王永香，李景平

（西安交通大學 人文社會科學學院，陜西 西安 710049）

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，以“單位制”為基礎(chǔ)的城市基層社會管理體制發(fā)生了改變，大量流動人口不斷聚集到城市社區(qū)，大量社會管理和公共服務(wù)事項沉淀到社區(qū)，社區(qū)日益成為社會建設(shè)非常重要的領(lǐng)域。安徽省銅陵市為創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制，在全國率先撤銷街道辦事處，減少管理和服務(wù)層級，強化城市社區(qū)管理和服務(wù)功能，為城市社區(qū)管理體制改革提供了一些啟示。然而，“銅陵模式”也引來了諸多專家學者的爭議，鑒于此，本文試圖對中國城市社區(qū)管理體制改革的未來走向提出一些思考和建議。

一、街道辦事處的歷史變遷與現(xiàn)實境遇

（一）街道辦事處的歷史變遷

新中國成立時，保甲制被廢除，街道出現(xiàn)，人民政府加強了城市政權(quán)和城市管理工作，民政與戶籍管理是當時街道辦事處的主要工作［1］。1954年12月，《城市街道辦事處組織條例》（以下簡稱《條例》）以法律形式統(tǒng)一確定了街道辦事處的法律地位、職責權(quán)限和管理體制?！稐l例》規(guī)定，街道辦事處作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會的派出機關(guān)，主要任務(wù)為：辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關(guān)居民工作的事項，反映居民的意見和要求，指導居民委員會的工作。共設(shè)專職干部三至七人。1955年，全國各城市都普遍建立了街道辦事處組織。1958年開始的“大躍進”和人民公社化運動，街道辦事處合并為人民公社。1962年，街道辦事處恢復(fù)。1968年，街道辦事處改名為“街道革命委員會”。1978年，全國人大五屆二次會議通過新憲法，恢復(fù)街道辦事處。到1980年，1954年的《街道辦事處組織條例》被重新公布。區(qū)政府各職能部門與街道辦事處總體上是各自為政，即所謂的“條塊分割”。通過各職能部門實施區(qū)政府的政策，然后由各局傳達到街道各所。街道辦事處只是做一些比如宣傳和動員，以及隨稅務(wù)人員和工商人員進行檢查等輔助工作［2］?？傮w來說，這個時期的街道辦事處，工作內(nèi)容和工作方式相對簡單。

（二）街道辦事處的現(xiàn)實境遇

改革開放以后，尤其是20 世紀80年代中期以后，國有企業(yè)改制使原來由單位承擔的諸多社會功能轉(zhuǎn)移到了街道辦事處，加上大量流動人口涌入城市，社會管理任務(wù)加重，街道辦事處的人員構(gòu)成、機構(gòu)設(shè)置和工作職能發(fā)生了很大變化。人員編制由最初的3至7人擴大到100人以上；街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)一般在20個左右；工作職能涵蓋城市管理、民政福利、社區(qū)服務(wù)、人口（包括外來人口）管理、社會治安、街道黨建、指導居委會、社區(qū)精神文明建設(shè)等［3］。在實際操作中，街道辦事處已經(jīng)演變成一級準政府。然而，雖然街道辦事處組織規(guī)模和職能發(fā)生很大變化，但權(quán)力卻依然很小，因此街道辦事處普遍存在“責大權(quán)小”的問題。

在我國存續(xù)了56年的城市街道辦事處對基層社會建設(shè)的進步發(fā)揮了重要作用，但隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和進步，街道辦事處體制已成為城市基層社會建設(shè)提升發(fā)展的體制性障礙。由于城市管理的事務(wù)繁多復(fù)雜，市轄區(qū)政府紛紛向街道辦事處下放權(quán)力，使街道辦事處承擔了越來越多的政府職能，僅僅作為市轄區(qū)人民政府和不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機關(guān)已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展的需要，鑒于此，本文試圖對中國城市社區(qū)管理體制改革的未來走向提出一些思考和建議。

二、安徽“銅陵模式”的實踐

為提升城市管理和服務(wù)水平，安徽省銅陵市銅官山區(qū)創(chuàng)新城市社區(qū)管理模式，自2010年7月起，全面進行區(qū)、街道、社區(qū)三級管理體制的改革，成為全國第一個沒有街道辦的地級市。

