浙江省桐鄉(xiāng)市公益事業(yè)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司 張曉敏

2004年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號），要求對政府投資的非經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)行“代建制”。2005年，浙江省出臺《浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定》。代建制逐步成為政府投資非經(jīng)營性項(xiàng)目的主要模式。本文就推行代建制的有關(guān)問題進(jìn)行探討。

一、代建制的概念和特點(diǎn)

代建制是指通過直接委托或招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位的建筑項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

與現(xiàn)行投資機(jī)制相比較，代建制主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

(一)決策與執(zhí)行分離

在代建制中，政府負(fù)責(zé)決策與監(jiān)督職能，代建方負(fù)責(zé)輔助決策和執(zhí)行職能。代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán))，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任(包括投資保值責(zé)任)。

(二)社會化、專業(yè)化程度高

建設(shè)項(xiàng)目是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要有專門從事工程項(xiàng)目管理的組織為之服務(wù)。這種組織應(yīng)該有與項(xiàng)目管理相適應(yīng)的功能、機(jī)構(gòu)、程序、方法和技術(shù)；有相應(yīng)的資質(zhì)、人才、經(jīng)驗(yàn)。

(三)采用風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

代建制引入了風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，委托人通過合同、履約保函等方式實(shí)現(xiàn)對代建人的控制。從而降低項(xiàng)目的決策與執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理目標(biāo)。

二、代建制的幾種實(shí)踐模式

在《決定》頒布前，各地已開展代建制的試點(diǎn)，迄今為止，主要的已形成三種不同的模式，即以政府為主導(dǎo)、以社會為主導(dǎo)和界于二者之間的三種不同模式。

(一)組建政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式

即政府成立建設(shè)項(xiàng)目代建中心，將政府全額或部分直接投資的黨政機(jī)關(guān)、教、科、文等社會事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目由政府授權(quán)、委托代建中心進(jìn)行建設(shè)管理。目前運(yùn)用這種模式的國家或地區(qū)較多，從國內(nèi)來看，有不少地區(qū)組建專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，但規(guī)模普遍偏小，大部分規(guī)模都在百人以下。

(二)政府指定專業(yè)代建公司模式

由政府指定若干具備較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的國有建設(shè)公司或項(xiàng)目管理公司，對指定項(xiàng)目實(shí)行代理建設(shè)；或是確定名單，有限選定代建機(jī)構(gòu)的方式。如上海建設(shè)系統(tǒng)選定11家單位作為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的工程管理公司。

(三)市場競爭代建模式

由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，按市場競爭原則，批準(zhǔn)若干具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力，有良好建設(shè)管理業(yè)績并可承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司參與項(xiàng)目代建的競爭，由政府通過公開招標(biāo)擇優(yōu)選取。

三、代建制在桐鄉(xiāng)的推行

代建制作為一種全新的建設(shè)項(xiàng)目管理模式，雖還存在著種種問題，但從深化投資體制改革、規(guī)范政府投資建設(shè)程序等角度看，代建制將是政府投資項(xiàng)目的一種主要建設(shè)管理模式，現(xiàn)就我市首個(gè)代建項(xiàng)目作簡要分析：

(一)建設(shè)主要內(nèi)容

代管理項(xiàng)目名稱：桐鄉(xiāng)市老干部活動中心大樓（建筑面積3327平方米），總概算為1000萬元。

委托方：桐鄉(xiāng)市老干部活動中心（業(yè)主、使用人）

受托方：桐鄉(xiāng)市公益事業(yè)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（代管人）

監(jiān)督方：桐鄉(xiāng)市發(fā)展和改革局、桐鄉(xiāng)市財(cái)政局

代管主要內(nèi)容：

工作模式：采用委托管理方式，委托方將整體工程的項(xiàng)目管理工作一次性委托給受托方，受托方成立項(xiàng)目管理組織。

風(fēng)險(xiǎn)管理：本項(xiàng)目采用風(fēng)險(xiǎn)管理模式，包括工期、質(zhì)量、成本控制等。

工程資金管理：受托方不直接參與工程資金的管理，僅負(fù)責(zé)編制資金使用計(jì)劃，報(bào)財(cái)政部門，由財(cái)政部門分批拔付給分包單位。

