級(jí)企業(yè)中嘗試分級(jí)建立項(xiàng)目合作單位資信檔案庫(kù)。合作前對(duì)合作對(duì)象進(jìn)行深入的資信調(diào)查，將資信調(diào)查的結(jié)果及合作方在項(xiàng)目實(shí)施中的履約誠(chéng)信情況一一記錄在資信檔案庫(kù)內(nèi)，按優(yōu)、良好、差的標(biāo)準(zhǔn)給合作單位進(jìn)行內(nèi)部評(píng)級(jí)，供下一次決策參考。二是分階段簽約制度。整個(gè)項(xiàng)目可分為若干階段，合作方履行完上一階段的合同義務(wù)，實(shí)現(xiàn)了合同目的后方能簽訂下一階段的合作合同，如果在某一階段中合作方出現(xiàn)違約，鐵路方可立即解除合同，并中止下階段的合作。比如先簽訂合作報(bào)建協(xié)議，等合作方協(xié)助鐵路企業(yè)完成規(guī)劃報(bào)建、改變土地性質(zhì)等相關(guān)手續(xù)后才簽訂正式的合作開(kāi)發(fā)協(xié)議。這樣就將風(fēng)險(xiǎn)與不確定因素化整為零，使某個(gè)階段發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不至于影響到項(xiàng)目的整體實(shí)施與推進(jìn)。由于土地使用權(quán)歸屬鐵路方，因此鐵路方掌握著尋找其他合作方或獨(dú)立繼續(xù)開(kāi)發(fā)的主動(dòng)權(quán)。三是鐵路單方解約機(jī)制。合作協(xié)議中可明確約定，在合作方嚴(yán)重違約危及鐵路方利益的情況下，鐵路方有不負(fù)賠償義務(wù)的單方解約權(quán)。四是風(fēng)險(xiǎn)低押金制度?？梢蠛献鞣皆诤献鲗?shí)施前向鐵路單位交納一定數(shù)額的履約保證金，當(dāng)合作方違約時(shí)履約保證金直接作為違約金、賠償金扣除。五是建立黑名單制度。對(duì)發(fā)生違約行為的合作單位除了在經(jīng)濟(jì)上給予懲罰以外，還要降低或取消合作單位準(zhǔn)入資格，列入鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的黑名單，在鐵路內(nèi)部進(jìn)行違約合作單位榜上公示，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)違約合作單位的制裁，限制或禁止這些單位在鐵路房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)合作市場(chǎng)的準(zhǔn)入。

(四)完備以法定程序及合同為載體的法律保障措施

1、切實(shí)履行各項(xiàng)行政許可列名登記程序

對(duì)立項(xiàng)、規(guī)劃選址意見(jiàn)書、新的國(guó)有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證及其它有關(guān)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的所有批件、證照進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，確保文件、證照及備注欄中都注明鐵路方為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體之一。產(chǎn)權(quán)發(fā)證時(shí)，盡量要求按照合作協(xié)議約定比例的房屋面積、樓層、位置分別發(fā)給合作各方房屋產(chǎn)權(quán)證，避免爭(zhēng)議與損失。

2、依法走土地招拍掛流程

這是確保鐵路單位掌控項(xiàng)目土地使用權(quán)的基本前提。掛牌交易前鐵路方作為原用地單位提出足夠保障鐵路利益的用地補(bǔ)償條件，包括：安置原場(chǎng)地內(nèi)職工的費(fèi)用，經(jīng)鐵道部審核在當(dāng)?shù)剡x址重建鐵路生產(chǎn)單位費(fèi)用，以及相關(guān)市政公共建筑費(fèi)用等。拆遷補(bǔ)償利益的價(jià)值要確保鐵路方能獲得足夠的對(duì)價(jià)補(bǔ)償；鐵路方必須以自身名義參與土地拍賣，由于回購(gòu)?fù)恋爻杀据^低，中標(biāo)把握較大。拍下土地后，鐵路單位再以取得的土地使用權(quán)及拆遷補(bǔ)償利益作為投資用于項(xiàng)目的合作開(kāi)發(fā)。

3、簽訂補(bǔ)充協(xié)議細(xì)化利益分配方案

在工程設(shè)計(jì)圖審定之后鐵路單位要與合作方商定的房屋分配的具體方案，在必要時(shí)應(yīng)委托雙方認(rèn)可的有信譽(yù)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目所有物業(yè)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。雙方要簽訂補(bǔ)充協(xié)議并將其作為房屋產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)，同時(shí)通過(guò)合同對(duì)建設(shè)過(guò)程發(fā)生的設(shè)計(jì)、規(guī)劃調(diào)整、建筑面積增減如何分擔(dān)作事先約定以避免糾紛。

4、及時(shí)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記

完工之后，應(yīng)當(dāng)盡快辦理鐵路方的產(chǎn)權(quán)登記，確保鐵路方盡快獲得資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，保障鐵路方分配權(quán)益不落空，及時(shí)對(duì)可分配物業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)籌劃的前提。

(五)強(qiáng)化以規(guī)范管理為內(nèi)容的制度防控體系

1、規(guī)范招投標(biāo)制度

合作方的選擇、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工等各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)采取公開(kāi)招投標(biāo)的形式確保合法、合規(guī)，最大限度保證國(guó)有資產(chǎn)利益最大化。

2、規(guī)范項(xiàng)目公司管理制度

項(xiàng)目公司法定代表人、財(cái)務(wù)主管應(yīng)由鐵路方委派，在資金及財(cái)務(wù)管理上應(yīng)將項(xiàng)目資金、融資貸款、商品房預(yù)集款歸集到項(xiàng)目公司專用帳戶實(shí)行?？顚Ｓ谩?yán)格管理項(xiàng)目公司的合同及印鑒。

3、規(guī)范施工管理制度

按房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)流程、建設(shè)施工管理?xiàng)l例以及鐵路企業(yè)施工安全方面的規(guī)章制度加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的管理。盡量在合作開(kāi)發(fā)協(xié)議中明確合作方對(duì)工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、施工安全、違章違法、糾紛處理等各方面承擔(dān)的主要義務(wù)與責(zé)任。

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