（一）安徽省銅陵市概況

銅陵市位于安徽省中南部、長江下游南岸，1956年建市，現(xiàn)轄一縣三區(qū)、一個國家級開發(fā)區(qū)和三個省級開發(fā)區(qū)，面積1113平方公里，是安徽經(jīng)濟發(fā)達的工貿(mào)港口城市。人口至2007年底，全市總戶數(shù)239194戶，總?cè)丝?36468人。全市非農(nóng)業(yè)人口433025人，農(nóng)業(yè)人口303443人。全市全年遷入人口11660人，遷出人口9945人。市區(qū)總?cè)丝?39090人，總戶數(shù)138949戶，非農(nóng)業(yè)人口388350人，農(nóng)業(yè)人口50740人①。銅陵市行政區(qū)劃及管理體制運行機制見表1及圖1。

表1 銅陵市行政區(qū)劃一覽表個

圖1 安徽省“銅陵模式”管理體制的組織結(jié)構(gòu)及運行機制圖

（二）“銅陵模式”的具體實踐

1.加快社區(qū)基層民主自治進程

①社區(qū)居委會實行重新選舉。通過戶代表選舉和差額選配的方式在全區(qū)范圍內(nèi)直接選舉居委會領(lǐng)導班子。②社區(qū)自治組織體系得到完善。社區(qū)居民代表大會和社區(qū)議事委員會得以成立，并配置了居民小組長和樓棟長，健全各類群眾性組織，逐步形成一種以社區(qū)居委會、居民小組、樓棟門院互動的社區(qū)自治體系新格局。③民主自治的制度體系得到完善。建立了一系列體制機制，包括健全社區(qū)居民代表大會制度、居民公約制度和議事協(xié)商委員會議事規(guī)則等。

2.構(gòu)建社區(qū)組織新架構(gòu)

撤銷街道辦，原來的6個街道辦事處和49個社區(qū)工作站被整合為18個社區(qū)公共服務(wù)中心，實行區(qū)直管社區(qū)。①社區(qū)黨工委總攬全局，直接隸屬區(qū)委，成員5到9人。②社區(qū)公共服務(wù)中心接受社區(qū)黨工委和社區(qū)居委會統(tǒng)一領(lǐng)導和管理，設(shè)置綜合事務(wù)、人口計生、民政事務(wù)、文明創(chuàng)建、綜治維穩(wěn)信訪、社會保障和經(jīng)濟服務(wù)等7個專業(yè)服務(wù)窗口。③各類社會組織。組建業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構(gòu)，建設(shè)社區(qū)自愿者組織，培育醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、養(yǎng)老托老服務(wù)等專業(yè)服務(wù)組織。

3.建立社區(qū)運行新體系

①采取網(wǎng)格化管理制度。每300戶成為一個“網(wǎng)格”，配備1 名社區(qū)網(wǎng)格管理責任人，在責任區(qū)內(nèi)進行日常巡查和綜合信息采集，提供一對一等服務(wù)為主動上門服務(wù)。②取消坐班制，實行開放式辦公，窗口式服務(wù)。③建立網(wǎng)格化考評體系，引進社會中介組織，采取職能崗位考核和網(wǎng)格崗位考核相結(jié)合的方式，客觀評價網(wǎng)格工作人員的工作績效。

4.構(gòu)建社區(qū)與區(qū)直部門對接的新機制

①理順社區(qū)與區(qū)直部門的職能。將原街道辦事處相關(guān)公共管理和部門審核審批等職能下放到社區(qū)，將原街道的城管執(zhí)法、司法行政等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)職能部門。②建立社區(qū)獨立賬戶，由區(qū)財政直接核撥經(jīng)費，實行報賬制。

5.建立社區(qū)人事管理的新規(guī)范

通過公開招考、民主推薦和組織考察等多種形式，科學合理地配置新社區(qū)和區(qū)直相關(guān)職能部門的人員。對涉及調(diào)整分流人員，保留身份不變、職級不變、待遇不變。

三、“銅陵模式”引發(fā)的爭議及對中國城市社區(qū)管理體制改革未來走向的進一步思考

（一）“銅陵模式”引發(fā)的爭議

1.肯定的觀點

①找到了政府行政機制和社會自主機制的對接口。銅陵模式在自治的框架下強化了社區(qū)層面的功能，在自治層面消化了政府延伸到基層的服務(wù)管理職能。②解決了層級和責權(quán)問題。中國城市管理層級太多，從中央到社區(qū)共有6 級，居委會資源和責權(quán)也不能相配，通過這次改革實現(xiàn)了層級減少和責權(quán)相等。③加強了公共服務(wù)和民意反饋，更強化了基層政府服務(wù)于民的意識。