權(quán)利與義務(wù)：按合同條款，委托方擁有建設(shè)過程中的大部分決策權(quán)，而受托方擁有的更多的是建議權(quán)。

（5）實(shí)施情況：在簽訂合同后，受托方通過調(diào)整并優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、重新分配概算、跟蹤審計(jì)等方法，加強(qiáng)了成本控制，使工程在保證質(zhì)量的情況下沒有超過總概算。

(二)試行代建制的收獲

從實(shí)踐看，桐鄉(xiāng)市代建制試點(diǎn)是桐鄉(xiāng)市在現(xiàn)行投資體制下的改進(jìn)，取得了一定的效果，主要表現(xiàn)在：

與委托方相比，受托方具有建設(shè)項(xiàng)目管理優(yōu)勢。項(xiàng)目管理需要專業(yè)化的人員與機(jī)構(gòu)，一般的政府部門很難擁有這方面的人才。從實(shí)施情況看，成績是肯定的，受托方接手項(xiàng)目后，對項(xiàng)目的建筑特點(diǎn)，概算編制、設(shè)計(jì)方案等情況進(jìn)行摸底調(diào)查，發(fā)現(xiàn)工程概算書中漏項(xiàng)、概算價(jià)過低、內(nèi)容與實(shí)際不符等情況，實(shí)施過程中將超概算資金276萬元。受托方在實(shí)施過程中通過優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，內(nèi)部調(diào)配概算資金、控制概算規(guī)模等措施，避免了政府投資項(xiàng)目“超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算”的普遍現(xiàn)象。

采用風(fēng)險(xiǎn)管理模式，對工程的工期、質(zhì)量和成本控制手段有了較好的保障。

避免了新的政府機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生。在過去，此類項(xiàng)目往往會成立“指揮部、基建辦”之類的機(jī)構(gòu)，容易膨脹現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍。

工程建設(shè)資金管理更加規(guī)范。工程資金一直由財(cái)政部門直接管理，代建單位負(fù)責(zé)編制資金使用計(jì)劃，報(bào)財(cái)政部門，由財(cái)政部門分批拔付給分包單位，這種方式可在一定程度上降低資金使用風(fēng)險(xiǎn)。

但是，分析這次代建制的試行，發(fā)現(xiàn)還是還存在著以下兩方面的問題：

權(quán)利與義務(wù)不對等，代建方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的成本、質(zhì)量、工期等，卻不享有應(yīng)有的決策權(quán)，在該項(xiàng)目中，代建方更多的只是扮演了委托方辦事機(jī)構(gòu)的角色，而不是一個(gè)權(quán)利與義務(wù)對等的主體。一旦后期由于委托方的決策失誤，責(zé)任難以明確。

受托方雖有一定的建設(shè)工程管理經(jīng)驗(yàn)，但與其它社會專業(yè)機(jī)構(gòu)相比較，其管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)化程度還有一定的差距。

代建制是一項(xiàng)全新建設(shè)管理模式，全國的實(shí)踐也大多集中在大城市或省級財(cái)政項(xiàng)目。中小城市的實(shí)踐較少，市場發(fā)育也還在逐步完善中。從有利于政府管治理論出發(fā)，模式三是最好的選擇，但從外部環(huán)境和內(nèi)部條件看，模式二是介于模式三發(fā)展過程中的最好的過渡，即政府指定專業(yè)代建公司模式。當(dāng)前，我們?nèi)詰?yīng)以試點(diǎn)方式積極探索代建制有關(guān)組織實(shí)施機(jī)制，不斷完善相關(guān)配套措施，同時(shí)加快引進(jìn)、培養(yǎng)專業(yè)人才。