2.質(zhì)疑的態(tài)度

①撤銷街道辦事處需過法律法規(guī)修改關(guān)。從法律上講，街道辦的存在有其合法性，目前的一些法律法規(guī)都有關(guān)街道辦事處有執(zhí)行權(quán)的相關(guān)規(guī)定，包括它的一些職能等。所以，如果要撤銷街道辦，就需要對這些法律法規(guī)進行修改，如果在不修改的情況下就盲目地撤銷街道辦，可能會出現(xiàn)撤銷行為是否合法的問題。②撤銷街道辦未必能提高效率減輕財政負擔。在銅陵改革中，原街道工作人員直接派遣到社區(qū)，社會服務(wù)組織的管理者應(yīng)是由服務(wù)對象選出來，派遣干部做法與自治要求不符。此外，在財政負擔沒有減少的情況下，撤銷反而強化了最基層組織向上負責（而不是向民眾負責）的傾向，“下變上不變”的情況并沒有隨著撤銷街道辦而消失。③“銅陵模式”只適合中小城市。撤銷街道辦在中小城市是必要的方向，但在直轄市或較大的城市沒有可行性。

（二）對中國城市社區(qū)管理體制改革未來走向的進一步思考

新中國成立以來，在中國城市社區(qū)管理體制改革的道路選擇問題上，最先經(jīng)歷了以條為主的單位管理體制，街道居委會發(fā)揮補充作用，它是與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的；改革開放以來，全國大部分城市特別是大中城市探索了兩級政府三級管理、以塊為主（以街道屬地管理為主）、條塊結(jié)合、居委會協(xié)助的道路；“銅陵模式”探索了在區(qū)級范圍內(nèi)構(gòu)建以條為主、居委會協(xié)助的管理體制。關(guān)于銅陵市社區(qū)體制改革，專家學者發(fā)表了不同見解。為此，本文試圖對中國城市社區(qū)管理體制改革的未來走向提出一些看法和建議：

1.形成社區(qū)多中心治理主體

城市社區(qū)的治理主體主要包括國家層面的黨、政府，社會層面的社區(qū)自治組織、業(yè)主委員會、各類民間群眾組織和社區(qū)居民等，未來的中國城市社區(qū)治理應(yīng)該形成多中心治理主體并存局面。一方面，政黨起著領(lǐng)導和指導作用，政府對社區(qū)制定總體規(guī)劃，承擔相應(yīng)行政職能，逐漸退出公共領(lǐng)域，放權(quán)于社會；另一方面，社區(qū)自治組織、業(yè)主委員會、各種民間群眾組織和社區(qū)居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)管理，努力培養(yǎng)參與社區(qū)事務(wù)管理的能力和意識，因為政府轉(zhuǎn)變職能后轉(zhuǎn)移到社區(qū)的社會管理事務(wù)，社區(qū)自治組織、群眾組織和居民需具備相應(yīng)能力和素質(zhì)才能勝任。只有形成社區(qū)多中心治理主體，國家與社會層面的力量共同努力，社區(qū)管理體制改革才能有保障。

2.轉(zhuǎn)變社區(qū)財力支撐體系

在社區(qū)體制改革過程中，要轉(zhuǎn)變社區(qū)財力支撐體系，讓公共財政向街道傾斜，把社區(qū)納入公共財政框架下運作并逐漸加大財政支出比重。因此必須進一步理順區(qū)級財稅關(guān)系，充分發(fā)揮財稅、稅務(wù)部門的職能作用。稅務(wù)部門要按照財力與事權(quán)相匹配的原則，完善區(qū)對社區(qū)的財政管理體制，健全街道財力保障機制；財政部門應(yīng)負責統(tǒng)一分配用于社區(qū)層面的公共財政，以避免由于各個地區(qū)財力不均而造成社區(qū)財政經(jīng)費差異。除了區(qū)級財稅制度支撐之外，社區(qū)應(yīng)大力開發(fā)其他融資渠道，夯實社區(qū)財政基礎(chǔ)。把社區(qū)內(nèi)的各項自籌資金納入財政管理范圍。依法成立各種基金會，向社會各組織、各團體、各階層（尤其是富裕基層）募集社區(qū)工作基金，在經(jīng)費使用方式上，建立嚴格的基金使用辦法。發(fā)展社區(qū)所屬的工業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)等企業(yè)，管理在轄區(qū)內(nèi)的各類市場，發(fā)展一些高科技項目［4］。

3.加強社區(qū)立法工作

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，1989年制定的《城市居民委員會組織法》，到現(xiàn)在已經(jīng)不適應(yīng)城市居委會建設(shè)的實際需要，應(yīng)該根據(jù)實踐經(jīng)驗提出修改?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》規(guī)定了社區(qū)自治的權(quán)力，但同時又在一定程度上限定了權(quán)力范圍。首先我們要擴大居民委員會的管轄范圍，這也同時擴大社區(qū)自治權(quán)力；其次，政府要尊重地域文化傳統(tǒng)和居民認同感，賦予居民選擇權(quán)，而不是把對居委會設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整等權(quán)力完全控制在政府手中；第三，重新定位居委會與政府部門以及其他社會組織的關(guān)系［5］。可以出臺《社區(qū)法》，規(guī)定社區(qū)自治組織是社區(qū)唯一決策主體和責任主體，享有高度自治權(quán)，擁有對社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的充分決策權(quán)和組織管理權(quán)、自治章程和居民公約的制定權(quán)、充分的人事權(quán)、社區(qū)公共財政權(quán)、對不合理的行政攤派的拒絕權(quán)、對非政府組織的監(jiān)督、指導、評估權(quán)，任何政府和政黨不得以任何借口干預(yù)社區(qū)事務(wù)。

4.社區(qū)層面設(shè)立人大代表工作站

在社區(qū)層面設(shè)立專門的人大代表工作站，使基層人大的功能更完善。人民代表大會制度是當代中國的根本政治制度，這一制度的健康運行，離不開人大代表的努力。但是人大代表沒有固定的工作和活動場所，基層群眾沒有方便、快捷的機制與人大代表溝通。人大代表的作用主要體現(xiàn)在人大開會期間。當人大閉會之后，人大代表常常缺乏活動的平臺。因此，在社區(qū)層面應(yīng)該設(shè)立專門的人大代表工作站，安排專門的代表辦公室，配備必要的辦公設(shè)備和工作人員，工作經(jīng)費由區(qū)財政承擔。工作站的主任、副主任和聯(lián)絡(luò)員負責人大代表的活動組織、聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)和服務(wù)工作，協(xié)助代表接待選民、進行專題視察。群眾可隨時到人大代表工作站選擇不同的人大代表反映問題、表達利益要求。人大代表聯(lián)絡(luò)員負責聯(lián)系人大代表和居民，定期到社區(qū)與居民交流。受人大代表委托對社區(qū)內(nèi)一些公共問題進行研究，通過人大代表形成提案，提交政府職能部門解決。人大代表工作站的設(shè)立將會推動人民代表大會制度在基層政治社會活動中的有效運行，解決社區(qū)居民利益的有序表達問題。這種做法實際上是將體制外的民間自發(fā)的政治參與和利益訴求吸納到體制內(nèi)來有序釋放，提高了居民公共參與的制度化水平，從而擴大了黨執(zhí)政和人大制度運行的社會基礎(chǔ)［6］。人大代表工作站也可以起到監(jiān)督基層政府職能部門的作用，可以將人大常委會的監(jiān)督、人大代表的監(jiān)督、社會組織的監(jiān)督和基層群眾的監(jiān)督有機結(jié)合起來。因此，在社區(qū)層面設(shè)立人大代表工作站可以加強人大的監(jiān)督，擴大基層群眾的參與，促進我國城市社區(qū)建設(shè)健康有序發(fā)展。

注 釋：

①2008銅陵年鑒.http：//www.tl.gov.cn/sm2111111896.asp.

［1］陳家喜，劉軍.街道辦事處：歷史變遷與改革趨向［J］.城市問題，2002（6）：52-55.

［2］朱健剛.城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強國家與強社會模式——對一個街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析［J］. 戰(zhàn)略與管理，1997（4）：42-53.

［3］周宇宏.社區(qū)管理體制改革的創(chuàng)新與啟示［J］.江西社會科學，2010（12）：247-250.

［4］徐永祥.兩級政府，三級管理：上海的經(jīng)驗與啟示.社區(qū)發(fā)展論［M］.上海：華東理工大學出版社，2000：162-164.

［5］杜曉燕，李景平，尚虎平.我國城市社區(qū)管理中的權(quán)力協(xié)調(diào)問題［J］.城市發(fā)展研究，2006（2）：72-75.

［6］肖立輝.中國基層民主創(chuàng)新研究［M］.北京：人民出版社，2009：166.